一、问题的提出　　

2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改《预算法》的决定。新修订的《预算法》第13条规定“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，这是对现行《预算法》第9条进行的版本升级，充分体现了议决后的预算文本对预算支出法律关系主体的约束效力。在法解释论上，虽然这种约束不能与法律规范的效力相等同，但至少能判定拘束力、确定力与执行力应是预算执行行为效力的基本要素。[1]然预算仅是一个以数字表现的事前计划，它作为国家行政活动的预测和公共经济资源的预配，其能否发挥统制的功效全部以正确而有力的预计数字为前提。[2]由于经济形势改变、政治博弈持续、领导集团更迭、公众焦点转移等原因，事前取得的预计信息难免不会出现纰漏，执行中的预算案也就难以与通过时的预算案完全相同，[3]于是，预算调整就成为了一个连续预算过程的重要环节。预算执行机关既应尊重预算立法者的议决结果，又得去适应不断变化的预算环境，这不免出现执行刚性与调整弹性间二元对峙之难题。预算执行也被称为了一种调整适应中的艺术，[4]即通过预算调整再次修正社会公共资源的初始分配，以更好地满足人民的社会公共需求。

长期以来，由于我国强调一种行政主导至上的预算体制，使得预算调整现象成为了一种习以为常的现象。但近年来，我国开始提升人大的预算主体地位，更为注重预算在现代国家治理中的重要作用。对在不断加强财政支出预算执行管理的形势下，如何才能消除预算调整随意性的传统惯性，[5]如何才能避免过于频繁的预算调整对预算制度本身存在的销蚀，如何才能调和预算执行刚性与预算调整弹性间的矛盾等问题，笔者拟提出一种规范意义[6]的预算调整理论，旨在对预算调整的规范构成及其运行模式进行剖析，设置出预算调整主体的行为准则，以求对预算调整主体产生具有约束力的实效规范。[7]在规范构成上，主要分解为规范性质和规范对象的双重维度，规范性质体现了预算调整的立法目的和适用条件（即指规范主体实施规范行动的具体情境[8]），规范对象反映了预算调整的表现事项和具体结构；在运行模式上，则描述了预算调整的行动理由[9]和有效运转。立法者只有“通过对事实构成作出详细规定以及明确特定的规整意旨以及一般的裁量界限等手段”，[10]才能更好地对预算调整的随意或频繁出现进行限制。本文试图在整理和借鉴国外预算调整立法经验的基础上，归纳、评析我国预算调整的立法现状及争议，作出一种回归预算立法本质和目的的规范性研究，以求辨清我国预算调整的规范化之路。

二、预算调整的规范性质之争

对于预算调整的规范性质，当前存在两种不同判断标准的论争：一是以我国现行《预算法》第53条为代表的“预算收支平衡”的界定标准。新修订的《预算法》第67条第1款将此标准进一步明确为“预算总支出是否增减”的衡量准则；二是许多国家都普遍认可的“预算执行变更”的判定标准。如《德国联邦预算法》第45条第1款与《德国联邦和州预算基本原则法》第27条第1款都明确规定“在预算案继续有效的范围内和期限内，支出和债务授权只能用于预算案中规定的用途，并且只能在预算年度结束之前给付或者请求使用”。对于预算调整，概因预算执行中情事变化之不同，预算执行过程存在不同幅度之调整，从预算经费的科目流用或资金调剂到紧急情况下预备费的使用，从预算支出的追加或削减到国债与市政债的增发，其所受监督和控制的程度也各有不同。[11]

理性看待这种论争，两个判断标准之间的内在关系是前者对后者构成充分非必要条件。虽然力求实现预算平衡已被学者们普遍视为对现代政府财政权进行全面宪法约束的重要一环，[12]但要完全体现预算法案的执行力和拘束力并不能以“预算收支平衡”的控制准则来确保预算执行过程的程序正当性与结果有效性，而采用“预算执行变更”将是一种更为严格的界定尺度。按照新修订的《预算法》第67条之规定，只有涉及总收支规模的改变、预算稳定调节基金的调入、重点支出数额的调减以及举债额的增加等四种情况才被定性为预算调整，这将使许多其他不符合预算执行规范的行为都被排除于预算调整的范畴之内。例如，在不改变原有预算总支出规模的情形下，支用预算外的“超收收入”只是导致“总收入超过总收支”，或者与原批准的“总支出”没有关系只是在此之外的收入和支出，就将不被视为“预算调整”；[13]同样，在不影响原有“预算收支平衡”的情形下，一些不涉及社会公共利益重大变更的预算经费调用，如重点支出的调增，非重点支出类别之间的经费调整，款、目、项层面的支出流用等，这些明显有违预算执行刚性的行为也将不被视为预算调整的行为。

