倪娟:从“教育之制”到“教育之治”:“公民同招”政策要义及实施风险防范
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2019年7月,《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(以下简称《意见》)发布,对义务教育阶段的招生进行了明确规定:“严禁以各类考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据,不得以面试、评测等名义选拔学生。民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理,与公办学校同步招生,对报名人数超过招生计划的,实行电脑随机录取。”《意见》的发布标志着我国已经完成了“公民同招”教育政策的顶层设计,2020年起义务教育阶段“公民同招”进入全面实施阶段。

一、“公民同招”的政策背景与现实意义

习近平总书记反复强调,人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标,“以人民为中心”是我党重要的执政理念。从这个意义上说国家意志也就是人民意志。义务教育是由国家予以保障的公益性事业,具有强制性、免费性、普及性等特点。义务教育阶段以公益普惠为主导,这是底线思维,也是基本要求。在优质教育资源相对不足的情况下,保证每个适龄学生都有平等享受优质教育资源的机会成为教育公平的基础。随着经济社会的发展,人民群众对教育的需求已经从“有学上”向“上好学”转变。相当比例的民办学校以优质的教育服务、一流的软硬件设施、灵活的办学举措等在短时间内实现了对公办学校的弯道超车,在重点高中升学方面拥有了很强的竞争力,从而支配性地占据了重点高中入学名额,导致大量优秀生源迅速向民办学校聚集。如今,在长三角、珠三角地区,生源最好的小学、初中大多是民办学校。虽然全国民办小学在校生仅占全国小学在校生的8.1%,民办初中在校生占全国初中在校生的13%,但在一些地区,包括大城市的中心城区,民办教育的比重高达30%~40%,最高甚至达到60%~70%。同时,一些省市的公办小学严格以教育均衡导向执行减负增效的政策措施,使公办学校办学自主权不断缩小,原先优质的公办学校逐渐沦为“二流学校”,一些地区的公办学校在老百姓口碑中面临“边缘化”趋势。民办择校热愈演愈烈、公办教育持续式微,已经离人民群众对美好教育的向往渐行渐远,甚至已经偏离了义务教育优质、公益、普惠的国家意志。“公民同招”是保证入学机会公平的必然举措:通过禁止任何形式的面试、测评,禁止将任何的考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据等措施,保证了学生入学身份的均等;通过规范民办学校收费为经济困难学生提供入学条件;通过同时招生、同时录取、限定招生范围、电脑摇号等杜绝可能存在的公平“漏洞”。“公民同招”只是为公办学校和民办学校的良性竞争营造出一个公平的环境,是一种起跑线上的教育公平,是迈出教育均衡的第一步。因此,对义务教育的办学行为进行调整和规范具有十分重要的现实意义。

不同国家,由于社会制度不同,办学体系有别,义务教育阶段的招生入学存在一些差异。但其他教育发达国家都存在一些共同点:一些私立学校相当于我们的民办学校,其实是“精英教育”的代名词,它们普遍在招生上有着充分的自主权,学校主要是以各种办学特色来满足人们的不同需求。我国义务教育“公民同招”教育政策是立足于中国特色社会主义办学方向,在充分吸收、借鉴教育发达国家相关政策经验的基础上,结合为满足人民群众对优质、普惠教育需求而确立的。保障每个适龄学生都有平等接受义务教育的权利是教育公平的前置性条件。在优质教育资源相对不足的情况下,保证每个适龄学生都有平等享受优质教育资源的机会成为教育公平的基础。公益普惠是义务教育的重要原则,在这方面公办学校和民办学校承担着完全不同的责任,公办学校要对学区范围内的适龄学生做到应收尽收、应保尽保,不能带有任何选择性。民办学校不承担类似责任,是否录取由学校意志决定,也就是民办学校只对特定的人群敞开,其惠及的只是极少数人。“公民同招”是一种基于公益普惠教育原则的政策调整,是政府对教育不合理现象的一种行政干预,也是保证义务教育民办学校公益普惠的重要举措。

二、地方“公民同招”教育政策实施过程中的风险分析

经济社会发展的前一阶段,为了增加优质教育资源供给,国家大力支持社会力量兴办教育事业,对民办学校采取了较为宽松的准入条件和相对优惠的政策措施。其中,就包括招生上的高度自主——允许民办学校提前招生、跨区域招生和各类选拔性招生,这些“政策红利”为民办学校的快速发展壮大奠定了基础。我们应清醒地看到,民办教育的快速发展是建立在“公”“民”不平等竞争基础上的,是在经济社会发展相对滞后情况下的“应急”之举。今天的突出问题在于民办教育办学特色并没整体形成,却有一大批民办学校发展为“尖子”生聚集地,并由此形成了所谓的“高质量”。随着我国经济社会的发展和综合国力的不断增强,促进民办教育同时进行必要的规范、建立公平竞争的教育机制势在必行。“公民同招”正是在这一背景下出台的必要举措。

