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关于促进我区产业结构转型升级的建议

作者: 程利霞 出版日期:2017-12-31
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为落实习近平总书记视察内蒙古讲话中对我区着力转变发展方式的精神要求,贯彻自治区十次党代会作出的关于推动产业结构转型升级的战略部署,自治区政协梁铁成副主席带队,政协经济委员会组织部分经济界政协委员及内蒙古发展研究中心的部分专家学者组成专题调研组,深入阿拉善、乌海、包头、鄂尔多斯、通辽、赤峰六个盟市,通过与盟市党政领导及部门座谈交流、实地走访代表性企业等形式,调研我区产业结构转型升级情况,并赴宁夏考察学习,又与自治区发改委、经信委等相关部门进行了讨论交流。现将有关情况及建议报告如下:

一、我区产业结构转型升级的推进情况

(一)转型升级的紧迫感空前增强

推动转型升级一直是我区产业结构调整和优化的重要内容,尽管近年来各盟市都在不断推动产业结构转型升级,但存在着经济形势好的时候不愿转、经济形势不好的时候无力转的情况,导致我区产业结构转型升级的成效并不显著。但是通过此次调研发现各盟市转型升级的紧迫感空前增强,出现这种情况的原因有以下三个方面。

一是新常态的倒逼。过去部分地区把经济增长寄希望于资源型产业尤其是煤炭行业的市场回暖上,但随着经济增长速度的持续放缓,部分地区对资源型产业市场回暖所抱的希望逐渐降低,寻找经济增长的新动力已成为各盟市实现发展新突破的重要举措。

二是自治区十次党代会的引领。自治区第十次党代会尤其是十届二次全会提出的“七网同建、七业同兴”,使我区产业结构转型升级的思路更加明确、方向更加具体,各盟市积极围绕落实自治十次党代会精神,有力推动了产业结构转型升级。

三是巡视“回头看”的有力督促。中央第二巡视组巡视“回头看”的反馈意见中指出,对习近平总书记考察内蒙古重要讲话落实不力是存在的最大问题,其中一个方面就是产业转型升级落实不到位。这次巡视“回头看”,使各盟市对产业转型升级在经济发展和政治上的认识都有了空前提升,对我区推动产业结构转型升级形成了强有力的督促。

(二)转型升级工作全面启动并取得初步成效

自治区十次党代会召开之后,各盟市结合换届和当地发展情况,积极贯彻落实十次党代会和十届二次全会精神,重新谋划当地发展思路,着重推动产业结构转型升级。

一是积极编制“七网”和“七业”规划。阿拉善盟编制了《阿拉善盟战略性新兴产业发展规划(2016-2025)》《阿拉善盟“七网”设施建设专项规划》等规划,规划“七网”重点建设项目240个,总投资4620.7亿元;战略性新兴产业重点项目64个,总投资4588.8亿元。通辽市编制了《通辽市基础设施“七网”建设发展规划》和《通辽市“十三五”时期战略性新兴产业发展规划》,共规划“七网”项目451个,总投资4225.6亿元;战略性新兴产业项目296项,总投资3454亿元。乌海市编制完成七大战略性新兴产业发展规划大纲,规划重点建设工程167个,总投资1670亿元。包头市共出台14个规划和9个实施方案,规划实施“七网”建设项目211个,总投资4363亿元;“七业”项目764个,总投资9172亿元。

二是着力推进规划项目落实。今年,包头市开工“七网”建设项目153个,计划投资500亿元,其中30公里河道改造和55公里输供水管线建设于七月份完成,包满三期将于8月底具备运营条件,白云至固阳、东河、百灵庙3条高速公路已全面开工;“七业”建设项目504个,计划投资833亿元,华云一期50万吨、二期一步30万吨轻金属材料项目全部投产,石拐、土右采煤沉陷区一期100万千瓦光伏领跑者项目也已开工建设。截至2017年5月,阿拉善盟共开工“七网”建设项目32个,开工率72.7%,完成投资30.7亿元,完成年计划的21.3%;“七业”建设项目14个,开工率87.5%,完成投资28.6亿元,完成年计划的33.6%。到今年5月底,通辽市共开复工“七网”建设项目108个,开工率36%,完成投资44.01亿元,完成年计划的10.2%。