如上所述，“预算收支平衡”的界定标准将难以保证预算法案的拘束效力，也就难以对我国预算调整频发或随意的现象予以防治。为充分贯彻规范、控制和监督政府收支行为的预算意旨，[14]立法者除了要强调预算的收支平衡原则外，还应设定更为明确、填密以及更为严格的预算调整判定标准—凡是偏离人大审议通过的预算案的收支变化都应纳人预算调整，惟此才能真正对所有不符合预算法案的执行行为产生控制力和监督力，从而最终保障预算法案执行的严格性和正当性。

三、预算调整的规范对象之辨

预算调整的规范对象应针对预算执行变化的产生之因，明列和细化所有可能出现的预算调整形式，以最大程度地维护预算效力。预算调整之动因，“一是产生需要增加新的预算费用项目的场合，还有预算的某一费用项目金额不足的场合”；[15]相应地，预算调整的变化方式也被划分为预算规模的调整（总额增加或减少）与预算结构的调整（总额保持不变）。为了更好地说明我国预算调整的实然形式与应然形式，下文将根据预算收支体系的分类，通过列表的方式对预算调整的具体形态进行展示。下表I列明了我国新修订的《预算法》中关于调整基本类型的规定；下表2列明了在预算执行中可能出现的预算调整类型。

表1　预算调整的实然规定

表2　预算调整的应然类型[16]

对表1和表2进行比较分析后可知，新修订的《预算法》中关于预算调整的规定总体上有失严谨和全面，许多应被规范的预算调整对象处于模糊或遗漏的状况。我国预算法的进一步完善及其配套法律的出台，事实上需要根据预算调整的实际情形，对预算调整的所有事项进行合理的规定。

第一，增加对预算调整其他类型的规定。参照表2，在收入调整上，应增加对追加拨款、结余资金（指没有或未完全统筹编制到新财政年度预算中的以前年度的结余资金）、会计操作（指执行者利用非法会计手段，使得账簿记录只记录了表面而非实际的预算支出，如少列支出、虚增开支）、预算外收入、拖延和减少举债等方面的具体规定。在支出调整上，应增加对动用往年结转资金（指未得到财政部门审批而擅自支出往年结余资金的支出行为）、超支、预算划转、闲置、拖延、经费流用、挪用等方面的详细规定。

第二，预算调剂概念的重新界定。表1中的预算调剂包括了经费流用、级次划转以及支出调整三种形式（具体规定见新修订的《预算法》第72条），这种形式上貌似统一的规定在实质上却不合规范，需要予以合理区分。具体而言，流用、划转以及调整虽然都反映了支出计划的变化，但流用是指支出授权在不同的支出类别之间的变动，它发生在账户之间；划转是由于预算隶属关系改变而引起的支出调整，它发生在不同预算级次、部门或地区之间；而调整指同一个支出类别中的支出计划的改变，它发生在同一账户内。[17]

第三，新修订的《预算法》将超收收入使用（第66条第1款）、结余资金使用（第66条第2款）与短收处理（第66条第3款）列入了第6章“预算执行”之中，为更好地体现立法的逻辑层次，同时更好地规范预算调整范围，可考虑将第66条移入第7章“预算调整”中。

第四，超收收入的严控。新修订的《预算法》第66条第1款规定“超收收入只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”，但这不是一种“标本兼治”的最佳规定。单纯从结果上进行疏导并不能真正有效地防止预算超收现象的不断产生，而从严格预算编制、强化对预算收入的人大审议和监督以及对人为降低预算准确性的行为进行问责等，这些是严格管控超收收入的应有之道。

第五，专项转移支付的立法监管。新修订的《预算法》第71条沿袭了现行《预算法》的规定，同样将专项转移支付排除在预算调整的范围之外，鉴于我国当前预算编制制度和转移支付制度的欠完备现状，这种规定具有一定的合理性。但是，为了防止接受专项转移支付的地方政府对资金使用的擅自变更，应将专项转移支付资金的使用纳入人大审批和监督的范畴。

