智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 观点与实践 > 经济 三农问题 > 文章

朱天义、张立荣:乡村振兴背景下基层政府培育农业产业的组织机制

作者: 朱天义,江西师范大学政法学院副教授、博士;张立荣,华中师范大学公共管理学院二级教授、湖北地方政府治理与地方发展研究中心主任 发布日期:2020-10-17
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

贫困地区基层政府培育农业产业的行动中普遍且长期存在着差异化结果的现象。由于中央或者上级政府农业产业培育政策目标靶向范围不同,压力型体制在政府治理实践中呈现出不同的类型,即试点性压力型体制与普惠性压力型体制。在不同类型的压力型体制所塑造的组织运行情境中,基层政府的行动策略有很大差别。一方面,两种压力型体制下府际合作关系存在差异。在试点性压力型体制下,上下级政府围绕农业产业培育目标形成紧密合作关系。在普惠性压力型体制下,受到政策绩效没有与主政官员的升迁直接挂钩、政策目标与当地的现实条件和政府部门的实际能力不相匹配等因素影响,基层政府会以维持社会稳定为首要目标,不会积极去创新农业产业政策。另一方面,两种压力型体制所造的组织情境影响着基层政府与多元主体的协同效果。在试点性压力型体制下,中央或者地方政府授予了基层政府创新政策的自主空间。此外,中央到地方政府注意力高度集中于基层政府也促使其不得不采取与其他主体合作推进政策实施。在普惠性压力型体制下,基层政府只需要对标既定政策目标完成任务即可,倾向于追求稳定的行动策略。不同类型的压力型体制下形成的分层治理结构、政企关系、产业培育方式最终导致农业产业培育出现差异化结果。

[基金项目]教育部人文社会科学规划基金项目(19YJA80017);中央高校基本科研业务费项目“‘人的城镇化’实践难题与政府治理创新研究”(编号:18YG03)

一、文献梳理与问题提出

受供给信贷约束和需求信贷约束、多维贫困因素并存、整体经济发展薄弱、基础公共设施滞后、人口素质普遍偏低、建设经费严重缺乏、基层工作力量不足等因素影响,政府在培育贫困地区农业产业中处于核心主导者位置。

在贯彻落实产业扶贫政策的过程中,贫困地区基层政府积极推动了本辖区农业的产业化进程。然而,在相同的制度环境和相似的产业组织模式下,贫困地区基层政府培育的农业产业项目只有少数能够正常对接市场,从而在产业组织革新能力、市场竞争力、政策机会利用和创新能力等方面较之其他更有竞争力,趋近于自上而下的政策目标,达到名实相符的效果,而其他产业项目则处于封闭、停滞和同质化状态,与政策目标相去甚远,形成名实分离现象。为什么贫困地区基层政府培育农业产业的行动会出现如此迥异的结果?

针对上述疑惑学术界围绕两个方向展开了探索。第一种尝试性探索主要围绕政府组织系统内部纵向权力协调与管控机制分析视角。(1)“委托—代理”模型首先被学人引入解释上下级政府之间的关系如何影响到政策执行结果。周雪光教授用“委托方—管理方—代理方”三级科层组织模型来解释中央与地方治理之间的矛盾关系。中央政府作为委托方拥有政策制定和组织设计的最终权威,通过“人事政策,财政分权和赞助关系强化对地方的集中控制”。(2)荣敬本等人提出“压力型体制”概念来解释经济发展中政府上下级之间互动关系,其核心内涵包括数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制、以否决方式为核心的多层次评价体系和政治承包机制。(3)晋升锦标赛。周飞舟以大跃进时期政府内部上下级之间的关系为研究对象,发现在中央高度集权的体制下政府权力运作会出现“锦标赛”特征。周黎安将人事权集中在上级或者中央政府的政治集权形象的归纳为晋升竞标赛治理模式。在这种竞争机制下,地方主政官员之间是零和博弈,一个官员的晋升则意味着另一位官员将失去一次晋升机会。第二种尝试性探索主要围绕横向府际竞争策略展开。地方政府竞争被普遍视为中国改革开放以来经济发展的重要动力。由于纵向的干部考核制度将招商作为重要考核指标,地方官员因而具有很强的动力来进行税收竞争以吸引投资。(1)统合主义研究路径。统合主义不同于强政府论中的全能主义观点,是介于强政府论与自由市场至上论之间的中介形态,其最终目标是将公民社会中的组织化的利益嵌入到国家的制度体系当中,从而实现国家或政府的间接管理职能,以此最终实现经济发展的目标。Jean C. Qi在1992年首次提出地方政府统合主义,强调地方政府直接介入企业的经营管理活动,以促进产业的快速发展。日本学者青木昌彦将政企关系归纳为三类:以东南亚为代表的威权关系、以日本为代表的关系依存型、以美国为代表的规则依存型。(2)“嵌入性自主”研究路径。“嵌入性自主”意指具有发展主义取向的基层政府不仅要与社会主体和市场组织建立良好的合作关系,而且要保持独立行动的能力,以避免市场主体的行动对政府政策的影响。