三是产业结构明显改善。“一煤独大”的局面逐步改观,全区煤炭产量由2012年最高的10.66亿吨,下降到2016年的8.38亿吨,煤炭对工业增长的贡献率由33.6%下降到19.6%。新兴产业蓬勃发展,今年1-5月份,装备制造业同比增长28.6%,高于规模以上工业增加值22.2个百分点,汽车制造业同比增长15.3%,高新技术工业中电子计算机通讯业同比增长76.2%。第三产业对经济增长的支撑力明显增强,今年上半年,第三产业增加值占GDP的比重达到47.3%,同比增长8.4%,对GDP增长的贡献率达到59%,比上年增长13个百分点。

(三)探索出一些比较成功的思路和做法

调研的各盟市立足于自身发展阶段、资源禀赋、区位条件,积极探索并走出了一些适合于自身发展、比较成功的产业转型升级道路。

阿拉善盟基于对自身既非粮仓、也非牧场、更非矿山的清晰认识,将产业结构转型升级与优化产业布局有机结合,突出发展沙产业、旅游等优势特色产业,对全盟工业园区进行重组整合,集中力量把阿拉善经济开发区打造成为主营收入超千亿的产业集聚基地,加快推动产业转型升级。

赤峰市作为自治区第一人口大市,充分发挥人力资源丰富的优势,大力培养技能型人才,为承接沿海产业转移奠定了坚实的人才基础。同时,赤峰市已获批国家级东北振兴重点领域改革试点城市,正在积极申报国家承接产业转移合作示范区,为下一步承接产业转移、促进产业合作、推动产业转型升级探索出了有效路径。

通辽市充分发挥蒙医药研究基础较好和内蒙古民族大学人才丰富的优势,大力推动蒙医药创新,申建内蒙古蒙医药大学,积极打造全国第六个大型药材集散地,全面构建蒙药科研机构、蒙医医疗机构、蒙药生产经营企业为基本要素的蒙医药产业集群。以推动蒙医药产业化为重点,通辽市产业转型升级实现了较好的起步。

二、我区产业结构转型升级的主要问题及原因

目前,我区产业转型升级的思路已经十分明确,习近平总书记视察内蒙古重要讲话中对我区转变经济发展方式提出了五个结合,是对我区推动产业转型升级提出的总要求,自治区十次党代会又对我区产业转型升级作出了具体的安排部署,即以建设五大基地为抓手,加快构建“6+7”产业体系,着力推动我区产业向高端化、智能化、绿色化、服务化方向发展。如果按照习近平总书记提出的总要求、自治区十次党代会的总体思路去衡量,我区的产业结构转型升级目前还存在以下问题。

(一)存在的主要问题

1、资源型产业初级化问题仍然没有明显改观

产业结构转型升级有两层含义,一是行业内部水平的提升,二是产业层次的提高。目前,我区煤炭开采、火电等行业无论是技术装备水平还是产能规模都已达到世界先进水平,但是产业低端的问题仍然比较突出。首先是产业结构单一,2016年,能源、冶金、建材、化工等行业工业增加值占规模以上工业的比重为73.8%,对工业增长的贡献率达到78.3%,占GDP的比重达到33%,战略性新兴产业占GDP的比重不足5%。其次是产品低端,产品主要以原材料和初级产品为主,产业链短、精深加工不足,产品附加值低,在产业分工体系中仍处于低端环节。

2、培育新产业、新业态困难重重

近几年,我区不断加大战略性新兴产业培育力度,但由于起步晚、基础薄弱,对经济增长的拉动作用还十分有限。2016年,全区战略性新兴产业完成工业增加值738.5亿元,同比增长6.9%,低于规模以上工业增加值增速0.3个百分点,占生产总值比重4.82%,不足全国平均水平的一半,与国内发达省市相比,差距更为明显。

3、实施创新驱动发展任重而道远

产业转型升级离不开科技创新的引领,创新意识不够、创新能力不强仍是制约我区产业转型升级的主要短板,主要科技创新指标在全国的位次都比较靠后,2016年,全区R&D项目(课题)经费内部支出130.1亿元,占生产总值比重0.7%,低于全国平均水平1.4个百分点;发明专利授权数量为871件,仅占全国总量的0.3%,居全国第27位;企业技术创新能力仅列全国第29位;高新技术产业化水平仅为14.17%,列全国第28位;规模以上企业技术开发经费占产品销售收入的比重仅为0.55%,居全国第28位;高水平的创新平台和载体严重缺乏,317家国家级重点实验室,我区仅有2家;332个国家工程技术中心我区仅有2家;129家国家级高新技术开发区我区也仅有2家。