但是,任何政策的出台往往伴随着利益的调整,教育改革之所以艰难,关键在于涉及众多利益的博弈。普惠性的教育政策是让所有利益主体都获得收益,这种收益虽然不一定完全均衡、合理,却人人有份、雨露均沾,所以不会引起大的阻抗。“公民同招”政策不同于一般普惠性教育政策,它是一种损益性的教育政策,会引起部分利益主体受益、部分利益主体受损,这就会遭遇较大的阻抗。这种教育政策剥夺了民办学校原先享受的招生“特权”,影响到民办学校的既得利益,民办学校无疑是损益方,公办学校由于生源质量的提高,教育教学质量自然会得以提升,进而带动社会认同度的提升,成为“公民同招”的受益方。这种损益性的资源再分配是“公民同招”政策的重要特征。

风险是指一个事件产生我们所不希望后果的可能性。为促进社会和谐稳定,根据《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(中办发〔2012〕2号)》要求,对于存在低风险的重大政策等,可以作出实施的决策,但要做好解释说服工作,妥善处理相关利益群体的合理诉求。因此,有必要对“公民同招”教育政策实施过程中可能导致的风险进行研究分析,以作出相应防范,促进政策落实,提高政策实施效益。

(一)不同群体利益受到的规范与调整

“公民同招”涉及不同利益相关者,他们都会因“公民同招”新政的出台面临不确定性的后果,这种不确定性的后果是利益主体不希望的。

对于各级政府和教育行政部门来说,如果对政策统筹不足、实施不力,则极易增加教育风险。中共中央、国务院出台的《意见》是一个纲领性的、原则性的意见,着重保障受教育者的教育机会公平,是关于“公民同招”的顶层设计,具有严肃性、权威性及普适性。但是,各地情况不同,基础不同,各级政府和教育行政部门在贯彻执行《意见》时仍应结合区域实际情况,制订科学合理、切实可行的实施细则,避免不加区分、不顾实际、不作细化地机械执行。否则可能产生如下风险:一是各地民办教育发展情况不同,有的可能处于“萌芽”阶段,有的可能比较成熟,“公民同招”的机械执行可能将部分民办教育扼杀在“萌芽”状态,进而影响社会资本进入教育领域,影响民办教育的积极发展。二是在实施过程中,由于操作上的疏漏,使公办和民办招生陷入混乱。例如,有的地区“同步”仅仅是指公办、民办同步报名,实际招生还是先民办学校进行摇号和面谈,之后公办学校才开始录取。这就违背了国家政策出台的初衷和《意见》精神,引发社会对政策公信力的质疑,进而积聚对教育的群体性不满。三是由于监管的不到位或缺失,产生“暗箱操作”“后门”等招生不公现象,导致“公民同招”政策“变形”,引发人民群众对政策的不满。四是优质公办学校学区房价会因新政出现新一轮上涨。民办招生既有自主权受限后,家长出于对进入优质公办学校的保底安全性考量,激发对学区房购买的诉求,导致学区房价的持续上涨。

对义务教育民办学校来说,作为受“公民同招”影响最大的利益主体,在失去提前招生、掐尖招生、跨区域招生等特权后,面临着与公办学校在“同一起跑线”上的激烈竞争,其办学风险随之加大。一是随着公办学校教学质量的提升,民办学校的办学优势逐渐削弱,对社会的吸引力随之减弱,致使局部地区民办教育逐渐走弱。从今年杭州市“公民同招”的实施情况看,生源的数量变化是显著的,65所民办初中,只有24所报名人数超过招生计划数。和去年相比,大部分学校报名人数与招生计划数之比有所下降。二是由“公民同招”政策引发的义务教育民办学校萎缩将对其他学段的民办教育产生“寒蝉效应”,由于担心遭遇同样的政策改变,民间资本在投资教育时会有所顾忌或犹豫,进而影响教育的多元化发展,也会对教育领域的混合所有制改革产生负面作用。三是由于“公民同招”使公民办教育处于“同一起跑线”,为了提高教育教学质量,民办教育可能会进一步延长学生的在校时间、加重学生的课业负担,发展素质教育更为艰难。