第六，因法律法规修改而导致增加或减少的预算支出，应同样采取“预算执行变更”的判断准则决定其是否应纳入预算调整方案。如果法律法规所影响的财政支出变动而导致了预算支出执行的修改，那么这种变动就应列入预算调整方案中。反之，如果由法律法规所影响的财政支出变动未造成预算支出执行的修改，那么就不应纳入预算调整的范畴。[18]

四、预算调整规范的运行模式之析

规范意义的预算调整应是一种兼具可控性和正当性品质的法律规范。它既不是僵化的预算执行机制，在一定程度上允许因预算环境变化（如难以预见的突发性事件）而导致的预算调整需求，预算可“通过一系列技术性因素与环境相适应，包括追加拨款、削减开支、延期支付、重新立项、应急基金和资金间的调拨”；[19]但也不是失控的预算调整机制，它只是对原有预算执行文本的修改和完善，而非对整个预算的颠覆，[20]它必须遵循“资金只能依据法律授权而且只能在法定的额度内支出”[21]的基本预算准则。在规范意义上，预算调整的运行模式应是一种复合性的结构，只有既符合形式要件亦符合实质要件的事项，才能更好地进行预算调整。

（一）预算调整的形式性之维

预算执行过程只有首先满足形式性要件，才符合可控性层面的预算调整。预算调整产生的前置条件，主要包括三个方面，即预算调整依据、预算调整程序以及预算调整的控制主体。

1．预算调整依据。预算调整绝非是一种恣意性的存在，更不是一种常态化的现象，它仅是由于事先所未预料之情势变化，为应对突发的预算情事改变，提升预算支出之效能，才出现了预算执行之调整。[22]为防止预算调整行为的泛化，只有达到一定标准才符合预算调整的启动要求：第一，必要性—是重要或非常重要，而非仅是有用或有益；第二，突然性—是迅速突现，而非历经时间的累积；第三，紧急性—是紧迫性要求，需迫切采取行动；第四，不可预见性—是无法预测或预期的需要；第五，非持续性—是暂时性的需求。[23]当然，这五重标准亦含主观判断因素，而非可量化的衡量指数，但它们是启动预算调整所必须予以对照的标准。

对于上述五点，《南非财政管理法》第4章第30条对“国家调整预算”的规定值得学习，该条规定：“（1）在确有必要时，部长可以向国民大会提交调整预算的方案。（2）国家调整预算只能因如下目的而提出—（a）因重大而不可预测的经济和财政事件对年度预算设立的财政目标产生影响而需要调整；（b）由项目委派政府行政官员或内阁成员提议的不可预测和不能避免的支出；（c）依据第16条的任何支出（第16条规定了‘紧急情况下基金的使用’）……”为使预算调整的启动植入审慎和节制的品性，我国在立法上可借鉴南非的立法经验，在编制预算调整方案时，除了应载明调整的理由、项目和数额（参见新修订的《预算法》第69条第1款）外，还应对提起预算调整的具体依据进行详细阐述。

2.预算调整程序。程序是预算调整过程的核心，诚如艾伦•希克所言：“如果预算程序是合理的，那么其结果也是正确的。”[24]为保障预算调整过程的正当性，需要对预算调整程序予以合理规定。

第一，一般调整的次数限制。除了不可控的特殊性预算调整（如自然灾害、突发公共事件）之外，对于一般预算调整，必须严控年内预算修订的次数（如一次），如果预算总是被不断地修正，预算执行将难以控制。

第二，科目调整的要件限制。新修订的《预算法》未对科目调整予以必要的限制，这将可能导致预算科目调整现象的泛滥。对此，我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》第17条第2款虽已规定“严格控制不同预算科目之间的资金调整”，但预算法的继续完善还应进一步增加对经费流用的许可条件、允许要件与流用限制的明确规定，[25]如资本性预算不得流用至经常性预算，[26]同时不能忽略对经费流用的最大幅度的规定，如《法国预算组织法》第12条第1款规定：“同一部门内的拨款，可以在项目之间有科目流用。累计流用额在同一年度内，不能超过预算法案中每个相关项目拨款额的2％。这个上限同样适用于相关项目中的人员支出拨款。”