4、对外开放水平有待进一步提升

长期以来,我区经济外向度一直偏低,对外贸易规模尤其是出口规模较小,对经济增长始终为负拉动。2016年,全区进出口总额772.8亿元,比上年同期下降2.1%,较全国平均水平低1.2个百分点,在全国位于第25位,与发达省市相比存在较大差距。全区进出口总额占地区生产总值的比重呈逐年下降的趋势,对外贸易依存度从2000年的10.9%下降到2016年的4.1%。

(二)形成问题的原因分析

1、观念转变需要一个适应过程

部分地区在观念上对转型升级仍然不够适应,由于认识上有误区、行动上有怠意,造成创新不够、方法不多,有的地区既不知道往哪转,也不知道如何转。调研过程中,一些干部反映不挖煤做什么,在认识上仍存在一定误区。产业结构转型升级既需要改造提升传统产业,也需要加快培育新产业、新业态,真正见到成效需要过程,对盟市而言,仅仅强调三次产业结构、比例,往往会造成转型升级脱离实际、片面追求高大上等现象。

2、经济下行导致财政收支及就业压力的制约

在经济下行的背景下,各地区财政收入增速不断下降、总量减少,而民生、城建、基础设施等刚性支出持续增长,财政收支矛盾日益突出。同时,经济下行对稳定就业也产生了一定影响,就业问题日趋凸显。在既要调结构,又要稳增长、促就业的多重压力下,部分地区在短期利益与长期发展的抉择中更倾向于短期利益,更注重短期经济增长,在招商引资过程中更倾向于能够带来GDP和税收增长的项目,从而延缓了产业结构转型升级的进程。

3、人才、资金等要素短板制约明显

人才匮乏、资金短缺是我区自身要素禀赋的突出短板。从人才要素看,我区复合型人才资源短缺,产业领军人才和科技领军人才稀缺,存在“引进难,用不好,留不住”的现象。资金短缺对产业转型升级的制约越来越突出,这是很多地区、企业都在反映的主要困难和问题。形成这种现象的原因主要有两个方面,一方面,由于我区缺少发达地区的金融环境,金融人才严重短缺,部分企业甚至部分地区的领导对资产化证券化、互联网金融等新的金融工具不了解、不会用问题比较突出,造成企业、项目融资仅仅依靠银行贷款,融资渠道单一。另一方面,同时,各类政府产业引导基金发育不足,基金的放大、撬动效应较弱,很多资金不能顺利放贷,达不到引导基金四两拨千斤的目的,这些都对新兴产业的培育、传统产业的升级都形成了巨大制约。

4、政策效应下降,政策落地难问题

个别地区存在着以会议落实会议、以文件落实文件的现象,很多政策上下一样粗,缺乏针对性和操作性,政策之间相互掣肘的现象也时有发生。尤其在科技创新政策方面表现较为突出,很多政策缺乏细化的实施方案,导致政策无法落地实行。还有的地区积极争取了一些国家政策,但是不会利用,导致概念满天飞,例如很多示范区,都是戴顶帽子却不会使用。

5、前期经济高速增长的负面效应仍有影响

矿产资源大规模开发推动形成的经济高速增长,为我区经济社会发展带来近10年时间的辉煌,但是也产生了一定的负面效应。一是形成了路径依赖。部分地区对过去的资源开发模式至今难以割舍,无论从思想观念上还是在发展思路上都存在较强的依赖。二是恶化了产业生态。矿业暴利和高利润预期推高了部分盟市住宅和商业租金、融资成本和劳动力价格,造成生活成本远远高于周边地区,甚至高于中东部地区,导致服务业运行成本偏高。三是形成了创新抑制。矿产资源采掘业快速扩张时期的暴利使很多企业缺乏开展科技创新活动的动力,微利行业、风险大的新兴产业发展滞后,对低端加工制造业、劳动密集型产业形成巨大挤出效应。

三、促进我区产业结构转型升级的政策建议

通过对我区产业结构存在问题及成因分析可以看出,我区在促进产业结构转型升级的过程中,既存在着思路方面的不完善,也存在具体政策措施落实不到位。因此,在下一步促进产业转型升级的过程中就需要软硬并施、远近兼顾,系统化设计政策体系。