对于义务教育公办学校来说,作为“公民同招”政策的受益者,随着生源质量的提高,公办学校的竞争压力得以减轻,但也面临着新的风险。一是民办教育的萎缩必然导致公办学校的生源增加,公办学校的资源难以承载学生数量的急剧增加,受教师编制、学校场地、教学资源等所限,会给优质公办学校的管理带来较大的压力,学校原有的优质教育资源进一步稀释,教育安全隐患的概率也会增大。二是随着优质生源进入的可能性增加,很多公办学校出于各种功利考量,在教育教学资源配置上会策略性出现或明或暗的不均衡现象,如设置改换名头的“快慢班”、师资配置上重点向某些班级倾斜等,以满足优质生源家长的精英教育需求,进而吸引更多的优质生源通过学区房进入,将会引发教育过程的不平等,导致家长和社会的不满,激化家校矛盾。三是“公民同招”会使公办学校产生优越感和依赖感,认为政府会从教育公平的角度来调控教育结构,同时,在生源质量得到改善后,有可能会弱化学校的教育教学改革,影响公办学校的改革创新。

对于学生和家长来说,“公民同招”给了所有学生入读民办学校的机会,保证了入学机会的公平,但并不是所有的家庭都从“公民同招”中获益,“公民同招”增加了部分学生的入学风险。一是对于一些成绩优秀且家庭经济条件好的学生本可以顺利入学民办学校,由于“公民同招”政策的实施,他们是否能享受优质民办教育面临更多不确定。二是“公民同招”将加重部分家庭的负担,一些精英家庭为了让孩子享受优质的教育,或许被迫走上海外移民路,使低龄留学人数激增,留学的低龄化将使学生不能接受系统的国民教育,对学生世界观、人生观的形成将产生重要影响。三是“公民同招”旨在给每个学生平等的入学机会,但部分民办学校会通过进一步上涨本就昂贵的学费,使一些家境贫寒的学生仍然被排除在民办教育之外,甚至还会出现更多类似上海华二初中的“劝退信”事件,引发社会舆情。

(二)政策执行过程伴随的各种走偏

“公民同招”除了使相关利益主体面临一系列直接的风险外,政策执行过程中也会衍生出教育风险,这是由政策本身的性质决定的。“公民同招”属于一种公共政策,公共政策是指社会公共权威在特定情境中,为达到一定目标而制订的行为方案或行动准则,相应地分为管制性政策、自我管制的政策、分配政策、重分配性政策等。

“公民同招”作为一种管制性的教育政策,对学校的办学行为进行管制和约束。从博弈论的角度看,管制性政策属于零和赛局的政策,这种类型的政策常会使一方获利,而另一方失去利益。管制性政策具有强制性特点,在执行时常因遭受到巨大的抗拒而产生争执,容易引起管制者及受制者之间的紧张关系。“公民同招”政策一出台立即在网络和各种媒体中引发“公进民退”的担忧和讨论。虽然李克强总理多次谈到,教育需要的是“有质量的公平”,公办学校需要赶上去,而不是把私立民办学校拉下来,但仍给外界政策压制民办教育发展的印象。管制性教育政策引发的“副作用”是客观存在的,这种“副作用”可能会立即显现,也可能会“潜伏”下来,对教育生态产生长期的影响。

“公民同招”属于教育行政对教育现状的一种干预和调控,是国家教育意志的体现,具有“一刀切”的特点,不允许有地区、学校、利益主体凌驾于政策之外。政策的“刚性”执行要求会伴随以下一系列的风险,但是我们不能回避风险,只要我们分析全面、预防得当,就会使政策执行效果事半功倍,因此,我们要发挥制度优势以更好实现政策初衷。具体来讲,以下方面是政策执行过程中必须虑及的风险。一是学生对学校的选择受一定程度的限制,本来一些优秀的学生可以先行选择民办教育,如果民办教育不录取,再选择公办教育,具有两次选择机会。但“公民同招”后,学生的选择机会必然减少,只能在民办学校和公民学校之间进行权衡。二是由于各地区经济社会发展水平差异巨大,民办教育发展水平也千差万别,不同的教育发展水平决定了不同的教育政策实施环境和条件,任何政策效能的发挥都依赖于相应的环境和条件,这就需要在制订教育政策时充分关照地区差异,为各地区政策的实施留下适度调整的空间。“公民同招”由于政策的刚性,地区调整实施的空间十分有限,必然会对处于初创时期的民办教育地区产生重大影响。三是优质民办教育的发展顺应了社会的需求,这是市场规律作用的结果。在遵循教育规律的前提下,民办教育发展也应让市场在资源配置中起决定性作用,民办教育的进退应更多由市场决定,行政干预不能完全代替市场规律。四是进民办学校的不确定性会导致一部分经济条件优越的家庭选择购买优质公办学校的学区房,导致学区房价上涨,使社会对教育的不满加剧。五是“公民同招”后,原来“公”与“民”之间的不均衡会迅速演变为新一轮公办学校之间的不均衡,生源竞争通过各种幕后方式加剧。

