明确政府财政补贴是新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）相比于我国在20世纪90年代所探索的传统农村社会养老保险制度的最大区别和最重要的改革。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号，以下简称“《指导意见》”）明确了“新农保”实行“统账结合”的制度模式和采取“基础养老金＋个人账户养老金”的待遇构成，并规定“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金”，“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”，同时还鼓励地方政府增加对选择较高缴费档次的补贴水平和根据实际情况提高基础养老金标准，以及对长期缴费的农村居民适当加发基础养老金。随着“新农保”制度覆盖面的迅速扩大，中央财政和地方财政的补贴规模同步快速增加。2011年“新农保”基础养老金的财政补贴规模达到588亿元，比上年增长193.3%；个人账户的补贴规模达到655亿元，比上年增长187.3%。确保稳定充足的财政补贴支持对于“新农保”的可持续发展至关重要，但构建科学合理的财政补贴机制对于优化补贴水平和提高政策绩效同样不可忽视。当前关于“新农保”财政补贴的已有研究成果主要是探讨政府的筹资规模、筹资能力、负担水平以及财务可持续性，而本文将从财政补贴机制视角，分析现行财政补贴机制存在的主要问题，基于养老保障城乡统筹的长期目标提出改革完善“新农保”财政补贴机制的政策构想并加以评估，以资讨论与借鉴。

一、现行财政补贴机制存在的主要问题

（一）基础养老金补贴方式不合理

 “新农保”基础养老金实行统一额度的财政补贴方式，按照55元／月·人的标准全额补贴。这种定额的补贴方式虽然简便易行、便于操作，却导致基础养老金在各地的收入替代率极不均衡，造成了实质上的不公平性。由图1所示，以各省为例，2012年“新农保”基础养老金收入替代水平在各地之间相差很大，甘肃收入替代率最高，达到16.9%，上海收入替代率最低，仅为4.1%，前者约为后者的4.1倍。

使养老金实现一定的收入替代是养老保险制度的基本属性。由于我国各地区农村之间收入差距大，由此带来生活水平不一和养老保障需求各异，从而导致全国统一的“新农保”基础养老金补贴标准难以满足各地差异化的养老保障需求。一方面，收入越高的地方基础养老金替代率越低，收入越低的地方基础养老金替代率越高；另一方面，定额补贴方式所带来的“新农保”基础养老金与城镇企业职工基本养老保险基础养老金在待遇计发方式上的不一致直接阻碍了养老保险关系在城乡之间的转移接续，长远来看不利于建立统筹城乡的社会养老保险制度。

（二）地方财政负担不均衡

《指导意见》规定“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”，同时要求地方政府对个人账户的补贴标准不低于30元／人／年。国发[2009）32号文件发布之后，“新农保”试点快速推进。2009年“新农保”覆盖全国10%左右的县（市），2010年覆盖到全国24%的县（市），2011年覆盖范围扩大到全国40%的县（市）。从2012年7月1日起，人力资源和社会保障部和财政部在全国范围内启动城乡居民养老保险全覆盖工作，计划于2012年年底前完成。“新农保”在短短三年内实现了制度全覆盖。本文在测算“新农保”实施初年各省的财政补贴规模时是在制度全覆盖的假设下进行的。现行补贴机制下2009年各省财政补贴规模的计算公式为：

如图2，从财政补贴规模来看，各省份之间差别很大。补助规模最高的为山东省的35.9亿元，补助超过20亿元的省份还有江苏（30.66亿）、河北（27.42亿）和广东（21.56亿）；补助规模最低的为西藏自治区的0.47亿元，补助不足1亿元的还有青海（0.67亿）和宁夏（0.69亿）。尽管东部地区由于需要补贴50%的基础养老金，补贴规模排在前列，但总体负担水平并不高，财政负担率最低的三个地区全部为东部省份，分别为上海（0.28‰）、北京（0.31‰）和天津（0.68‰）。然而，补贴规模很小的中西部省份财政负担水平却不低，最高的为河北的8.56‰，此外西藏（5.21‰）和海南（5.18‰）等中西部省份财政负担比率均超过了5‰。

