耕地占补平衡制度是耕地保护的核心制度之一。实现保护耕地与保护生态环境的统一、保证粮食安全与建设占用耕地的统一，是耕地占补平衡追求的目标，但实际效果离目标要求还有一定的差距。

笔者以为，行政强制和经济理性是不同的行为规则，政府可以采取行政强制手段，要求耕地占补平衡，但建设占用耕地的项目业主、在耕地上耕作的农民都是理性的经济人，他们会根据掌握的信息，在既有的资源条件和规则之下，做出最有利于自己的理性决策，追求经济利益最大化。因此，要能够在不同的自然禀赋条件下采取差异性的方法，使政策的刚性与经济人的理性相统一，达到双赢的目的。为此，笔者建议：

从保护粮食生产能力角度

研究制定耕地保护管理措施

耕地保护的本质目的是保障国家粮食安全、保障粮食生产能力，只要具备粮食生产能力的土地，都应成为保护的对象。目前，国家土地利用现状分类中，耕地指“种植农作物的土地”，这种依种植状况认定耕地的做法并不科学，无法真正衡量粮食生产能力，有必要进行重新界定。耕地的性质不能因种植物的改变而改变，只要是土壤适合耕作、设施配套齐全、具备粮食生产能力的土地即“可耕土地”，都应认定为耕地，只要不破坏耕作层，不破坏耕作设施，农民可以自主实施种植行为。耕地保护转变为可耕土地保护，耕地总量动态平衡转变为可耕土地总量稳定，更为妥当。

耕地占补平衡也应是粮食生产能力的损益平衡，不因种植物的变化而改变占补平衡管理。如果地块基本情况没有发生大的变化，依然具备粮食生产的能力特征，其作为可耕土地的属性不会发生变化，应当始终按照可耕土地加以管理、保护。当可耕土地被建设占用时，不管当时地面种植什么作物，利用现状是什么类型，从保护粮食生产能力的角度考虑，需要实施占补平衡的，就应当实施占补平衡。

从保障粮食安全的本质目的思考耕地保护政策，还需加强基础研究，比如安全的、自给自足的口粮需要多少粮食播种面积，需要多少数量和相应质量的可耕土地等。如果保障粮食安全特别是口粮安全没有问题，就可以更有底气地制定和调整耕地保护政策，提高耕地保护工作水平。

加大力度推进建设占用耕地

耕作层土壤剥离再利用

耕作层土壤是农业生产的载体，历史长期形成的耕作层土壤是不可再生的宝贵资源。但现行法律和行政规章对建设占用耕地的耕作层土壤剥离再利用均没有硬性规定和奖惩措施，因此各地对这项工作的推进力度不大。为此，一是法律应明确规定，将“可以要求”改为“必须”，坚决推动耕作层土壤剥离再利用实施。二是建设占用耕地的，要制定耕作层土壤剥离再利用实施方案，建设占用耕地与耕地开发要尽量同步规划设计、同步实施，统筹协调好耕作层的剥离、运输、储存和再利用。三是耕作层土壤剥离再利用有一定的技术要求，必须统一组织并由专人管理。四是赋予不同等别耕地的耕作层剥离再利用价格，以约束建设占用耕地时的过度自由选择，以期保护耕地特别是保护优质的耕地。

根据各省情况实施差别化的耕地保护政策

在耕地保护新的要求下，严格限制省域内耕地占补平衡的政策事实上已难以为继。2018年3月，国家明确提出，受资源环境条件约束、补充耕地能力不足的省份，其重大建设项目的补充耕地，经自然资源部审核后，可以跨省域实施耕地占补平衡，这是占补平衡政策的一个大突破。

建议考虑进一步放开省域范围内耕地占补平衡的限制，在全国范围内统筹平衡，建立全国统一的补充耕地指标交易平台，允许供需省份可以自由在平台上实现对接。对不同类型的项目实施差别化的耕地占补平衡政策，如：城市、村镇规划范围内的建设项目，以地方受益为主，可以由地方自行实现耕地占补平衡；国家重点布局的线性工程、能源、军事项目等，更多涉及国家层面利益，这些项目的耕地占补平衡由国家统筹，所需占补平衡费用可以规定由国家、地方和建设用地单位共同承担。

来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/yzoUs1eB-FQUuJJ0-vWI5w 发表时间：2020年4月20日