第三，预算调整的听证要求。美国新泽西州于1917年颁布的《皮尔森城市预算法案》中规定，如果预算调整的幅度，即任何款项的改变都超过10％，或者任何需要征收的税收改变超过5％，经由改变的项目必须重新公之于众，并须在最后采纳新预算之前重新召开听证会。[27]我国新修订的《预算法》第45条已增加规定“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大在审查预算草案前应当听取选民和社会各界的意见”，这是对促进预算民主方面的突破性规定，预算法的继续完善可以进一步考虑将预算调整也列入选民和社会各界听证的范围，以充分发挥社会公众对预算调整的监督，从而保障预算调整行为逐渐走向规范。

3．预算调整控体。如果预算调整确有必要，预算调整亦需遵循规范的控制要件。一般而言，概因预算案由立法机关审查批准而通过，那么与预算案相同的预算调整在得到核心预算机构主要负责人许可的同时，亦需依法由立法机关审批通过，[28]并且应在决算报告中载明预算调整的金额及其事由。例如，《日本财政法》第33条第3款规定：“1．对于财政支出预算及跨年度经费，各省厅长官不得在各部局之间或部局内部的各项之间挪用。但是，如果因为预算执行的需要，并事先以预算形式报经国会审议通过，则经财务大臣批准后可以挪用。2．在未得到财务大臣许可的情况下，各省厅长官不得在各目之间挪用经费。依据第1项但书规定及前项规定挪用的经费，财务大臣必须在其提交的财政收支决算报告书中说明挪用的金额及其理由。”

分而论之，第一，一旦调整变动超过原来支出额的一定百分比（如《广东省预算审批监督条例》第19条第4款规定的30％），或者这种更改影响到了总支出额，则这种调整必须提交立法机关批准。第二，为迅速应对紧急情况，可考虑授权政府在立法机关同意之前进行特殊支出。但这种授权应得到监管且受到时间限制，并且行政人员应尽快向立法机关提交一份修订后的预算报告。[29]对此，新修订的《预算法》第69条第2款需要进一步增加事后及时补交预算报告的规定。第三，核心预算机构的设立。当前我国缺乏一个独立的预算管理机构，这不利于对闲置、拖延、结余未清理、结余资金等预算调整事项的控制。对于我国当前预算管理的二元主体结构—财政部负责编制和执行预算、发改委主要负责项目审批，可考虑将双方主体的功能予以合理整合，成立一个跨部委的集调整控制和效率调控于一体的核心预算管理机构，通过形成中长期的预算规划来提高预算编制的准确性和可预测性，这不仅将大大减少闲置、拖延、结余未清理的现象，而且能有效地增强预算调整行为的谦抑品格。

（二）预算调整的实质性之维

在预算调整中，在满足预算调整的依据、遵守预算调整程序、受到了严格的预算调整控制之时，还应符合预算调整的实质要件，才能视为规范意义的预算调整。预算调整的实质要件包括双层因素：可回答性（answerability），即预算调整主体有义务告知和解释他们行动的理由；实施性（enforcement），即“问责机构有能力对违反他们的公共职责的权力使用者施加惩罚”。[30]对这双重因素进行延展性分析，预算调整的实质要件应横跨预算调整的事前、事中、事后的整个过程，它作为一个系统性的监控体系，在制度构成上，至少包括公开透明、说明回应、绩效审计与违法问责的四段式结构。[31]

1．预算调整的公开性。“正义不仅要伸张，且必须眼见着被伸张”，“没有公开则无所谓正义。”[32]承其喻意，预算调整应在公开透明的环境下进行，只有实现预算调整公开才能更好地体现预算调整的正义性。由于作为拥有预算调整裁量权的承载主体是一位理性的经济人，在信息不对称的情况下，预算调整主体易产生寻租腐败的动机，这种动机一旦为某些特殊利益集团所俘获，两者之间将倾向于共谋而导致不合理预算调整的出现。那么通过强调预算调整过程的信息公开，以消除信息掌控的不对称，可以加强对预算调整主体的监督和控制。[33]对于预算调整公开的应然形式，指预算调整法律关系主体的行为全程（包括预算调整的决策信息、账户信息以及预期效果等）都应以社会公众看得见的方式进行（涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的除外）。对于一般性的预算调整，预算调整主体可以采用网络公开的方式，使社会公众能及时准确地了解预算调整的具体情况。而对于一些重大性的预算调整，还可以进一步拓宽公众参与的渠道，通过开展官民之间的动态互动，提取有益于预算调整决策的信息，提高预算调整的效率。新修订的《预算法》第14条第1款只是从静态的角度规定了预算调整的公开，对于如何从动态的角度强化预算调整的公开性，仍是预算法继续完善中应认真对待的问题。