（三）地方财政补贴不规范

《指导意见》对于地方财政的补贴责任并没有完全明确，存在诸多模糊之处：（1）没有明确地方政府对个人账户补贴的责任分担机制；（2）没有明确地方政府对选择较高缴费档次增加的补贴水平；（3）没有明确地方政府提高的基础养老金标准；（4）没有明确地方政府对长期缴费的农村居民加发的基础养老金标准。固然，保证政策适当的灵活性对于试点阶段的“新农保”是必要的，但因地制宜的结果在实践中则异化为补贴责任的层级分担不清、补贴标准混乱。

由表1，以湖北省首批13个“新农保”试点地区为例，各地在各补贴项目的执行及补贴标准的设计上存在很大差异。目前对于国发[2009]32号文件所规定的地方政府对个人账户的补贴分担机制一般都由各省政府确定，如湖北省规定省级财政对个人账户补贴20元，但也没有明确剩下10元在基层地方政府之间的分担机制。这项补贴最大的差别体现在各省份之间，与湖北省相比，辽宁省规定“按中央确定的基础养老金标准，省级以上财政补助80%，市、县两级财政补助20%，其中市级财政至少补助10%。市、县两级政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”。此外，在提高的基础养老金标准和对于缴费档次选择及长期缴费的激励性补贴上，13个试点地区也存在不同。尤其是在对选择较高缴费档次增加的补贴上，一方面公共财政资金进入具有私人产权的个人账户违背了其公共属性；另一方面缴费越多补贴越多的政策设计容易产生“保富不保穷”的不公平。当前，这种财政补贴不规范的现状不仅模糊了待遇调整的责任主体，“一地一策”的碎片化补贴机制也不利于养老保险关系在各地农村之间以及城乡之间的转移接续。

二、基于城乡统筹的财政补贴机制再设计

（一）补贴标准设定

上文分析了现行财政补贴机制所产生的主要问题，表面上简单易行的统一额度的补贴方式实际上导致基础养老金在各地的替代率差距大、各地财政负担不均衡和财政补贴不规范。因此，本文将“新农保”基础养老金的财政补贴方式设计成以上年度农民人均纯收入为基数，满足一定的收入替代率，即采取统一比率的补贴方式。对于具体的补贴比率，涉及基础养老金合意的收入替代水平的测度，这不仅是一个技术难题，而且会受到诸多不确定的现实因素的干扰。在此，本文基于养老保障城乡统筹的考虑，进一步将公共财政对“新农保”基础养老金的补贴比率设计为15%，与城镇企业职工基本养老保险社会统筹账户所设计的最低目标工资替代率保持一致。采取收入关联型统一比率补贴方式相比统一额度补贴方式主要存在以下三个方面的改进：首先，实现了基础养老金收入替代的基本功能并维持了收入替代水平的稳定，防止在收入水平不断增长的情况下定额基础养老金的实际收入替代率不断下降；其次，体现了不同地区收入水平与生活标准差异，在各地基础养老金的收入替代率相同的情况下基础养老金具体标准因地而异，体现了相对公平性；其三，与城镇企业职工基本养老保险基础养老金定率计发方式相同且替代率保持一致有利于实现基本养老保险关系的城乡转续，为未来建立城乡统筹的社会养老保险制度打下基础。

（二）补贴机制设计

在统一比率的财政补贴方式下，本文设计出由中央、省、市、县四级分担的金字塔式财政筹资结构，如图3所示。各级政府以各管辖范围内上年度农民人均纯收入作为基础养老金补贴基数，中央财政按15%的收入替代率进行补贴，地方政府按照层级从上至下按照15%的收入替代率补贴上一层级政府补贴后的差额部分。