虽然上述两个方向的理论探索对政府培育农业产业产生差异化结果这一现象具有一定的解释力,但也存在一些不足之处。首先,学者们围绕纵向的权力协调与控制对上下级政府间的互动关系进行了研究,但是对于其中存在的制度失灵关注不够。其次,静态分析无法捕捉政府复杂的行动策略。农业产业培育中,基层政府要面对不同的情境。在不同的情境下政府的行为逻辑都存在巨大差异。即使是在相同的宏观制度环境且具有相似的自然资源禀赋,采取同样的产业组织形式的条件下,政府与其他市场行动者联结的关系模式都会存在很大的差异,并直接影响到产业发展的效果。因此,上述“制度—结构”的静态分析解释路径不能很好地诠释复杂情境下的政府行为逻辑。最后,统合主义存在失灵问题。一方面,在农业产业培育和发展过程中,政府与市场主体的关系并非统合主义所主张的政府控制下的政商紧密合作,相反在产业发展的实践中恰恰是一种松散的联盟,有时基层政府甚至需要依赖经济组织来保证政策目标实现。另一方面,与统合主义所主张的利益团体与国家联系都是制度化、常规化的,甚至是强制性的观点不同,农业产业发展中的政经关系往往是弱制度化的。

本研究在继承上述解释路径优势的基础上,拟构建一个能够同时囊括政府组织系统内部纵向权力协调与管控机制和横向府际竞争策略两个面向的分析框架(如下图1所示)。本研究扩展了压力型体制的内涵,并依据政府农业产业政策靶向范围将压力型体制划分为普惠性压力型体制和试点性压力型体制。本研究拟讨论以下几个问题:

问题一:在不同类型的压力型体制的约束下,基层政府在培育农业产业的过程中会采取何种行动策略,这些行动策略的运行机制如何?那些因素影响了基层政府的行动策略?

问题二:基层政府的行动策略如何影响了农业产业培育的进程,并最终导致差异化结果的产生?

县级

图1 基层政府农业产业培育的行动逻辑(略)

二、基层政府培育农业产业行动的制度支柱:双重压力型体制

(一)案例介绍及研究方法

1、研究方法

为了更好地回答上述疑惑,本文采用多案例比较的研究方法展开分析。选取多案例比较分析的原因有如下几条:第一,现有理论对基层政府与企业、农户(个体农户、农业大户)的互动如何作用于乡村产业发展的探索缺乏系统性整合,通过案例比较分析可以更好地探索产业发展中中央到基层政府的政策衔接机制是什么,政府如何与企业开展合作,政府如何协调资本与农户之间的关系。第二,现有研究成果多从制度结构角度研究政府作用于乡村产业的发展,但对于政府促进产业发展行动的社会基础阐述的并不多,采取多案例比较分析方法有助于回答上述问题。第三,选择多案例比较分析方法,有助于借助“复制”逻辑,对比和识别不同情境下的差异和相似之处,帮助本文设计基于类似准实验逻辑的研究框架,并有助于因果关系的识别以及外部效度的提高。

2、研究情境及案例选择

本研究以政府推动的乡村产业发展项目为研究单位,采用目的抽样办法,案例选择标准主要有如下几个:(1)为了控制不同的自然资源禀赋对产业发展的影响,本文以自然资源禀赋相似的城市远郊地区为案例选择范围。(2)为了能够完整呈现政府、企业和社会多元主体在产业发展中的互动逻辑,本文只选择三种主体都在场的案例。政府单一主体主导或者企业本身市场化运作的产业案例不在本文研究视野之内。(3)完整事件内部考察,以提高效度。本文将研究范围限定在精准扶贫政策实施以来培育的产业项目培育过程,以降低大时段其他不确定性因素对研究的干扰。(4)本文访谈对象仅限于基层政府相关部门中参与了产业培育相关的工作人员,其余工作人员不在访谈之列。基于上述标准并结合多案例研究复制法则的需要以及数据可得性的要求,在可供选择的案例中筛选4个案例作为本文的研究样本,分别是XX县香菇产业、LS县香菇产业、LT县苹果产业、XS桑蚕产业。