2．预算调整的回应性。预算法本身是一种能积极回应各种社会需要和期望的工具法律，[34]蕴藏着现代民主治理的巨大潜能，它不仅能够有效回应民众对公共权力运行产生的某些质疑，而且将有助于提升民众对预算过程的参与性和能动性。[35]预算调整过程的说明回应表现为行为者能自觉地接受监督主体的检查和监督，按时主动地向管理机构述职、汇报工作情况以及承担必要的公共责任，同时有义务向外界及时地解释、说明、反映预算调整的具体原因、过程以及效果。

在预算调整过程中，增强行为者的回应性主要在于深化预算支出的民主性和提高财政支出的效率性，即通过要求预算调整主体重视其承担的社会公共责任，能使行为者及时解答民众的困惑和回应监督主体或社会公众对预算调整过程产生的质疑，才能更好地辨别社会公众的公共诉求和保持预算调整启动的谦抑性。简而言之，在预算调整中，增强调整主体的回应能力，可以保证预算资源的再次分配能更好地满足民众最迫切的需求。

3．预算调整的绩效性。强调预算调整的绩效性，要求预算调整的申请主体在提出申请时应作如下说明：一是预算调整所要达到的目标或方向；二是实现这些调整目标而拟定的具体调整计划；三是用哪些可量化的指标衡量其在实施调整计划支出过程中取得的社会经济效果。[36]通过重视预算调整的绩效性，在一定程度上赋予预算支出执行部门为实现调整目标而拥有资金支出的自由，将预算调整中资金的再分配与预算资金使用效果联系起来，[37]将调整过程控制转变为调整结果控制，将对调整主体的外部控制转变为自我管理，从而使行为者在行使预算调整自由裁量权时时刻谨记自己要承担的调整责任。[38]当然，为了提高对预算调整绩效评估的准确性，毋庸置疑，需要一个合理的政府预算会计制度和强大的预算审计制度，因为完善的政府预算会计系统可以准确地反映预算资金流动过程的全貌，而强大的预算审计制度可以对预算调整项目的绩效进行客观公正的审计。因此，如何构建一个先进的政府预算会计系统监控预算资金使用的具体情况，以及如何提高审计机关的审计能力、独立性以及支持外部审计事业的发展，都将是我国预算调整乃至整个财政预算事业都应重视的方向。

4．预算调整的问责性。基于法律责任的产生根源，预算调整责任应是一种对违法预算调整行为和不当预算调整决策的批判、惩戒和纠正。只有对违法行为者和不当决策者进行严厉的责任追究，使其承担相应的政治责任、行政责任和刑事责任，才能有力地震慑已经存在和可能出现的失职者与读职者；同时，如果违法调整行为或不当预算决策造成了较大的社会公共利益损害，可考虑增加追究预算调整主体的经济责任（增加了违法成本），以有效扼制一些意欲谋取私利的违法或不当预算调整行为，亦可以使已经受到减损的公共利益得到一定程度的复归。[39]对于预算调整行为的不同类型，一方面，由于违法预算调整行为不同于不当预算调整行为，两者的问责方式存在一定的区别，前者主要是依赖于一个完备的法律责任追究体系，而后者需要预先设定一个预算调整绩效的考核标准，只有当预算调整的考核绩效低于这个标准时，这种不当的预算调整才可以纳入预算问责的范畴，否则轻微性的不合理无需纳入问责的范畴。另一方面，对于突发性的预算调整，应事后及时向立法机关提交预算调整报告，立法机关应予以严格审查从而决定是否通过。从法律形式上而言，调整报告既是监督预算执行的途径，更是解除政府预算责任的程序。如果预算调整报告得以通过，说明预算调整的结果被立法机关所肯定。一旦调整报告被否决，相关政府部门的主要负责人就应为此承担政治责任。

五、结语

“任何人如果用有限法律规则内容的绝对性来维护一个特定的法律规则，仅仅因为它具有法律性，那么他就会失于一种意志的客观非正义行为。”[40]为了剔除当前我国预算调整法律条文中可能夹杂的非正义因素，本文分析和研究了迈向规范意义的预算调整理论。它不仅仅是一种立法观念上的新阐释，还体现为一种立法制度的再考量。如何才能真正吸纳规范化的预算调整观念并使之转化为立法＿上的制度选择，不仅应探寻我国预算调整的规范性质与规范对象，以厘定我国预算调整立法的价值准则和应然边界，而且亦需挖掘规范预算调整的形式要件与实质要件，以重塑我国预算调整应遵从的运行模式和操作准则，以期最终引导我国预算调整制度的合理构建。