(一)完善转型升级思路

1.强化5个更加注重

自治区十次党代会提出了我区产业转型升级的基本思路,通过这次调研,我们认为在按照十次党代会要求进行转型升级的基础上,需要更加注重以下几个方面。

一是更加注重地方国有企业或大企业的龙头作用。创新是产业转型升级的关键驱动,加强创新能力和创新体系建设都需要不断强化企业的主体地位,与大企业相比,我区中小企业创新能力还存在一定差距,创新驱动需要以大企业为依托。目前我区大企业以央企为主导特点比较突出,而央企的科技创新活动主要在区外进行,对提升全区科技创新能力的带动作用较弱。因此,在加强与央企合作的同时,有必要在我区优势特色领域培育规模实力雄厚的地方国有大型企业,形成一批在自治区具有带动引领能力的大型国有企业。

二是更加重视科技创新的引领作用。产业层次越向中高端延伸,对资源的依赖程度越低,对科技的依赖程度越高,目前部分地区在招商引资过程中仍然突出强调资源优势,对于引进技术含量较高的项目十分不利。在我区经济高速增长时期,为了大干快上,大部分项目的规划、设计、施工都以区外企业为主,区内大学、科研院所参与程度较低,导致我区创新研发体系建设比较滞后。推进产业迈向中高端,需要更加注重科技创新的引领,在研发体系建设上应该倾注更多的力量,在着力强化企业科技创新主体地位的同时,有必要让我区的大学、科研院所积极参与进来,加快形成我区的自主研发体系,这是既利于破解当前之困、又利于长久发展的重大举措。

三是更加注重金融手段的整合作用。随着我国经济发展进入新常态,地方政府财政收入减少、债务支出压力加大的趋势比较明显,用好用活金融手段对于破解资金瓶颈意义重大,鄂尔多斯市通过发行房票、地票,促进房地产去库存,盘活大量房地产沉淀资金的经验和做法,为其他盟市加强金融手段的灵活运用和创新做出了积极示范。政府产业投资基金的设立和运营管理的问题、如何发挥好杠杆放大效应、发挥投资撬动作用、PPP等问题都需要深入思考。

四是更加注重互联网经济的提升作用。信息化为工业化插上了新翅膀,以互联网经济催生出来的新模式、新业态推动产业转型升级,是未来我区经济发展的新支撑。在宁夏进行调研的过程中了解到“智慧宁夏”的一些经验和做法对我区有一定的借鉴意义。我区产业转型升级离不开信息化的支撑与提升,需要牢牢把握我区列入国家大数据综合试验区的重大机遇,将智慧城市、智慧民生建设与我区的大数据产业有机结合,通过“互联网+”经济改造升级全区传统产业,发展互联网经济催生的信息技术、文化创意、现代服务业等各类新兴业态,使互联网经济成为我区转型升级的新引擎。

五是更加注重对外开放的促进作用。长期以来,我区经济外向度一直偏低,出口对经济增长的贡献率始终为负数。随着国家“一带一路”战略的持续推进,需要将我区的产业体系和国家战略进行深入对接,牢牢把握中蒙俄经济走廊建设为我区带来的重大机遇,通过扩大开放促进产业转型升级,发挥开放带动、出口带动作用,以更加开放的视角谋划产业发展。

2.统筹协调两大关系

一是处理好不同发展阶段的关系。蒙东和蒙西所处的发展阶段不同,产业转型升级的任务也存在很大差异。蒙西产业转型升级的主要任务是延长产业链,把产业做优做精。蒙东地区工业化仍处于起步阶段,部分旗县工业园区入驻企业、项目都比较少,产业转型升级的基础十分薄弱,这些地区转型升级的主要任务是加快推进工业化进程,将产业做大做强。因此,产业转型升级需要根据不同地区的具体情况分类施策。

二是处理好提升“硬条件”与打造“软要素”的关系。自治区十届二次党代会提出“七网同建强基础,七业同兴促转型”,“七业”为我区下一步转型升级、培育新兴产业明确了方向,“七网”建设将使我区基础设施明显改善,提升经济社会发展支撑能力。但是,目前我区除了基础设施等硬件支撑不足外,更为欠缺的是软件机制,因此,在加强七网建设提升“硬环境”的同时,更需要软要素同抓完善机制,即通过资金、技术、人才、品牌、市场、政策、机制等要素资源的优化整合,打造支撑我区产业转型升级的“软实力”。

(二)具体的政策建议

1.结合国家去产能政策,适度限制前端产业规模。转变资源开发模式,科学把握煤炭、稀土等优势资源的开发节奏和强度,在矿产资源开采等产业前端制定一定的门槛。从煤炭开采看,建议按照不同煤种设定开采时序,对于发热量较低的褐煤在一定年限内暂不予开采,对于富铝煤、富锗煤等稀缺煤种建议进行保护性开采。2016年,全区原煤产量8.38亿吨,其中褐煤产量占38.7%,尽管限制原煤开采可能会存在一定的煤炭缺口,可以通过与蒙古国开展产能合作,加强蒙古国煤炭共同开发进行弥补,目前阿拉善盟在这方面进行了积极尝试,并取得了明显成效,对自治区具有较强的借鉴价值。