表1 数据来源及样本情况(略)

(二)压力型体制内涵与类型的扩展

随着社会形势的变迁和政府管理体制优化,本研究发现由于中央或者上级政府农业产业培育政策目标靶向范围不同,压力型体制在政府治理实践中呈现出不同的类别,即试点性压力型体制与普惠性压力型体制(如表2所示)。试点性压力型体制是指中央或地方政府在全面、正式制定政策之前,选择特定的试验单位,进行持续的检验互动,并自上而下逐级施加压力以保证政策目标实现,并对每阶段目标实现给予奖惩的组织机制。试点性压力型体制的形成有两种途径:第一种形成机制是中央或地方政府掌握政策的控制权和决定权的条件下,指定下一层级单位执行其所制定的政策,负责监督协调和配置资源。第二种形成机制是在中央或者地方政府实行政策动议,基层政府向上一层级单位主动自愿申报,得到上一层级准许授权,拥有较大的自由裁量权,结合自身实际情况设计和实施政策方案。两种压力型体制的差异在于试点方案执行单位的自主性存在一定差异,共同之处在于一旦政策试点确立,中央乃至地方政府除了会赋予实施单位较大的自主权和政策扶持,也会追加相应的绩效考核指标。两种途径形成的试点型压力型体制的第二个共同点在于从政策设定一开始中央或者地方就是为了解决某一问题提出动议的,执行对象和区域从一开始就已经明确了。

普惠性压力型体制与试点型压力型体制存在很大的差别。从形成途径来分析,普惠性压力型体制是中央或者地方政府在自身掌握相关信息的基础上,自上而下提出政策动议,并指定特定区域或者单位作为执行单位。从执行对象来看,普惠性压力型体制要求特定区域或者全国面上扩散,并没有精准瞄准特定对象。基层政府可以结合本地实际积极争取,扮演发展型政府的角色,促进本地区产业的发展,也可以只以达标为目标,以维护社会稳定为主。从考核机制来讲,普惠性压力型体制在政策制定之初已经设定好详细的考核标准,虽然这些标准会随着实践逐步调整,但是政策执行主体只需要动员各种力量达标即可。

表2 不同类型压力型体制运行机制援引证据(略)

(三)不同类型的压力型体制形成的结构条件

我国地域辽阔,无论是东中西地域差异,城乡差距,还是民族地区与内陆之间的差异,都对国家有效治理形成挑战。为了规避基层可能遭遇的治理偏差和精英俘获等问题,保证中央或地方政府的政策能够实行,政府在治理过程中不得不选择差异化的治理策略,即实行普惠性的压力型体制以保障整体面上的推进政府治理进程,实行试点性压力型体制以推动地方和基层政府积极创新政策,力争在某一方面发展中取得突破。

1、试点性压力型体制形成的结构条件

“摸着石头过河”长期以来一直被认为是中国公共政策特有的政策创新和扩散模式。在政策试点的语境下,针对国家迫切需要解决但有没有十足把握的问题,国家鼓励采用“试点探索、投石问路的方法,先行试点,鼓励创造,鼓励探索,取得经验后再推开”。在政策试点中,压力和政策激励从上到下传导的过程中试点性压力型体制逐渐形成。试点性压力型体制下基层政府的行为逻辑与一般行为逻辑呈现出一定的差别。

第一,基层政府的低财政能力需要中央支持。关于政府财政能力的讨论一直在持续。分税制改革以后,我国的财政税收体制只建立了资金自下而上的抽取机制,如中央地方共享税(即增值税)的分配比例安排就给地方政府的财政汲取能力留下来很小的空间。“营改增”在全国全面推行使得全国近七成的税收收入来自于共享税。但“营改增”税收体制改革也使得增值税税收与税源背离问题加剧,地方主体税种缺失,分税制向分成制退化等,进一步加剧了地区间财力不平衡的局面。国家试点性压力型体制的推行有助于确保中央按照规范化的途径将资金集中投放在某个点,从而对资本市场发挥巨大的撬动作用,以加快某试点项目或产业的快速发展,从而为整体产业的发展提供借鉴经验。然而,转移支付显著降低了地方财政努力度。此外,现有的财政管理体制强化了专业行政部门的垂直(条条)的财政控制权,但也很大程度上挤压了基层政府的自主空间。二者共同作用导致像LS县、LT县、XX县这样资源丰富但财政能力较低的县域农业产业的发展。

表3 政府财政能力援引证据(略)