三、“制度”走向“治理”:提高“公民同招”教育政策的实施成效

不容回避,当前我国各项教育政策的敷衍执行、曲解执行、盲目执行的现象十分普遍,“上有政策,下有对策”司空见惯。这固然与政策宣传不到位、政策自身的缺陷、政策执行环境和政策执行人员素质的影响、法制不健全以及政策执行的监控不力有关,但也与政策出台后执行中的风险预测、评估与研判不到位直接相关。发挥制度优势,提高政策实施效果,综合施策防控风险、提高治理效能势在必行。

(一)协调不同群体利益,避免执行之殇

对于政府和各级教育行政来说,防范化解“公民同招”带来的风险应在优质均衡、公开公平上持续用力。第一,推进义务教育优质均衡发展。人民群众“上好学”的需求与优质教育资源不均衡、不充分之间的矛盾是“公民同招”教育风险的根本来源,应进一步弥合校际的资源差异,通过义务教育集团化办学和城乡教师交流常态化等多措并举,不断提升公办学校的优质均衡水平才能有效化解“公民同招”引发的风险。第二,保证“公民同招”政策的全过程监管,确保同步招生、同步录取、同步注册,堵塞任何可能的“漏洞”,杜绝任何形式的“后门”,不仅要对民办学校可能存在的遴选、面试、掐尖招生进行监管,也要对公办学校里的各类重点班、实验班、快慢班、特色班进行监管,不仅要关注入学机会公平,更要关注学习过程公平。第三,对各地展开调研,结合各地民办教育实际状况,允许各地教育行政部门因地制宜出台实施细则,增强教育政策的韧性,如选择一些地区进行试点,允许民办教育处于“萌芽”或初创时期的地区在落实“公民同招”政策时有一定的缓冲期或过渡期等。第四,深化教育改革,增加配套政策,从源头上推进入学机会的平等,如推进“学区制”“多校划片”等新政。

对义务教育民办学校来说,防范化解“公民同招”带来的风险应更多地从深化办学和教育教学改革、不断提升优质个性化教育资源供给水平方面着力。深化办学模式改革,一方面坚持差异化特色教育,充分利用民办学校办学机制自由、灵活的特点,推进特色项目、特色课程、特色学校建设;另一方面,在办学策略上进一步向前后学段延伸,实施一体化、一贯式办学。然后,从规模扩张向做精做优转变,聚焦内涵式发展,使优质资源进一步丰富拓展。加大课程改革力度,不断优化育人方式,改良民办教育生态,促进民办教育教学的高品质发展,摒弃消耗性的教育竞争,大力发展素质教育。充分发挥小班化、个性化教学的资源优势,精准把握每个学生的学习需求,为每个学生的学习提供“私人定制”般的服务。开发优质课程资源,提供丰富多样的课程“产品”,满足学生的个性化需求。加强对民办学校的监管,着力提高民办教育整体质量,加大校本课程的研发力度与实施监管。促进民办学校的办学特色发展,关键在于课程的特色化,要加强民办学校校本化课程体系建设,将统编课程目标与校本课程目标有机融合,使校本课程不再独立于统编课程之外,而成为统编课程有益、有效的补充,将国家课程、地方课程和校本课程有机整合起来,形成学校的校本化课程体系。

对于义务教育公办学校来说,防范化解“公民同招”带来的风险主要应从以下几个方面着力。一是不断增强优质教育资源的供给。教师是学校最重要的教学资源,通过强化师资培训、深化教学科研、注重岗位锤炼、建立教师专业发展共同体等多种形式,不断提升教师的专业化水平。二是均衡配置优质教育资源,义务教育公办学校作为教育公平的实施主体,要杜绝任何形式的快慢班、重点班,避免优质师资配置的不均衡。三是加强内涵建设,深化教育教学改革,不断提升育人水平,摒弃“等靠要”的消极办学心理,抓住政策机遇,以育人质量提升为核心全面加强学校内涵建设,扎实开展达标创特,以卓越的办学业绩赢得社会的认同。