首先，中央财政以上年度全国农民年人均纯收入为补贴基数，按照15%的比率进行补贴，建立“新农保”国家基础养老金；其次，省级财政以本省上年度农民人均纯收入作为补贴基数，按照15%的比率补贴本省高于国家基础养老金的差额部分，建立省级补助金；然后地市级财政以辖区内上年度农民年人均纯收入为补贴基数，同样按照15%的比率补贴本市高于“国家基础养老金＋省级补助金”的差额部分，建立市级补助金；最后，县区级政府以辖区内上年度本地农民人均纯收入为计发基数，同样按照15%的比率补贴本县高于“国家基础养老金＋省级补助金＋市级补助金”的差额部分，建立县级补助金。在这一补贴机制下，“新农保”基础养老金非缴费型普惠制的属性未变，地方政府对“新农保”的补贴责任统一规范到基础养老金上来。参保人退休时基础养老金收入替代率统一为15%（以所在县区上年度农民人均纯收入为基数），但筹资责任主体由中央财政一方扩展为中央和地方各级政府多方。不同地区具体的基础养老金待遇水平存在差异，但同一层级公共财政对辖区内所有人的补贴标准相同，确保相对公平性的同时进一步明确了“新农保”的属地管理责任。

三、财政补贴机制改革评估

（一）实现了地方政府财政补贴规模与财政能力的优化匹配

在新补贴机制下，各省补贴本省高于国家基础养老金的差额部分。现行政策下东部和中西部省份对“新农保”基础养老金的补贴责任存在差别，与此不同的是，新补贴机制对各省补贴责任的界定保持一致。新补贴机制下2009年各省补贴规模的计算公式为：

如图4所示，与现行补贴机制相比，新补贴机制下地方政府财政补贴规模与相应财政负担能力保持了较好的一致性。全国31个省市中有12个需要省级补贴，另外19个不需要。12个需要省级财政补贴的省份中，其中10个属于东部沿海经济发达省份，仅2个属于中部省份。在需要补贴的东部省份中，补贴规模超过10亿元的有浙江、江苏、广东和山东四省，均是东部沿海经济发达省份，相应的财政负担水平的位次也基本保持一致，浙江（4.34‰）、江苏（2.88‰）、福建（2.24‰）、山东（1.55‰）、广东（1.00‰）5个沿海经济发达省份高于1.0‰。经济发展相对落后的两个中部省份——吉林和黑龙江，补贴规模分别为0.4亿元和0.3亿元，负担水平也排在最后两位。相比现行办法，新补贴机制在中央财政补贴规模增幅不大，基础养老金收入替代率保持稳定均衡的前提条件下，减轻了经济欠发达地方的财政补贴压力，实现了地方政府财政补贴规模与财政能力的优化匹配。

（二）平衡了政府与个人的责任分担

新补贴机制以农民平均纯收入为补贴基数，尽管收入替代率相同，但县区收入水平越高的地方养老金绝对水平越高，需要财政补贴的层级越多，反之养老金绝对水平越低，地方财政补贴的层级越少。省级及以下地方政府的补贴责任大小与本辖区内农民人均纯收入的相对高低息息相关。

如图5所示，以湖北省首批13个“新农保”试点县区为例，所有地区的基础养老金都由“国家基础养老金＋省补助金＋市补助金＋县补助金”四个部分构成。但是由于各个层级农民人均纯收入水平有差别，各地区基础养老金的构成并不一致。按照设计，所有县区的国家基础养老金和省补助金是一致的，但是由于湖北省农民人均纯收入低于全国的水平，省补助金为0。具体的差别主要体现在市补助金和县补助金上，其中来风、团风、安陆和竹溪四地由于所在的地市和本地的农民人均纯收入水平都低于全国水平，所以基础养老金标准仍然维持在国家基础养老金的714元。享受市补助金的有曾都、梁子湖、钟祥、石首、南漳和黄陂6个地区，享受县补助金的有曾都、赤壁、钟祥和石首4个地区。这种补贴机制所发挥的效果是贫穷落后的地区地方财政补贴负担低，但基础养老金实际收入替代率高，养老保障水平高；富裕发达的地区地方财政补贴负担高，但基础养老金实际收入替代率低，养老保障水平低。农民人均纯收入最高的黄陂区，基础养老金水平最高（952元），但实际收入替代率只有15.8%；农民人均纯收入最低的来风县，基础养老金水平也低（714元），但实际收入替代率达到了28.1%。新补贴机制更好地运用了财政转移支付手段，在明确地方财政负担责任和兼顾财政保障能力的基础上，平衡了政府与个人的养老保障责任分担。