在低财政能力的条件下,基层政府除了要保证相关机构的日常运营费用,还必须得负责整个辖区社会文教费支出和经济建设支出等。虽然通过省直管县财政体制改革提高了地方税收自主权,提升了县级财政的自给能力,但是转移支付规模的扩大恰恰相反弱化了这种能力。试点性压力型体制的推进带来的不仅是量化的考核指标,和不间断的监督考核,还有自上而下的资金输入与中央授予的统筹整合资金的权力。从下图2可以发现,在LS县金融扶贫试验区发展中,从中央到省市层级政府都自上而下注入了大量资金来辅助这一金融扶贫试点的发展。但是也不难发现在整体的资金流中中央政府给予的转移支付几乎占据了整体资金流的大半。在试点性压力型体制的动员下,除了中央转移支付的资金外,还要求自上而下各级政府统筹整合涉农资金优先供给政策试点的发展,这无疑对财政能力较低的LS农业产业发展提供了巨大的动力。

图2 LS县金融扶贫试验区获取资金(略)

随着试点性压力型体制的运行,从中央到地方政府除了提供资金支持试验区农业产业发展之外,各金融机构也会积极优化金融服务制度和机制,响应国家的试点政策(如下表4所示)。

表4 LS县金融扶贫试验区贷款规模证据援引(略)

第二,试点型压力体制并不排斥中央与地方政府之间的互动。在政策试点确立过程中,往往是由中央或地方政府率先发起提出政策目标和政策内容,以及较为宏观的政策试验方式,之后在要求被选中的试点所在地政府部门结合当地的实际情况拿出具体的实践方案,为中央或地方政府制定最终的试点方案提供更多可能的选择。因此,试点性压力型体制的运行机制主要体现在如下几个方面:

其一,中央或地方政府的偏好发挥了非常关键的作用。在试点性压力型体制运行中,具体试点的内容、方式和步骤基本都是中央政府确定了大致的方向,试点所在地的政府只是在中央乃至省市意见的基础上进行微调和提供更为具体的方案,其本质上并没有解决中央政府由于信息不对称导致的决策偏差所带来的影响。事实上,在财政转移支付方面中央与地方的博弈关系一直都存在。正如上文所说,由于分税制改革的实行,地方财政能力较为弱小,如果要推进本地区大规模建设需要中央政府实行一定规模的转移支付。但是,在信息不对称的情况下,中央政府无法准确探知地方政府在公共服务支出的真实偏好和更为充分的信息。而且在中央转移支付后,地方政府在得知中央不能够很好预测地方政府的偏好后,可能会采取变通行为降低原来的公共服务水平,以此来骗取中央政府更多的财政转移支付。沿着下图3-6所标注的序号所示,为了响应中共中央办公厅、国务院“关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见”的文件精神,人民银行和国家发改委等七部门联合出台“关于金融助推脱贫攻坚的实施意见”。在自上而下政策激励下,H省率先在LS县和LK县自建金融扶贫试验区,而LS县正好是H省新上任省长的扶贫工作联系点。在省长亲自挂帅督办金融扶贫的压力下,省市县各级政府机构瞬间忙碌起来。人民银行省中心支行积极创新金融服务政策,增加了人民银行再贷款限额和支农扶贫基金。在试点压力下,S市域相关政府机构也忙碌了起来,除了人民银行S市中心支行与保险、证券、银行等机构成立了联席会议机制。与此同时,市级相关行政单位也逐渐向下施压,并加强对基层政府部门的监督和指导。县域作为整个试点性压力型体制最低的一环,既要承受从中央到基层逐层向下施加的压力,还需要协调企业、金融机构以及政府相关部门的关系。

图3 试点性压力型体制运行机制(略)

其二,试点型压力体制依赖地方政府部门的配合。以LS县金融扶贫试验区为例,政策试点虽然是H省结合本地实际条件,在响应中央的号召下率先自建并逐步获得中央认可的,但是政策要精准执行需要从市到县各级政府相关部门的协助和配合。从政策设计来看,对于如何利用金融来推进试验区农业产业发展,从中央到基层政府几乎无现成的经验和案例可循。虽然LS县金融扶贫试验区是由省长挂点督办,但是省一级层面也只是在宏观层面做出一定的规划,具体如何实施,部门间如何协作,产业如何对接市场都需要LS县相关政府部门大胆创新,具体操作该项试验的县扶贫办、产业办、金融办和金融机构的负责人在试验区运行中扮演了至关重要的角色。从政策执行的督导来看,为了保证试验点政策能够很好落实,LS县除了要面对省市政府相关部门的督查,省市扶贫办聘请的第三方评估督查,还要迎接来自全国各地的政府和民间的查考团。

