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任兴洲:保障房建设亟需解决的四个问题

作者: 任兴洲,国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员 发布日期:2012-01-03
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保障性住房是解决中低收入家庭住房困难的重要手段,“十二五”期间保障性住房的建设任务艰巨,总规模将达到3600万套之多。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强日前在江苏省常州市主持召开加快保障性安居工程建设工作座谈会时强调,要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署,以更大的决心更有力的措施,加快把保障性住房重大民生工程建设好,使人民群众住有所居、安居乐业。为此,记者就保障房建设存在的难点重点对国务院发展研究中心市场经济研究所所长、住房保障课题组负责人任兴洲进行了专访,并对北京保障房现状进行了实地调查。

“十二五”期间保障性住房的建设工作已经全面开展,但也存在一些亟待解决的重点和难点问题,如资金的持续性、土地支持、资金回收、后续运营及管理等。

记者:保障房建设资金供给是个大问题,从媒体的报道中我们可以看出,当前保障房建设的资金供给缺口较大,而且可持续性令人堪忧,您认为是哪些原因增加了地方财政资金筹集难度?

任兴洲:2011年1000万套保障房建设资金需求达1.3万亿~1.4万亿元左右,尽管中央及地方各级政府明显加大了资金投入力度,包括中央补助、地方财政配套、中央代发的地方债、部分土地出让金净收益、公积金增值收益、地方政府的部分资产注入及土地支持等,但由于建设规模巨大,仍有8000多亿元缺口需要通过社会资金渠道来弥补,所以资金的可持续性堪忧。具体表现在:

第一,地方政府筹资难度增加,主要是因为在房地产调控以及限购政策的作用下,部分地区土地市场降温,出让收益下降。这将削弱地方财政资金的支持能力。

第二,地方还债高峰与保障房建设资金需求高峰将出现碰头未来2~3年,既是保障房建设资金需求的高峰期,也是地方债还款高峰期。据审计署报告,今明两年地方政府负有偿还责任的债务比重达到47.2%,负有担保责任的债务比重达到28.3%,地方债还款压力增加将在一定程度上制约地方政府对保障性住房的筹资能力。

第三,得考虑地方政府发展的不平衡,这主要体现在财政实力较弱的中西部地区的资金压力较大。部分林区、垦区、矿区以及远离城市核心地带的棚户区,由于资金配套难度大,土地开发的增值收益较小,保障房建设资金筹集问题相对更为迫切。

记者:保障房建设,土地供给也是一个大问题,目前土地供给情况如何?需要解决哪些难点?

任兴洲:据国土部门的公布数据,2011年全国计划供应保障性安居工程用地7.74万公顷,占住房用地供应计划的35.5%,较2010年计划增长17.6%。土地供应是确保保障房开工和建设的关键性因素,要加大保障性土地供应力度。

一是要大力落实保障性住房土地供应计划。例如,有些城市将保障房用地指标单列,优先供应,甚至有些地方对保障房土地供应未达标的地区,停止商品房土地开发的审批。特别是对于建设用地指标缺口较大的大中型城市来说,更要加大保障房供地计划执行力度,把宜居且成本较低的地块拿出来支持保障性住房建设。

二是有效控制土地收储、拆迁成本和建设周期。国家房屋拆迁条例颁布实施后,各地拆迁成本上升较快,加大了土地收储成本。另外,一些城市保障性住房土地不是“净地”,导致土地供给的周期较长,可能会影响当年土地供应计划的按时足额完成。

三是要科学合理地进行保障房项目选址。如果仅仅是为了压缩土地成本,项目选址较为偏远,在交通、教育、医疗、商贸等生活和服务配套设施建设方面跟不上,就容易出现“建得起来,难住进去”的可能,反而在一定程度上增加了保障对象的综合生活成本。

记者:当前,保障房之所以开工困难,一是融资问题,二是开发商的利润问题。投资保障房建设,开发商利润很小甚至无利润,特别是当前大家讨论比较多的公共租赁住房,如果按照一般“以租养房”的模式,几乎很难实现项目资金平衡,目前有没有什么好的解决办法?

任兴洲:保障性住房特别是公共租赁住房的投资回收是一个很重要的问题,例如,重庆、黄石等地政府都在积极探索如何建立一个可持续运营的公租房模式。总结当前各地做法,有这样几个资金回收渠道:

第一,公共租赁住房的租金回收渠道。例如,黄石市采取了“市场租金,分类补贴、租补分离”的租金运作机制。按照市场运作标准收取租金,确保稳定的现金流。同时,对不同层次保障对象进行分类补贴,体现社会公平原则。另外,租金缴纳与租金补贴实行两条线管理,一旦承租人不符合保障条件,即可停止补贴,完全按照市场价格支付租金。

第二,商业配套用房的资金回收渠道。在保障性住房项目中配套一定比例的商业用房,通过出租或出售商业门面以及车库等商业设施,获得资金用于偿付保障房建设贷款。例如,重庆市公租房中有10%的商业配套,这可以为将来还本付息提供重要的资金保证。

第三,公共租赁住房产权流转的资金回收渠道。经过若干年时间,在形成一定规模公共租赁房存量以后,向具备一定条件并有购买意愿的保障对象家庭出售部分产权,也可以获得还本付息资金。

第四是土地储备开发及商品房开发的资金渠道。一些地方政府赋予保障性住房融资平台土地储备开发职能,利用棚户区改造中置换或腾退土地进行商品房开发,所获收益用来弥补保障房建设资金缺口。

记者:从已经投入使用的保障房来看,其后续运营及管理方面暴露出许多问题,这些问题主要体现在哪些方面?有哪些政策上的建议?

任兴洲:确实是这样,随着大规模保障性住房逐步建成投入使用,后续运营和管理问题已经日趋显现出来,主要表现在:

一是后续运营管理的制度框架尚未明确。随着大量保障性住房投入使用,管理任务和难度增大,这不仅需要专业的管理机构、管理队伍和管理手段,而且管理费用也将随之上升。因此,需要国家对保障性住房的后续运营管理体制提出相关指导性意见,对于可能出现的运营管理资金缺口、队伍建设等问题尽快提出解决办法,。

二是后续分配、退出等管理机制的疏漏将直接影响保障政策的公平性和公正性。由于个人信用体系和住房信息系统建设滞后,目前各地对申请对象的隐性收入和财产性收入难以认定,一定程度上影响了保障房政策的公平和公正。同时,由于缺乏足够的法律依据和执法力量,对转手、转租等牟利行为难以监管。因此,应在分配环节上严格执行申请、审核和公示制度,实行保障对象的动态管理,完善保障性住房的准入管理,并积极探索有效地退出机制。在后续运营方面,接受社会广泛监督,探索建立政府监管、市场化运作、职责清晰、运行高效的保障性住房运营管理模式。

来源:《中国经济时报》,2012年1月3日,记者:吕红星