对于学生和家长来说,防范化解“公民同招”带来的风险主要应从以下几个方面着力。一是缓解教育焦虑、理性选择学校。“公民同招”使“二次选择”变成了“一次选择”,增加了家长教育选择的风险,尤其是一些学区内没有优质公办学校的家庭在选择民办学校时会产生焦虑,担心“摇号”不中,而丧失入学民办教育的机会。家长应根据孩子的学习基础、家庭经济情况等进行评估,在公办学校、民办学校间作出理性选择,避免从众心理和盲目选择。二是尊重学生意愿、全面评估风险。部分经济条件较好的家庭可能会在民办学校不“中签”的情况下直接选择出国留学,家长在选择出国留学时一定要充分征询并尊重孩子的意愿,需要对国外学校、相关机构、教学方式、生活方式、学习内容、可能遇到的困难等进行全面评估,避免因缺乏充分评估而滋生教育风险。三是“公民同招”削弱了学生的多样化学习需求,为了促进孩子的优势发展,广大家长会选择各种形式的补习,从而进一步加重学生的学业负担和家庭的经济负担,这就需要广大家长树立正确的教育观,为学生的自主发展留下足够的空间,拓展实践育人方式,保证学生健康成长。

(二)统筹实施配套政策,提升治理之效

“公民同招”属于一种损益性的教育政策,这种损益性的教育政策要能达成较好的政策效应需遵循政策损益补偿规律。政策损益补偿规律是指在一项政策中受到损害的利益一方,应由其他的政策予以相应补偿,以保持社会利益关系的平衡。在本次“公民同招”政策实施过程中,民办学校无疑是受损方,如何进行有效的损益补偿?据《中国新闻周刊》报道,中国某一线城市拨给义务教育阶段公办校每年每人数万元,而对民办学校却没有任何拨款,民办学校与公办学校一样承担着义务教育的职能,对民办学校不能只谈义务、不谈权利,应该由招生的公平转向为更加系统、多角度的公平,对民办学校进行相应的损益补偿或享受公办学校的生均拨款标准势在必行。

“公民同招”是一次教育生态的行政调整,原则性、操作性很强。这种刚性的教育政策会衍生出很多“副作用”,这就需要各地区在制订政策细则时能兼顾多方群体的诉求,留下一定的弹性空间,不搞“同招”内涵的“一刀切”,以增强政策的韧性和“温度”,从而发现问题、积累经验、造就典型,在条件成熟后再向全国作出较为精准的不同类型的具体政策要求。可以设置一个“同招”政策上的缓冲期或过渡期,让各地区有一个提高认识、调整结构、逐渐适应的过程,避免暴风骤雨般的改革引发结构动荡。民办学校长期以来形成的提前招生、掐尖招生和跨区域招生“惯例”固然有违教育公平,也正是这种政策红利促进了民办教育的跨越式发展,但这种“惯例”是历史造成的,对这种不合理的纠偏需要发放“安民告示”,设定改正期限,以逐渐“断奶”的方式解决,体现政策的“温度”。

任何政策的出台都不是孤立的,需要一系列的措施、法规、细则配套,需要进行全面和深度的风险评估,尤其应该把教育政策放到整个社会制度、社会治理以及文化等大背景下去理解,放在特定历史发展阶段下去理解,避免单维的政策变动引发负面的“蝴蝶效应”。“公民同招”政策的出台应伴随一系列基础组合拳。一是给予民办学校“公民待遇”,在拨款、示范性高中名额分配招生计划、师资培养等方面出台具体的配套实施细则。二是对于选报民办学校后没有被录取,要重回公办学校就读的学生,应保障他们原有的合法权益,不能将他们一味地推向“边缘化”的公办学校,使惠民的教育政策演变成损民的教育政策,进而背离政策出台的初衷。三是建立对“公民同招”政策执行情况、监管效度等的评估机制,及时纠正执行过程中的各种偏差,对政策实施效果进行客观评估。四是建立民办学校分级管理机制,按照非营利性民办学校和营利性民办学校分类施策,探究混合型学校办学形态。

随着我国全面进入小康社会,“公民同招”是国家实现教育公平与高质量发展的内在要求,也是维护社会稳定的现实需要,既需要顶层设计也离不开底层突破,“公民同招”在实施过程中面临着诸多的教育风险,需要不断完善相应的体制机制,需要在现实中破解各种难题,以制度优势提升教育治理效能。

来源:中国教育学刊公众号,https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4MTQyMjcxMQ==&mid=2649490915&idx=1&sn=3495127886b25cfe4a2d528d225e099b&chksm=878d95fbb0fa1ced8ab6b462ca7eb37a7926998b5b90d5e2b645706ee76d8328a8cd82eb9e6d&mpshare=1&scene=1&srcid=0104AkcP5BiSW91dusn30Cb3&sharer_sharetime 发表时间:2020年12月30日

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