(2)普惠性压力型体制形成的结构条件

普惠性压力体制的形成是政权经营和社会治理双重要素作用的结果。一方面,政府希望通过普惠型压力体制的推进来优化政府权力运行环境,提升政府纵向工作效率;另一方面,为了能够应对社会或者某一领域普遍存在的问题但不是探索性问题时会采用普惠性的压力型体制。

第一,融资一直是困扰农业产业发展的问题,不仅在于贷款对企业信贷抵押的要求过高,而是在于贷款主体的素质和农业本身的经营结构影响政策的施行。“融要素扭曲显著抑制了中国高技术企业创新投资的增长,且这种创新抑制效应在金融要素扭曲程度越高的地区越明显;地区经济的外部融资依赖越高,金融要素扭曲对高技术企业创新投资的抑制效果越显著。”在实地操作中,贷款主体金融素质低下诱发需求信贷不足,导致小微创业贷款无法完全带出,最后地方政府只得鼓励龙头企业或者合作社以贫困户名义贷款。

Ligon and Schechter认为,当农户家庭的负债水平高于陷入贫困的一定临界值后,脱贫农户返贫现象将可能再次出现。伴随农村金融服务机构的扩展以及小额贷款在农村基层社会的推广,越来越多的农户通过银行和证券等机构融资,但是由于这些机构的信贷担保机制不是很完善,对担保人的资质要求比较高,客观上导致部分农户即使想借贷发展生产也是望银行心叹。在这种背景下民间借贷在基层悄然生长。与正规金融相比,农村非正规金融发生的频次却高,对农户生产生活的影响也更为突出。当一个地区因为借贷门槛高,而民众有没有相当的资产作抵押或者担保的情况下,民间借贷在民间融资中就会占据越来越重要的位置。借贷对于民众家庭经济生活来说具有双刃剑作用:部分农户贷款的目的并非在于发展农业生产,提升家庭的经济发展能力,而是将贷款作为短期提升生活质量的重要工具,但是这往往会加重贷款家庭的脆弱性,加重他们的经济负担。当然,也有部分群众贷款是为了农业生产。随着中国关系型社会开始逐渐弱化和小型化方向发展,一旦遇到危机社会关系网对于家庭的保障能力是非常有限的,个体家庭很有可能遇到返贫风险。实际上,家庭负债与家庭贫困脆弱性呈现出倒“U”型的曲线关系。在这种条件下,为了能够更广范围上优化金融服务质量,杜绝农村非法融资行为和合理引导群众,帮助他们建立正确的贷款观念,就需要中央乃至地方政府自上而下施加普惠型的政策压力以保证政策意图能够按时以高质量标准完成。

第二,普惠型压力体制有助于化解小农家庭经营的困境。农业产业化首当其冲的就是生产风险问题。农业是一个非常脆弱的产业,对气候、土壤、水等资源的依赖度非常高。虽然这些年通过转移支付补贴农业生产中的机械补贴、技术培训补贴,目前我国的农业生产很大程度上还取决于自然气候。无论是干旱还是水涝都会给农业造成减产甚至绝产, 给农户和家庭带来巨大的打击甚至破产。

此外,家庭小农户经营也无法抵挡市场风险。首先需要解决的是小农户与市场需求之间信息匹配问题。单个农户作为市场中的个体,很难应当市场发展可能面临的风险,也不容易捕捉市场中可能存在的需求信息和机会。加之农业周期长, 季节性明显, 市场信息的滞后有时并不能准确地反应市场的真实状况。这就导致小农户在农业生产过程中面临着极大的市场风险。我国农业产业相关的保险水平比较低,保障率也不高,间接影响了农业产业化发展的势头。

上述农业产业发展确实需要中央自上而下实行普惠性的政策以提升农业产业化发展的保障水平,只有这样才能够真正打消群众发展生产的疑虑,也只有如此才能够真正提升农业产业化发展的内生动力。然而,问题的症结在于是不是所有的基层政府是否都能够整合那么多资源来推进产业发展,是否有那么多的基层政府会花费巨资在很难出政绩的农业产业上面?因为农业产业的发展存在一个漫长的周期,从初步孕育到真正形成产业规模很可能是几届政府才能够真正做出成绩。所以需要中央自上而下施加普惠型的压力,在压力传导的同时并对基层政府给予相应的政治激励,这有这样或可调动基层政府的积极性。

