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刘勇、谢杨:对我国城镇化的战略思考

作者: 刘勇,发展战略和区域经济研究部研究室主任、研究员;谢扬,国务院发展研究中心农村部巡视员、研究员 发布日期:2005-10-24
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如何使我国的城镇化步伐同经济发展、社会进步的步伐相协调,这个问题越来越受到各级政府、专家学者和广大民众的关注。为了积极稳妥、健康有序地推进我国城市化发展,我们应当“用90%上的时间弄清情况,用不到10%时间决定政策”,尽量少犯一些错误,少留一些后遗症,为我国城市化发展建言献策。

一、关于城镇化目标和道路的选择

推进城镇化需要考虑以下新的形势和背景:

一是要考虑在全球化背景下不断增强国民经济整体竞争实力。21世纪是“城市的世纪”,在这个世纪里全球将稳定进入一半以上人口居住在城市的发展阶段。超大城市群是一个国家参与国际竞争的主导力量,当今世界已形成美国东北部大西洋沿岸城市带、北美五大湖城市带、日本太平洋沿岸城市带、欧洲西北部城市带、英国伦敦城市带、中国长江三角洲城市带等六大城市带,日益成为世界经济增长的核心,其中前5个发达国家的超大城市群经济实力占本国经济实力的30%-40%,我国长江三角洲城市带经济实力只有全国的18.5%。

二是要考虑在全面建设小康社会的宏伟目标中实现统筹城乡发展。城镇化是大规模提高和改善人类一般生活水平的基本途径,是统筹城乡发展的核心措施。

三是要考虑我国人口、资源和环境条件对城镇化发展的约束和影响。人口多、资源少、环境脆弱是我国的基本国情,走高度集约化的城市化发展道路是必然的选择。

四是我国新型工业化道路的确立,使我国处在工业化中期阶段的发展有了新增长动力,城镇化也已达到一定的水平,具备加速城镇化的条件。但是,也要注意城镇化发展速度与经济增长速度之间的协调:短期看,要防止城市建设的盲目超前,影响整个国民经济健康发展;长期看,要防止过度城镇化,避免“孟买病”和“墨西哥病”的出现。

五是交通通信条件的改善,城镇布局空间更加广阔和舒展,为城市群的发展提供了更好的条件。

(一)2010年和2020年城镇化具体战略目标设想

关于城镇化总体目标。从 1996年以来,我国城镇率每年都以提高1.43-1.44个百分点的速度增长,“十一五”时期和到2020年是我国工业化中期阶段的重要时期,城镇化率将继续保持较高的增长速度,预计每年提高1.1-1.2个百分点为宜;土地城镇化的预测按照城镇人口以及2005年预测的城镇人均土地占有面积计算(见表1)。

关于城市规模结构的目标。这里主要以城市市辖区非农业人口(即按户籍的非农业人口)为依据,预测城市规模的数目结构和人口结构两个指标。根据世界城市结构演变的趋势,在城市化快速发展的时期,大城市在城市数量和人口规模上都处于上升的阶段,中小城市则相反(见表2)。

关于城市布局结构目标。目前我国东部、东北、中部和西部城市化水平差距很大,今后,在继续实施西部开发和振兴东北老工业基础的背景下,可有两种趋势:

一、中西部和东北城市化将有较快的增长,总的趋势是东西部城市化的差距可能缩小;

二、“长三角”、“珠三角”及环渤海地区城市带继续高速发展,东部城镇化人口占全国人口比重继续迅速提高,虽然东部、东北、中部和西部城市化水平差距可能继续扩大,但整体资源、产业、环境布局的效益有重大改善(见表3)。

(二)城镇化道路的选择

——关于优先发展大城市的主张。有利的论点:一是城镇规模效应。二是大城市能提供更多的就业机会,容纳更多的人口,孕育更大的市场。三是只有大城市才具有国际影响力,才能有效地参与国际市场竞争。反对的理由:一是大城市带来的城市膨胀病,或称“大城市病”。二是大城市效益高,但投入也相对较大,只有发展到一定阶段,才有可能建设更多和更大规模的城市。

——关于优先发展小城镇的主张。其有利论点:一是城镇化的成本低,投入相对较少。二是城镇化过程平稳,社会转型的震动相对较小。三是小城镇是城乡结合部,大力发展小城镇有利于城乡统筹发展。反对的理由主要有:一是小城镇就业机会少,难以解决中国长期存在的就业问题。二是小城镇基础设施较落后,如果提高基础设施建设水平,则投资效益又不高。三是小城镇造成面上的环境污染日益严重。

——关于优先发展中等规模城市的主张。其有利论点:一是可以避免大城市的膨胀病,又能克服小城镇的规模不经济问题。二是如果同时考虑城市规模效益和城市建设投资成本,则中等规模的城市具有最高的投资效率。三是中等城市是大城市的郊区化和小城镇成长的主要归属。反对的理由有:一是中等城市的市场竞争能力有限,不能提供高层次的需求。二是对上一级层次的大城市和下一级层次的小城镇,都具有一定的依赖性,难以形成自身城市发展的特点。

目前,城镇化道路的主流思想仍然是综合了上述几个代表性观点中合理部分而形成的大中小城市和小城镇协调发展的主张。今后我国城镇化的道路可以这样考虑:着力发展各类城市的数量,形成完整的城镇群体系;努力提高城市的人口容量,改善城市的空间布局,严格控制城镇土地的盲目扩张,实现城镇健康、有序的集约化发展。具体说来,大中城市的发展主要是注重数量的增加,以不断增强大城市在创造就业机会的能力,特别是中西部地区更需要大城市起到带动区域经济快速发展的增长极的作用。

