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王辉:一带一路,构建区域协调发展新格局

作者: 王辉,国务院发展研究中心中国经济年鉴社代理副社长、研究员 发布日期:2015-08-08
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“一带一路”作为新时期我国协调内外、统筹陆海、兼顾东西的重大战略部署,不仅将有助于改善我国发展的外部环境,也将对优化区域发展格局、促进区域协调发展起到重要的推动作用,将为新常态下经济平稳健康发展注入新的活力。

区域协调发展依然面临重大挑战

近年来,随着一系列区域发展战略的深入实施,我国区域经济格局得到了一定优化,区域相对差距整体上呈缩小趋势,区域专业化分工和产业集聚程度不断提高,要素空间配置效率有所提升。但受资源禀赋、发展阶段和体制机制等因素制约,区域协调发展还面临着一些突出问题。

一是区域发展不平衡、发展质量差异较大。总体来看,我国区域差距开始缩小,但区域间发展水平的绝对差距仍然较大,甚至还有进一步扩大的趋势。例如,2014年各省人均GDP最高的天津,是最低的甘肃的4.34倍,绝对差距还有所拉大,尤其是区域发展质量差异明显,东部与中西部在教育、医疗、基础设施等方面的差距十分显著。

二是区域产业同构化现象严重。由于政绩考核机制和财税体制不健全等原因,各地恶性竞争、产业同构化严重。从全国看,区域产业结构相似系数由2003年的0.809升至2010年0.829。从具体行业看,石化、钢铁等作为拉动GDP增长、增加财政收入的重要行业,区域竞争、重复建设的情况最为严重,产能利用率仅略高于70%,导致了巨大的社会资源浪费,影响了区域发展效率。

三是人口和经济集聚与资源环境承载力不匹配。“胡焕庸线”是我国人口和经济活动分布的客观规律。但由于资源环境政策不完善、经济发展的环境成本未完全内部化等原因,导致部分地区人口和经济集聚程度与资源环境承载力严重不匹配,资源过度利用、生态环境退化、发展潜力透支的问题突出。例如,我国有110个城市严重缺水,京津冀长时间、大范围的重度雾霾天气极大地影响了人们的生活。

四是区域协同发展机制尚不健全。我国虽已经制定了一系列区域发展规划,但受中央与地方事权关系不合理、政府和市场关系尚未理顺、财税政策和法律法规不完善等因素制约,区域协同发展缺乏实质性举措,区域分割、恶性竞争、地方保护主义等现象依然严重,不利于要素资源合理自由流动和空间配置效率提升,不利于区域经济一体化和构建全国统一大市场。

推进区域协调发展迎来重要契机

通过“一带一路”以及京津冀协同发展、长江经济带三大战略的推进实施,将对我国区域发展格局起到总体优化和战略提升的作用,将有助于形成内外统筹、南北互动、东中西协调的区域发展新格局。

首先,将有力提升中西部地区的开放型经济水平。改革开放以来,我国形成了以东部沿海地区为引领的对外开放格局,东部地区已深度融入全球分工和全球价值链体系,但广大内陆开放型经济的水平、广度和深度尚有很大差距。2008年之前,东部地区进出口总额占全国的比重一直在90%以上。国际金融危机以后,我国外贸形势发生了很大改变。一方面,沿海地区受外需市场萎缩影响,进出口增速大幅下滑;另一方面,中西部地区积极承接产业转移,不断改善基础设施水平和产业配套能力,进出口份额不断提升。2014年,中西部地区进出口总额占比已升至15%,特别是对全国进出口增量的贡献率首次超过东部,达到60.3%。“一带一路”战略的实施,将不断深化向东开放,加快扩大向西开放,构建全方位主动开放的格局,从而使中西部地区把贴近内需市场、临近东盟、中亚、南亚、中东欧等贸易伙伴的地缘优势充分发挥,释放经济发展的内在潜力。同时,以“一带一路”为契机,也有助于中西部地区深化改革创新、加快完善外资外贸管理体制,全面提升开放型经济水平,形成若干内陆开放型经济新高地,为经济平稳健康发展增添新动力。

其次,将推动打造形成新的战略性增长极。过去30多年,珠三角、长三角和京津冀地区依托良好的区位条件和资源禀赋,大力发展出口导向型制造业、高新技术产业和现代服务业,形成了拉动我国经济发展的三大增长极。但随着发展阶段的转换,原有战略性增长极的引领带动作用有所减弱,从落实区域发展战略、协调区域发展、推动产业梯度转移、拓展发展战略空间等角度出发,必须着力打造若干新的战略性增长区域。近年来,中西部地区工业化、城镇化快速发展,一些区位优势明显、基础设施完善、产业优势突出、要素集聚能力较强的区域,如长江中游、成渝、中原、呼包鄂榆、哈长等重点城市群,具备了成为潜在战略性增长区域的有利条件。随着“一带一路”战略的推进,这些地区有望在国家战略的推动下,进一步发挥比较优势,集聚要素资源,提升竞争能力,形成新的战略性增长极。2014年,在全国区域增长格局中,重庆、新疆、陕西、福建等“一带一路”重点省份位居前列,明显高于全国平均水平,体现了巨大的发展潜力。