2.对我区大规模建设电力外送通道战略进行再思考。主要基于两个方面的考虑,一是目前电力通道建设推进难度较大,由于目前各省市区更倾向于自身电源点建设,加之近几年沿海省市核电发展较快,电力供应比较充裕,建设电力外送通道吸引力不大。二是从我区的长远发展来看,电价洼地优势是我区目前的最大优势,如果把廉价的电力都输送出去,对后期发达地区产业向我区转移极为不利。因此,需要我区就大规模建设电力外送通道战略进行再思考,转变单纯挖煤、发电、输电的思维定式,进一步强化煤电用一体化的思路,通过充裕的电力供应和低廉的电价,吸引能源密集型产业向我区转移集聚,加快形成煤电用一体化产业链竞争新优势。

3.加快推进工业园区优化与提升。产业越向后端加工制造业延伸就越需要集群发展,工业园区作为我区产业集中集聚发展的重要平台和载体,在布局方面存在分布散乱、建设和产出水平低、同质化竞争严重等问题,对于产业结构转型升级十分不利。可以借鉴阿拉善盟推进工业集中的思路和做法,撤并一批小而散、环保不达标的工业园区,把十个指头握成一个拳头,集聚力量发展产值过千亿的产业集中区。建议各个盟市选择一两个条件比较成熟、开发潜力较大的开发区、工业园区进行集中打造,按照产城融合的思路发展产业集聚区,使开发区、工业园区真正成为承接产业转移的重要平台、产业集中集聚发展的主要载体。

4.通过产业重组打造几个航母企业。以央企为主导的开发模式是造成我区资源开发收益外流、地区生产总值“含金量”偏低的主要原因之一,推动转型升级急需倾力打造几个实力雄厚、业态高端、体制创新的本土航母企业。一是鼓励同行业企业之间的战略重组,进一步提升产业集中度,提高规模效益。二是支持上下游企业之间的重组,如煤电、煤电铝、煤电化等企业重组,进一步放大成本优势,构建形成煤电用一体化产业链竞争新优势,提高竞争力。

5.需要协调解决个别地区、个别产业的一些问题。一是尽快推进蒙医药和稀土钢标准化。标准化建设滞后已经严重制约了蒙医药、稀土钢等具有绝对优势产业的发展,建议有关部门加快制定蒙医药、稀土钢标准规范,为推动产业化进程创造条件。

二是共同推进跨境环线旅游。为了积极拓展和创新旅游线路,促进全域旅游加快发展,建议协调蒙古国、俄罗斯相邻地区,谋划从策克或乌力吉出境、从二连浩特和满洲里入境的环形跨境旅游线路。

三是扶持一批在建停工的重大项目。阿拉善庆华集团的碳纤维和己内酰胺、空天飞艇等项目对我区的材料产业、高端装备制造业都有一定的带动作用,由于资金紧张目前都处于停工状态,建议对自治区通过产业引导基金或协调银行等金融部门为这些项目予以扶持,使其能够尽快建成投产。

四是积极推进羊绒等衰退产业重振。羊绒产业是我区特色优势产业和重要的民生产业,继续保持我区羊绒产业在全国的引领优势意义重大,2013年自治区政府出台了《关于振兴羊绒产业的意见》,建议结合近几年羊绒产业发展的实际情况深入落实并做出相应调整,加大对振兴羊绒产业的政策扶植力度。

五是协调解决霍林河微电网推进缓慢和电解铝产能置换指标问题。尽快核准锦联、创源两家企业自备电厂项目,并协调国家、自治区有关部门将霍林河微电网列为国家电力体制改革试点,实现局域电网自发自用。同时,统筹协调电解铝产能指标置换问题,工业和信息化部127号文件出台后,电解铝产能指标变为极其难得的珍稀资源,企业获得指标置换困难重重,需要自治区政府加大协调力度。

六是协调解决包钢债转股和落实转型升级产业基金等问题。组织有关部门就包钢债转股初步方案进行研究论证,并协调各债券银行总行完成债转股方案审批流程。加快设立包钢转型升级产业基金管理公司,推动各级专项引导基金尽快到位。