三、压力型体制下基层政府培育农业产业的“分级治理”策略

压力型体制是整个中国政府权力体系运作的一个突出特征,体现在政治、经济、文化生活的方方面面,深刻影响着基层政府培育农业产业的行动策略。在不同的压力型体制下不仅不同层级政府之间的关系状态有差异,基层政府单位应对压力的策略也不尽相同。由此,政府纵向管理体系中形成了分级治理的机制。

在试点性压力型体制下,与向下传导的压力相伴的是自上而下的政治激励和滚滚涌入的项目资金。基层政府主政者在晋升与资金帮扶双重激励下,与其说上下级政府之间是监督与被监督者关系,倒不如说二者是合作关系,通过彼此合作以实现培育农业产业的目标,以共同求得仕途升迁。从LS县金融扶贫试验区的发展来看,由于新任省长亲自挂点督办,省、市、县、乡镇各层级政府行政部门、金融监管机构、事业单位等都积极投入了这项声势浩大的农业产业培育运动。为了能够更好地促进整个农业产业培育政策进程,不仅政府上下级之间建立了常态化的协调议事机构,即使是同一级的“四套班子”、事业单位、金融机构建立了共同办公的协调议事会。此外,在广泛的激励和雄厚资金支持等条件下,政策执行机构的积极性超越以往,更主动的寻求与农业龙头企业合作,加大对农业合作社的扶持。

与试点性压力型体制略有差异,普惠性压力型体制的制度背景下上下级政府之间的关系以及基层政府的行为策略的样态更为丰富。在普惠性压力型体制运行过程中,有的政策实施因为政策绩效没有与主政官员的升迁直接挂钩,从而并没有对相应级别的政府形成强力的政治激励作用,从而使得地方政府将操纵修改工作绩效数据作为完成任务的重要捷径。也有的普惠性压力型体制在运行中所设定的目标与当地的现实条件和政府部门的实际能力不相匹配,致使政策执行单位采取权宜的和随意的行为策略。当然,不能否认在普惠性压力型体制运行过程中,出于政绩驱动和部分主政官员企业家精神理念的影响,部分政府会积极利用普惠性压力型体制所带来的机会,为当地发展做出贡献。长期以来,西部地区的一些地方政府如企业家般直接干预经济,并依靠自身的企业家精神为区域经济发展引入大项目创新,实现了区域经济持续增长。在土地流转中,有的基层干部肩负起企业家角色,有的充当农产品加工企业和农户之间的中间人,而有的则为旁观者。此外,由于普惠性压力型体制在运行之初只是设定了基本的达标标准,只要完成既定的指标就算完成任务,并没有给予政策执行单位更多的探索性权力和相应的资金、政策扶持,如果当地条件确实不足以推进农业产业化发展,当地政府则会以维持社会稳定为目标,不会积极去创新培育农业产业的政策。

在上述管理者-监督者-执行者三级治理机制中,中央部门作为压力型体制的管理者,享有权力体系运行的最高控制权,享有充分的专项资金的分配权和管理权。试点性压力型体制下,由于中央或者地方政府授予了基层政府一定的政策实施方案设计和探索的权力,政策的基层单位能够紧密结合当地的实际条件进行创新,并以此自下而上将信息反馈到上级政府决策系统中,上下级之间更容易促成有效的合作。相反,普惠性压力型体制是中央自上而下确定的,是一种针对全国或者区域面上的政策,但其本身自带的指令性的运行逻辑使得普惠性压力型体制推进的政策很容易成为部门观念和专家意见的翻版,而忽视地方的实际情况。

事实上,试点性压力型体制在运行中其影响远不限于某一项政策范围,而是直接促进了地方多种力量之间的联动。从财政资金的使用来看,如上文图2所示,H省率先在全国自建金融扶贫试验区不仅直接促进了中央增加对LS县试验区的财政转移支付金额,而且间接吸引了省、市相关部门的注意力,纷纷加大对LS县的帮扶力度。LS县金融扶贫试验将中央到基层政府的注意力集中在一起,推进了该地农业产业的快速发展。在试点性压力型体制下,LS基层政府还调动了包括企业、金融机构、农业大户等(如图5所示)。在政府相关部门的主导下,LS县开展了全县的社会信用评价机制建设,对每一个农户做了信用评级档案,并对信用评级系统的运行常态化监督,降低了金融机构贷款给农户和企业的风险。为了鼓励金融机构大胆创新金融政策,LS县还积极创新由企业和政府联合成立保证金,设立保证金池,为银行降低金融风险。此外,政府还鼓励农业企业积极带动贫困户,并为带贫企业所贷款贴息。

图5 压力型体制下多元主体参与机制(略)