（三）有利于养老保险关系的城乡转续

当前，由于城乡两类社会养老保险制度在制度设计、资金来源、待遇标准方面存在差异，养老保险关系在城乡两类社会养老保险制度间转续依然存在制度性障碍和操作困难。其中最重要和最直接的两个障碍：一是基础养老金计发方式不一致，城镇基本养老保险实行统一比率，而“新农保”实行统一额度；二是基础养老金待遇差距大，城镇基本养考保险基础养老金待遇标准与参保职工缴费年限和计发工资基数直接关联，按照15%的最低工资替代率计算：2009年人均基础养老金标准应为4383元／年，“新农保”基础养老金全国统一标准为人均660元／年，前者约为后者的6.6倍。而且待遇计发方式的不一致还在不断拉大二者之间的差距。2012年11月26日，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》开始向社会公开征求意见，规定“参保人员从新农保或城居保转入职保的，新农保或城居保缴费年限不累计计算或折算为职保缴费年限”。在同步给出的说明中也解释了由于待遇计发和标准不一致所导致的这种单向转移规定。这一规定必将引起很大争议，也将成为城乡转续的最大障碍。在本文所设计的财政补贴机制下，城乡养老保险制度在待遇计发方式和收入替代率上保持了一致。尽管由于“新农保”基础养老金收入替代率的厘定基数是参保者所在县区的农民人均纯收入，没有实现如城镇基本养老保险基础养老金一样将养老金收入替代率精确到每一个人，但是相比当前养老金待遇水平差距给二者转续所造成的巨大障碍，新补贴机制提供了一个可行的转续通道——替代率平衡，在此基础上也有效防止了城乡基础养老金差距的扩大和明确了基础养老金待遇调节的责任主体。此外，新补贴机制规范了地方政府的补贴，将补贴责任统一到对墓础养老金的补贴上，防止碎片化补贴所带来了转续阻力和沉淀成本，也有利于建立统一的养老保险城乡转续机制。

四、结论

明确财政补贴的“新农保”彰显了政府推行基本公共服务均等化的决心，标志着中国覆盖城乡居民的基本养老社会保障体系初步形成。在“新农保”已经实现全覆盖的现实背景下，建立科学合理的财政补贴机制，提高政策实施绩效具有重要的现实意义。然而，当前“新农保”实行的“统一额度＋灵活多样”的补贴机制，导致基础养老金在各地的替代率差距大、各地财政负担不均衡和财政补贴不规范。基于对现行政策的评估，本文设计了以农民人均纯收入为补贴基数的“定率补贴”的补贴办法和实行“分层筹资”的金字塔式筹资机制。新补贴机制在实现基础养老金收入替代率均衡稳定，明确地方财政负担责任和兼顾财政保障能力的基础上，更好地运用了财政转移支付手段，减轻了经济欠发达地方的财政补贴压力，实现了地方政府财政补贴规模与财政能力的优化匹配，平衡了政府与个人的养老保障责任分担。同时，新补贴机制为养老保险关系城乡转续提供了一个可行解。然而，新财政补贴机制下，在规范地方政府对个人账户的补贴后怎样激励农民增加个人账户的缴费积累，在实现养老保险关系城乡转续后如何分别核算参保者在城乡制度下的待遇，这些现实问题还需要进一步探讨和摸索。

 参考文献：

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来源：《社会保障研究》，2013年第4期