自然资源确权登记的进程

2016年，《自然资源统一确权登记办法（试行）》印发，全国自然资源统一确权登记试点部署启动，根据不同区域的资源特点，确定江西等12个省（区）为试点地区。2019年，国家在试点省份的基础上又开展了海南热带雨林、大熊猫、湖北神农架、浙江钱江源、云南普达措等5个国家公园，以及长江干流、太湖两个水流的自然资源统一确权登记工作。此后，自然资源部等五部门印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，全国自然资源统一确权登记全面铺开、分阶段推进，计划利用5年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记。2017年—2018年，作为国家生态文明先行示范区之一，江西省按照国家要求在南城县、贵溪市等五县（市）开展了自然资源统一确权登记试点工作；2019年，又配合开展了长江干流（江西段）自然资源统一确权登记工作。

江西的实践

建立自然资源归类体系。在国家无自然资源统一分类之前，江西结合国家、本省相关法律、法规和既有调查成果，针对本省实际情况建立了江西省自然资源归类体系，包括水流资源、森林资源、草地资源、荒地资源和湿地资源（暂不含矿产资源），其中将滩涂资源归类至水流资源，将经济林纳入了森林资源，增加了湿地资源，不单独设置山岭资源。江西的自然资源归类不是新建自然资源类型体系，而是充分利用国土调查和其他专项自然资源调查等已有成果，建立自然资源分类与土地利用现状分类的对照关系。

梳理自然资源数量、质量评价体系。充分利用既有调查成果，对自然资源数量、质量进行评价。如：水流资源数量引用水利部门调查的“多年平均水资源量”，水流质量引用环保部门或水利部门的水质监测评价结果；森林资源数量引用林业部门森林资源调查中的“林木蓄积量”，森林资源质量引用森林资源调查中的“林木郁闭度”“森林健康等级”“林地质量等级”等。

调查核实权属界线。权属界线调查核实主要是以国有建设用地使用权和集体土地所有权确权登记成果为基础，在内业时以高分辨率影像为参考、以同名地物点为依据，分析、判绘权属界线，对无疑问的权属界线给予确认；对存在疑问、不合理、缺失的界线进行标识，在外业中重点核实和补充。

对自然保护地管理界线成果科学继承和分类标注。各自然保护地管理界线或审批界线存在数据采集年代不一、精度不一、格式不一、标准不一等情况，界线难以统一。在实践过程中，科学继承原自然保护地管理界线成果，对有问题的进行标注，并与资料提供单位进行对接，根据需要进行实地调查核实。

划分归并自然资源登记单元。主要按自然资源重要程度和其生态功能的完整性、集中连片等原则，利用管制界线和权属界线范围划分登记单元。如：鹰潭市龙虎山世界自然遗产地范围内存在龙虎山国家地质公园、上清国家森林公园、龙虎山中华秋沙鸭自然保护区等11处自然保护地、国有林场，管理范围彼此交叉重叠，各自管理归口不一。在登记单元划分时，合并了11个管理单位范围，取最大边界线为登记单元界线。

存在的问题

部分自然资源确权登记成果不完整。一是部分自然资源确权登记内容不完整。如：由于湿地部门没有相应的质量评定标准，滩涂、荒地无对应的主管部门，实践中也尚未确定湿地、滩涂、荒地等的质量评估标准。二是权籍调查部分程序不完整。因自然资源资产产权主体代表者不明确，部分部门以自身不是自然资源产权主体为由不愿指界、签字，或者自然资源产权主体不熟悉具体的自然资源管理及现状情况而无法指界、签字。如：水流、重要河流属于市级或省级管理，但是真正熟悉情况的却是乡镇或县级基层管理部门。三是部分登记单元划分不完整。部分自然资源登记单元划分要求以有权部门提供的管理或保护审批范围界线为依据，最初审批有的仅考虑行政管辖，未考虑自然资源的生态功能完整性，导致登记单元划分不完整。

部分确权登记成果与原管理部门数据不一致。因工作底图、数据采集标准、上图精度要求等不同，通过确权登记划定的部分自然资源登记单元范围界线与林业、水利、农业、环保等自然资源管理部门此前的管理界线有出入，虽经过修正并在数据库中进行了记载，但依然存在范围界线、面积与原始成果资料不一致的情况，有的范围界线甚至无法在实地落界，无法确认其具体位置和走向。

相邻自然资源保护地依然分开划分自然资源登记单元。在实践过程中，因行政区划不同、自然资源不同类型、自然资源保护地管理单位不同，通常将空间位置相邻的自然保护地划分成了不同的自然资源登记单元，造成自然资源登记单元破碎和孤岛化，不利于自然资源有效管理。如：江西省南城县芙蓉山省级自然保护区和南城县麻姑山省级森林公园（麻姑山风景名胜区）的空间位置相邻，却因管理部门不同，依据各自的管理或保护审批范围界线为依据，划分为不同的自然资源登记单元。

相关建议

由自然资源管理部门与登记部门共同代表指界、签字。鉴于实践过程中自然资源资产所有权人和代理行使主体与实际管理分离，比如部分大型湖、河由国务院有关部门或地方政府代理行使所有权，但实际由地方管理，而代理行使主体不熟悉权属情况，熟悉权属情况的又是下级单位。建议可由实际自然资源管理部门与自然资源登记部门共同代表所有权人或代表行使主体指界、签字。

对界线冲突无法落地的应以此次调查为准。部分自然资源管理部门提供的管理范围、自然资源专项调查成果与地籍调查成果、土地利用现状成果发生冲突，无具体操作指引；部分自然资源管理部门的管理范围有些已公示且已应用于相关管理工作，调整涉及面较广，较为复杂，但不调整则相关界线无法落地。建议涉及界线调整的，应先实事求是地将原相关界线据实转绘至自然资源调查工作底图上，再征求相关部门意见并修改完善。对涉及界线无法落地的，建议以此次调查为准。

强化自然资源登记的效力。自然资源用途管制、生态保护红线及特殊保护要求等限制情况应由登记产生效力。这些限制性内容都将体现和强调“生态价值”和“社会价值”，在将来自然资源管理中起着重要作用。目前，这些限制性内容都是由有关部门按照规定流程制定、发布、生效，由于没有规定要登记，更没有规定要经登记生效，自然资源确权登记工作处于尴尬处境，多只是简单地复制再现，不动产登记部门也无权限去统一。建议强化自然资源登记的效力，自然资源管理部门经一定程序制定的管制界线和保护红线等都应经登记后才可生效。

确权登记成果应及时推广应用。自然资源统一确权登记以不动产登记为基础，明晰了产权，界定了全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，实地调查了登记单元内各自然资源的坐落、空间范围、面积、数量、质量等基本信息，应深入推进自然资源统一确权登记成果的应用，特别是将其与健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度、领导干部自然资源资产离任审计等有效结合。

与相关改革同步推进。当前代表自然资源所有权的主体或代理主体一定程度上存在缺位问题，以国家公园为主体的自然保护地体系也尚未完全建立，各部门之间不一致的成果难以协调、统一，甚至可能出现登记部门划定的登记单元空间界线不为自然资源资产管理部门认定的情况。这都需要与自然资源确权登记相关的自然资源资产产权制度、自然保护地体系建设等改革来统领和协调，与之相关的改革也应同步或先行展开。

来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/MmK33u_aAuADIZGQOJc5mA 发表时间：2020年5月22日