普惠性压力型体制下的情形与上述情况有类似,但是又有明显差别。在普惠性压力型体制下,培育农业产业的政策目标已经有明确的标准,基层政府承担的是有限责任。基层政府只需要完成既定指标就可以交差,完全没有强制力要求基层政府主政者必须对产业创新负责。因此,普惠性压力型体制下的农业产业政策更多的带有福利保障的色彩。当然,也有例外。当县域内某个点,包括村庄、产业基地或者农业公司具备良好的市场发展前景,且具备良好的产业经营能力的时候,基层政府就有可能由追求稳定目标的行动者转变为积极追求发展目标的行动者。这时候基层政府自身摇身一变成为了新的试点性压力型体制的管理者和监督者,会继续自上而下向下一级政府下达任务压力,以促进这个试点的产业的培育和发展。本研究xs县下属的HX村就属于这种典型。该村原本在HS县籍籍无名,是一个名不见经传的穷山村,但是因为有返乡精英的带动作用,该村顺利抓住了该县蚕桑产业转型的机遇。该村顺利脱贫并在产业发展取得巨大进步,这一现象很快便引起XS县政府的注意。HX村的产业发展很快成为该县的中心工作和示范工程。在县政府的积极帮助下,该村顺利拿下该县小蚕种厂、蚕桑基地等资质。

综合来说,无论是在试点性压力型体制还是在普惠性压力型体制的激励下,基层政府都有可能将金融、社会组织、企业等多种力量调动起来,从而构建起基层社会新的治理结构。中央或地方政府作为压力型体制的发起者,在扮演监督者、管理者角色的同时,围绕“中央—地方—县域”三级治理网络,政府发挥了非常关键的协调者和枢纽角色。围绕这一三级治理网络,才能够打破不同层级政府之间、政商之间和民众与政府之间的界限,促进所有主体围绕一个共同的目标而采取行动。

四、双重压力型体制下基层政府培育农业产业的差异化结果

不同类型的压力型体制塑造的政策运行情境影响着贫困地区基层政府推进农业产业培育的行动策略,但基层政府并非完全严格按照政策要求去行动,而是在综合权衡自身条件和政策目标基础上灵活调整行动策略,最终导致基层政府培育农业产业的行动出现差异化的结果。

首先,需要了解不同类型的压力型体制下形成的分层治理结构对基层政府行动结果的影响。政府部门依靠压力型体制来推进农业产业政策的实施除了要结合当地的实际条件,也会考虑政策执行地的象征性意义。如前文所述,试点性压力型体制的启动方式有两种:一种是中央自上而下指令某些地区为试点地区,并要求相应的地方政府自上而下来贯彻中央的政策目标,比如LT县苹果产业的发展是当时的农业部将该地区划分为全国最适宜苹果生长的区域后,才引起G省政府的注意,随后便启动压力型体制来保证苹果产业发展做出成绩。另一种路径是中央对相应的政策开启动议,各个地方结合当地的实际情况争取成为试点,在获得中央认可后从地方到基层自上而下通过逐级加压以保证政策的执行效果。无论是哪一种压力型体制都不可避免一个问题:纵向的政府权力体系距离太远,中央到基层之间隔着数层科层组织结构,不仅中央与基层之间可能存在信息沟通不畅和信息失真的问题,而且也无法避免中央的政策目标偏离基层社会的实际条件而导致基层政府在执行过程由于压力过重而虚与委蛇等名实分离现象的发生。在试点性压力型体制下,由于上级政府与基层政府之间的互动频率相较普惠型压力体制下更高,基层政府可能存在的变通空间非常少,故而就会发现很多地方在执行政策的过程中会忽略各个村庄实际条件的局限而强行推进产业的发展。

其次,政府处理与农业企业之间关系的行为策略对政策执行结果的影响。单纯靠基层政府的作用来推进农业产业化进程几乎是不可想象的难题,因此政府需要积极寻求与企业、合作社以及乡村经济精英的合作。资源依赖理论强调组织无法生产自身发展所需要的所有资源,组织可以采用交换、交易或是权力的控制关系等形式从其所处的环境中获取生存必须的资源。基层政府需要依托村级组织来获取社会、市场需求信息及合作推进政策落地,而村级组织要领导乡村产业发展则需要政府提供资金保障和政策扶持,在贫困地区推进农业产业发展尤其如此。无论是试点性压力型体制的运行,还是普惠性压力型体制的推进都不可能撇开基层社会的实际条件独立运作。在贫困地区由于农户的低自组织能力和自主经营能力,基层政府与企业、合作社等的关系往往互相依赖,有时甚至会出现为完成任务基层政府依赖大型龙头企业。调研中我们发现,由于经营能力较差,很多农户其实没有意愿贷款来发展产业的。但是自上而下的绩效考核要求基层政府又必须要有行动,基层政府只得以农户的名义贷款出来给企业用,企业与政府之间达成协议帮助政府完成相应的任务,而政府则对企业使用的贷款进行奖补和贴息,其最终结果是企业几乎不用花费任何成本就免费使用了国家小额贷款,而乡村社会的自主发展能力却很少有提升。