我国的国情决定了相当部分人口的城镇化要以小城镇方式实现,未来2.5亿农村转移的新增城镇人口中将有1/3要靠小城镇发展来容纳。小城镇要在稳定数量、努力提高质量、壮大人口规模的基础上,努力提升带动周边农村发展的能力,以便更好地发挥统筹城乡发展的功能。中小城市要增加数量和提高城市功能并重,尽快地形成我国制造业主要基地,承担起沟通大小城镇,协调点与面关系的重要功能与作用。要特别突出强调都市圈、城镇群和城市带的建设作用,以确保大中小城市和小城镇的协调发展。要围绕大中城市,大力发展卫星城镇,鼓励近地城镇形成分工合作有序、经贸关系密切的城镇群,以增加整体区域的经济实力。

二、关于继续加快城镇化进程的若干对策措施

(一)利用工业化中期阶段经济快速发展的机遇,进一步加快城镇化进程

工业化中期的主要任务是能源原材料、基础设施建设和装备工业等产业的大发展,为工业化后期大众消费阶段的到来,创造必要的物质技术条件。工业化中期装备工业和城乡基础设施大发展,将有力地带动所有产业机械化和规模化的发展。一方面,装备工业的比重将大幅提高(目前我国机电工业在制造业中的比重仅为20%左右,西方发达国家一般在40%以上),由此将带动整个制造业就业比重的继续提高,不断吸收更多的劳动力;另一方面,农业的机械化、集约化和商品化为城镇化奠定更加坚实的农业基础,也为城镇化提供更多的农村剩余劳动力。

工业化中期的企业,一般都处于规模不断扩张的阶段,对集中布局要求更高。今后,在工业布局上要制定有利于工业项目集中布局的政策,鼓励兼并联合,避免分散布局,引导乡镇企业走产业集群的发展道路。

(二)按照统筹城乡发展的要求,坚持大中小城市和小城镇协调发展的方针,走中国特色集约式城镇化道路

统筹城乡发展的最终目标是打破传统的“二元经济社会结构”,建立起新兴的城乡一体经济、社会协调发展的格局。但现阶段依然是如何将过多的滞留在土地上的农村剩余人口尽快向城镇转移。特别是创造条件,向东部地区的城镇密集区劳动力需求地集中,缓解中、西部的资源、人口和环境压力,促进当地农民收入和异地流动就业农民收入的更快增长,这已不仅仅是个政策目标问题,而已经是一种现实的选择。

继续坚持大中小城市和小城镇协调发展方针,制定好长三角、珠三角、京津唐地区发展规划,引导这“三大”都市圈城镇群的协调发展,适时开展都市圈的综合协调发展制度改革试点,摸索大规模吸纳外来人口的经验。要稳定全国小城镇的发展数量和布局,着力提升其质量和人口规模,成为发展县域经济的核心;继续大力发展与大城市分工协作的中小城市,进一步强化区域性中心城市的发展。

走集约式城镇化道路的关键是改变目前“整体设市”模式,逐步恢复和推行以往“切块设市”模式,并实行“县管市”的行政体系。实际上,“切块设市”更有利于城镇发挥对外辐射的功能和作用,同时也有利于形成县市之间合理的土地占有和利用的博弈机制。“十一五”时期应适时启动行政区划改革试点工作。

(三)提高城镇管理水平,加强城镇规划,规范土地制度,理顺人口管理体制,完善城镇建设投资体系,促进城镇现代化发展

——搞好新一轮城镇及城镇体系规划工作,规范土地征用和使用制度。城市政府从“经营城市”的职能,进一步转向“规划城镇”和监督规划实施职能上来,让市场去“经营城市”,营造一个市场化的推进城镇化的机制。要进一步强调城镇规划的硬约束,严格执行城市规划法和有关法规和政策,搞好新一轮城镇规划并严格监督规划的实施。要加强城镇体系的规划工作,尽快制定我国重点城市群的规划方案。大城市要防止“空洞化”;中小城市要防止盲目扩张;小城镇则避免遍地开花。城镇基础设施要统筹规划,地上地下基础设施要全面兼顾,要少搞形象工程。城镇规划要强调各主体的参与,具体制定城镇规划和建设各阶段,社会主体参与的形式、范围和作用。要继续深化政府职能转变,完善土地征用和使用制度。

——进一步理顺户籍制度与其它有关经济社会制度的关系。建立城镇化推进的市场机制关键,是理顺户籍制度与有关其他经济社会制度的关系,保证人口的自由流动和合法的迁徙权。首先,逐步取消户籍城乡分置制度,建立新型的按居民居住地登记及变更登记制度;其次,取消附加在户籍制度上的经济社会方面的规定,探索城乡社会保障、子女上学和升学、就业等方面一体化的具体途径,不断提高社会保障统筹的层次;第三,制定“土地换城市户口、换社保”的可行办法。

——继续加大城镇基础设施建设力度,开辟城镇建设投资的新渠道,改革城镇基础设施管理体制。在进一步加强各级财政对城镇建设投资力度的基础上,加大改革力度,建立适应市场经济要求的城镇建设投资体制。近期应研究发行城镇建设债券的可行性,以及进一步拓宽民间资本和国外资本进入城镇建设的渠道。

目前,我国城市基础设施采取的基本上是政府直接经营管理的模式,城市基础设施的运行也主要由市政工程管理机构与其他专业公司(或局)直接经营管理。今后,应逐步加大城市基础设施社会化和市场化改革的力度,在统一的城市公共资产管理机构下,按照城市基础设施性质的不同,分别采用相应的不同的经营管理模式。

来源:《科学决策》,2005年第8期 发表时间:2005年10月24日