认真对待迈向规范化的预算调整之路，将是加强预算执行管理的必然趋势。党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”、十八届三中全会决定“实施全面规范、公开透明的预算制度”以及2014年7月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确要“加强预算执行管理，硬化预算约束”，都为我国预算调整制度的改革提供了良好预期，也不难推测出我国预算调整的规范化方向。冰冻三尺非一日之寒，造成我国预算调整过于随意或频繁的原因是多重的，如预算编制的不科学、预算指标管理过严以及投资计划安排不合理等，这就决定了规范意义上的我国预算调整改革需要其他一系列预算改革措施的同步配合，同时也预示了我国预算调整行为的规范化将会是一个艰难的渐进过程。 

注释：

本文系国家社科基金重点项目“全口径预算决算管理改革及其法治化进程研究”（13AFX005）的阶段性成果。 

[1]预算执行包含如下几层意思：一是在概念层面，类比法律实施的概念，预算实施主要包括预算执行、预算遵从、预算监督和预算诉讼等具体法律行为，因此预算执行应是预算实施的下位概念；二是在效力层面，预算执行应具备行政行为的效力要素—确定力、构束力和执行力；三是预算本身的拘束性和权威性需要通过预算执行才能得到体现。 

[2]参见马寅初：《财政学与中国财政—理论与现实》上册，商务印书馆2001年版，第25页。 

[3]参见[美]爱伦•鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社2001年版，第250页。 

[4]参见[美]罗伊•T．梅耶斯等：《公共预算经典—面向绩效的新发展》第1卷，苟燕楠、董静译，上海财经大学出版社2005年版，第483页。 

[5]以2012年的预算支出详情为例，中央公共财政支出中一般公共服务、教育、文化体育与传媒、医疗卫生、农林水事务等具体项目的调整幅度均超过5％;31个省、市、自治区的决算数均低于预算数，其中3个省的节支幅度超20％ ,14个省的节支幅度超10％，农业、教育、科技、文化等重点支出的超支幅度均达5％以上；而政府性基金支出与国有资本经营支出更是成为预算调整的重灾区，半数项目的调整幅度达10％以上。参见中华人民共和国财政部主管：《中国财政年鉴2013》，中国财政杂志社2013年版，第325 ～375页。 

[6]规范本意是指“应该如何行为”，规范生命在于其效力。“应该”隐含了所有可能的规范作用，包括命令、授权、允许和克减；规范的效力是指将要被遵守的规范以及在未被遵守时的适用。See Hans Kelsen, General Theory of Nonns,trans.by Michael Hartney, Oxford: The Clarendon Press,1991 , pp. 1-3. 

[7]参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第65页。 

[8]参见[英]约瑟夫•拉兹：《实践理性与规范》，朱学平译，中国法制出版社2011年版，第46页。 

[9]行动理由作为规范理论中最基本的概念，是指在一定条件成立时规范主体实施规范行动的理由，其作用在于说明、评价和指导规范主体的行为，将说明行动的理论任务与评价和指导行动的实践任务结合起来。同上注，第1 ～6页。 

[10][德]齐佩利乌斯：《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2009年版，第150页。 

[11]参见蔡茂寅：《预算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第252页。 

[12]参见[澳]杰佛瑞•布伦南、[美]詹姆斯•M．布坎南：《征税权—财政宪法的分析基础》，冯克利、魏志梅等译，载《宪政经济学》，中国社会科学出版社2004年版，第237页。 