再次,将显著增强区域之间的连接性。衔接紧密、高效快捷的现代化基础设施体系,是深化区域经济合作的必要条件。近年来,我国基础设施水平已有极大提高。以交通基础设施为例,2003-2013年,铁路、公路密度分别提高了41.2%和140.7%;截至2014年底,高速公路、高速铁路里程分别达到11.2万和1.6万公里,均居世界第一,显著增强了区域间的连接性,有力支撑了区域经济发展。然而,东中西部之间交通基础设施水平差距依然较大。2013年,西部地区铁路、公路和高速公路密度约为东部地区的20%,人均基础设施资本存量约为东部地区的60%。针对中西部基础设施存在的短板,国家给予了重点投入,以铁路为例,2014年中西部铁路投资比重达78%,在投产新线中占80%,兰新高铁、拉日铁路等18个中西部铁路项目开通运营。“一带一路”战略以基础设施互联互通为先导和突破口,依托国际大通道积极打造国际经济合作走廊,构建安全高效的现代化交通运输网络。中西部地区将以此为契机,进一步提升交通、通讯、电网、管道等基础设施水平,显著增强沿线经济带和城市群的连接性,形成横贯东中西、联结南北方的对外经济走廊,为要素集聚和产业发展创造良好条件。

第四,将促进更大范围的区域协同发展。打破行政分割和利益藩篱,促进资源要素的跨区域优化配置,释放被抑制的经济增长潜力,是现阶段我国区域协调发展必须破解的难题。“一带一路”战略的核心,就是通过统筹向东向西开放、协调沿海内陆发展,形成全方位主动开放的战略格局,进而促进东中西部协调发展。近年来,大范围、大尺度的区域协同协作成为重要趋势,长江经济带、珠江—西江经济带、关中—天水经济区、晋陕豫黄河金三角等合作都取得了不同程度的进展,但区域协同发展机制仍在探索之中。“一带一路”战略与现有区域发展战略有机衔接、互为依托,主要战略方向均以已有城市群、经济带为基础拓展延伸,具有立足全局、内外统筹的重要特点。在国家统一规划的前提下,有助于各地区明确功能定位,发挥比较优势,深化产业投资合作、提高资源配置效率,形成对外经济合作的整体合力。近期,以互联互通为突破口,可有效推动各地区加快建立物流运输协调协作机制,实现区域通关一体化,促进国际通关、换装、多式联运等有机衔接,共同打造高效便捷的国际运输大通道。

深化改革创新,构建区域发展新格局

“一带一路”战略的实施,将有力推动区域协调发展、优化区域发展格局,应进一步深化改革创新,为区域经济高效、公平、可持续发展营造良好的制度环境。

一是加快形成内陆开放型经济新体制。把深化体制机制改革、构建开放型经济新体制作为“一带一路”建设的重中之重。统筹国际大通道建设,构建面向东南亚、中亚、欧洲等的国际物流大通道,发展江海、铁海、陆航等多式联运,打造国际运输班列,降低物流成本。加强内陆与沿海、沿边通关协作,深入实施区域通关一体化,确保国内货物出口“一次申报、一次查验、一次放行”,提高通关效率。积极承接沿海产业转移,创新加工贸易模式,推进面向沿线国家的出口导向型产业在内陆一体化集群发展。深化沿边开放,创新沿边口岸、边境城市、经济合作区、开发开放试验区等政策,提高贸易和投资便利化水平。

二是着力完善区域协同发展机制。顺应区域经济发展趋势,协调四大板块、三个支撑带的关系,加快形成区域发展大协同、大合作的战略格局。以“一带一路”规划为指导,建立沿线省区的政策沟通和协调机制,明确各自功能定位,实现产业、项目、资金、人才和创新要素的优化配置,避免无序竞争。深化财税、投融资、环保等体制改革,理顺中央与地方事权关系,着力消除制约要素资源跨区域合理自由流动的制度壁垒,加快构建统一市场体系。促进“一带一路”与沿海开放、西部开发、东北振兴、沿边开放、长江经济带、珠江-西江经济带等战略的衔接互补,深化新亚欧大陆桥经济合作,在条件良好的地区率先建立若干跨区域合作示范区。

三是大力推进区域基本公共服务均等化。把提高经济发展质量、不断提高各地区之间基本公共服务的均等化水平,作为缩小区域差距、协调区域发展的重要方面。以“一带一路”经济合作为契机,继续加大对中西部地区民生投入的倾斜力度,着力推进沿线相关省区之间在教育、医疗、养老、就业、社会治理等领域的制度衔接和一体化建设,促进劳动力跨区域合理流动,完善农业转移人口市民化的成本分担机制,利用现代信息技术手段建立区域互联互通、共建共享的基本公共服务平台,让不同地区居民公平分享改革发展成果。

四是积极构建区域生态环保合作机制。“一带一路”沿线地区人口和经济活动高度密集,生态环境脆弱,承载能力有限,必须高度重视生态建设和环境保护,实现绿色、循环、低碳发展。应按照全国主体功能区规划,加快探索建立区域生态环保合作机制,加大对重点生态功能区转移支付力度,以大江大河为重点构建流域生态补偿机制,推行碳排放权、排污权、水权交易制度,以PPP等模式吸引社会资本参与生态环保项目,建立环境污染第三方治理机制。

来源:《中国经济时报》,2015年7月24日