再次,不同类型压力型体制下政府培育农业产业的方式最终催生了差异化的行动结果。在试点性压力型体制下,贫困地区基层政府在自组织能力和自主经营能力等组织外情境较强的村庄采取协调和辅助策略,基层政府只需要进一步帮助这些村庄提升经营主体培育的质量即可。政策执行结果与政策目标之间趋近,形成名实相符。此外,贫困地区基层政府在自组织能力和自主经营能力等组织外情境较弱的村庄采用行政主导的行动方式推进产业培育政策,但政府不可能估计到所有村庄的所有差异,只能采取统一的模式去培训经营主体,往往导致培训内容脱离乡村社会需求,出现“一刀切”困境,形成名实分离现象。

在普惠性压力型体制引导的组织内情境地约束下,贫困地区基层政府只需要对标完成自上而下的考核指标即可,并不需要做过多探索性尝试。大多数时候基层政府会保持稳定优先的行动策略。当面对乡村组织外情境差异化的要素时,贫困地区基层政府就会调整在普惠性压力型体制引导的组织内情境下产生的行动策略。在乡村自主经营能力和自组织能力等组织外条件较弱的条件下,基层政府会继续延续“稳定优先”的政策取向,社会政策取代经济规划作为政府的工作重心。基层政府致力于调控通货膨胀幅度、保障民众基本就业和维护社会秩序稳定。农业经营主体培育并未得到实质提升,致使政策执行结果与政策目标之间背离,出现名实分离现象。与之相反,对乡村自主经营能力和自组织能力等组织外条件较强的村庄,基层政府的行动策略则会由稳定优先转向更具发展主义特征的策略。在产业发展中会着重支持这类村庄的产业项目发展,很多时候甚至愿意为农业产业的启动进行兜底,从而保证了政策执行结果与政策目标之间的一致性,出现名实相符现象。本文将基层政府在普惠性压力型体制下且乡村组织外请教较强的村庄调整后的行动策略定义为“选择性兜底”。

五、小结与讨论

贫困地区基层政府培育农业产业行动中普遍且长期存在着差异化的行动结果,即同一政府在执行同一产业政策时可能同时存在政策执行结果与政策目标趋近或者执行结果与政策目标背离的现象。农业产业培育出现差异化结果是基层政府在不同压力型体制结合自身条件做出的理性选择。由于农业产业培育目标靶向范围的差异,压力型体制又可细分为普惠性压力型体制和试点性压力型体制,两种压力型体制的生成条件及运行机理存在较大差异,这也直接影响到基层政府培育农业产业的结果。关于该问题的研究也引申出对以下问题的思考:

第一,在农业产业培育中,基层政府不仅处于错综复杂得条块权力体制中,而且处在一个横向的非均衡权力体系之中。本文从整体主义方法论出发将贫困地区基层政府化约为整体,考察基层政府在培养农业经营主体、促进农业产业技术革新和农业市场流通体系建设中的行动逻辑,但是这一假设忽略了同一层级政府不同部门之间的权力禀赋差异以及由此导致的行动逻辑的差异:其一,在同一政策执行条件下存在权势强弱差异的政府部门如何开展行动以完成政策目标?其二,权势强弱差异如何影响到政策执行中政府部门对组织外资源的依赖强度?此外在调查中我们也发现县级政府各部门在培育农业产业的行动中存在着“梯级权力秩序”。那么,这种梯级权力秩序结构如何影响政府部门的行动逻辑,影响其行动逻辑的因素是什么?第二,在农业产业培育中,贫困地区基层政府是作为一个行动者其行动同时嵌入在政府组织运行体系和社会环境中,分析政府的行动逻辑需要将政府系统运作和社会基础条件两种变量整合起来。贫困地区基层政府培育农业产业行动中出现差异化结果是否与产业项目实施地村庄的社会基础条件有关联?这些社会条件如何影响了基层政府的行动选择,并最终致使差异化结果出现?

注释:略

来源:中国社会科学网,http://www.cssn.cn/zzx/ggxzygl_zzx/202008/t20200824_5173287.shtml 发表时间:2020年8月24日