[13]参见马岭：《我国预算大幅“超收”的法律原因评析》，《法学》2010年第9期。 

[14]参见刘剑文：《预算的实质是要控制政府的行为》，《法学》2011年第11期。 

[15][日]宫泽俊义：《日本国宪法精解》，[日]芦部信喜补订，董璠舆译，中国民主法制出版社1990年版，第634页。 

[16]参见冯素坤：《中央部门预算调整及其问责路径研究》，吉林大学2011年博士学位论文，第74页。 

[17]参见[美]B.J．理德、约翰•W．斯韦恩：《公共财政管理》，朱萍、蒋洪等译，中国财政经济出版社2001年版，第157页。 

[18]参见叶姗：《财政赤字的法律控制》，北京大学出版社2013年版，第223 ～ 224页。 

[19]同前注[3]，爱伦•鲁宾书，第278页。 

[20]参见肖鹏：《美国政府预算制度》，经济科学出版社2014年版，第153页。 

[21]经济合作与发展组织：《比较预算》，财政部财政科学研究所译，人民出版社2001年版，第51页。 

[22]参见徐仁辉：《公共财物管理：公共预算与财务行政》第4版，智胜文化事业有限公司2005年版，第169页。 

[23]See Congressional Budget Office （US Congress） Washington DC, Statement of James L. Blum, Deputy Director Congressional Budget Office：Budgeting for Emergency Spending Before the Task Force on Budget Process Committee on the Budget US House of Representatives, June 23， 1998，pp. 16-17. 

[24][美]艾伦•希克：《当代公共支出管理办法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第4页。 

[25]例如，《阿拉伯联合酋长国宪法》第131条规定：“非依据法律不得将总预算支出部门的拨款项目转入另一个项目，必须由法律作出规定。”而我国台湾地区“预算法”第62条、第63条更是对禁止经费之流用和流用之许可进行了分别规定。其中，第62条规定：“总预算内各机关、各政事及计画或业务科目间之经费，不得互相流用。但法定由行政院统筹支拨之科目及第一预备金，不在此限。”第63条规定：“各机关之岁出分配预算，其计画或业务科目之各用途别科目中有一科目之经费不足，而他科目有剩余时，应按中央主计机关之规定流用之。但不得流用为用人经费。” 

[26]例如，《法国预算组织法》第12条第4款规定：“任何科目流用或经费转移，只能在预算法案规定的项目间才能进行。不能从其他支出分类向人员支出分类进行科目流用和经费转移。”《德国联邦预算法》第19条第1款对“可结转性”也明确规定：“有关投资支出以及基于特定目的收入之支出，可以转移（即预算年度结束时尚未使用之支出，得为其支出目的而跨越年度使用）。其他各项支出，在其促进经济的及节约的使用之范围内，得在预算计划中表示可以转移。” 

[27]参见[美]爱伦•S.鲁宾：《阶级、税收和权力—美国的城市预算》，林琳、郭韵译，格致出版社、上海人民出版社2011年版，第193页。 

[28]例如，《印度宪法》第115条第1款第2项对“补充、追加或超支拨款”予以了明确规定：“如果某财政年度内用于某一用项的经费超过当年拨付该用项的款项时，总统应要求另外向议会提出一份财政报告，说明该项开支之预算总额，或要求人民院追加经费。” 

[29]参见Richard Allen、 Daniel Tommasi《公共开支管理—供转型经济国家参考的资料》，章彤译，中国财政经济出版社2008年版，第193～194页。 

[30]See Andreas Schedler, Conceptualizing Accountablity,in Andreas Schedler, Larry Diamond＆Marc F. Plattner eds, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder Lynne Rlenner Publishers, 1999, p. 14. 

[31]2014年5月21日财政部下发《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》，在“三、做好支出预算执行分析评价”中明确提出三点，即加强预算执行分析、健全考核机制、加大问责力度。本文所倡导的预算调整的实质性要件的四个维度，在一定程度上正是对这三个具体要求的延伸和深化。 

[32][美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，生活•读书•新知三联书店1991年版，第48页。 

[33]参见蒋悟真：《预算公开法治化：实质、困境及其出路》，《中国法学》2013年第5期。 

[34]参见[美] P.诺内特、P塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第16页。 

[35]参见朱大旗：《迈向公共财政：＜预算法修正案（二次审议稿）＞之评议》，《中国法学》2013年第5期。 

[36]参见张志超等：《美国政府绩效预算的理论与实践》，中国财政经济出版社2006年版，第4页。 

[37]例如，一些经合组织成员国通过实施对运营支出的整批拨款制度，即赋予执行部门一定程度的自主权，自行决定其部门内的资源分配，可以把在某些支出项目上的节省额使用到其他支出项目上，使这些部门产生了节约开支的动力，最终提高了服务实现和支出控制的效率。同前注[17],B.J．理德、约翰. W．斯韦恩书，第191页。 

[38]参见陈治：《迈向实质意义的预算法定》，《政法论坛》2014年第2期。 

[39]参见蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，《法学研究》2011年第2期。 

[40]参见[德]施塔姆勒：《正义法的理论》，夏彦才译，商务印书馆2012年版，第21页。

来源：《法学》，2014年第11期