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韩俊、张云华:土地征用过程中的利益分配——苏州市吴中区的实证分析

作者: 韩俊,国务院发展研究中心农村部部长、研究员;张云华,国务院发展研究中心农村经济研究部第二研究室主任、研究员 发布日期:2009-05-13
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土地征用中的收益分配主要包括征用环节的征地补偿费和土地增值收益分配两个部分。其中,土地增值收益既包括土地取得环节政府收取的税费,也包括土地出让环节政府收取的土地出让金或土地使用费,有学者称之为初次增值收益和二次增值收益。从我国目前的有关法律规定和实际操作来看,农民的土地收益只发生在征地环节,即土地征用补偿,而土地出让环节的增值收益与被征地农民没有直接的关系。

吴中区是苏州市辖的13个县级建制区之一,2001年由原吴县市分拆而成,是苏州市城市化、工业化进程发展的产物。根据初步统计,截至2005年年底,该区38万农民中失地农民占18万人,比例达47.4%。

一、土地征用与补偿

吴中区土地征用补偿及安置经历了一个从各自为政到逐步规范、执行全区统一管理办法的过程。

1.2003年前的各自为政阶段。2003年年底以前,各个乡镇基本上是各自为政,如调查的MD镇主要按每亩地2万元左右的标准进行补偿,每年支付粮差补贴和养老安置补偿。具体途径是采用成立土地基金会和发展股份合作社进行操作。该镇2001年成立土地基金会,镇里出让的工业土地每亩必须提取2万元、三产用地每亩提取4万元进入基金会,基金会建造标准厂房出租。基金会的租金收入主要用于脱离土地的农民的粮差补贴和养老安置补偿。近几年,又建立投资性股份合作社。2005年按股分红618万元,每基本股分红260元。U镇主要采用一次性支付青苗费和每年支付口粮补贴的办法。一次性青苗补偿种粮每亩300元~500元,经济作物每亩1000元~2000元。口粮补贴一般每亩每年500元。半失地的农民按折算处理。

2.2003年后的逐步规范、全区统一阶段。2003年吴中区改变对被征使用土地农民的一次性补偿为长期性保障。新补偿办法将3.8万元/亩征地补偿款在征地时直接划到镇财政失地农民专户,然后按人逐月发放补贴。按年龄段将失地农民分为老年人员、保养人员、剩余劳动力和被抚养人4类,分别每人每月给予120元、120元、100元连续10年、50元连续10年的补贴,并将老年人员和保养人员纳入农保体系,基本养老金与“农保”并轨,按月发放。青苗及地上附着物补偿直接发放到个人。

从2004年起,被抚养人和老年人补偿标准有所调整,被抚养人按每人6000元生活补助标准一次性到位,不纳入基本生活保障范围;对失地老年人,每人每月领取160元~200元的养老金。

2004年进一步完善了失地农民的社会保障,推进所有失地农民全部由农保转为城保体系,享受城镇居民养老保险的标准和待遇。采用区、镇、个人共同承担的办法,承担比例按参加城保缴费28%的比例计算,保养人员区级承担8%,镇级承担12%,个人承担8%;剩余劳动力区级、镇级各承担7%,个人承担14%。

2005年《苏州市吴中区征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则》更全面地规定了失地农民基本生活保障、基本医疗保障、促进就业和加强培训、最低生活保障等保障项目的实施细则。

二、土地出让收入与成本构成

2001~2005年,吴中区共完成地方财政一般预算收入60.96亿元,但该区土地出让金总额就高达56.43亿元,土地出让纯收益为9.04亿元。其中,2003年和2004年土地出让收益分别为13.69亿元和32.7亿元,而同期地方一般预算收入为13.6亿元和13.7亿元。巨额的土地出让收入为吴中区及其下属各乡镇进行城镇基础设施建设、修建标准厂房、开发商业和房地产提供了充足的资金支持。

按照相关土地法律法规的要求,吴中区土地供应分为三种方式:对于公共设施和公益事业用地,政府通过划拨方式;对于工业用地,政府采用协议出让方式;对于商业和房地产等经营性项目,政府通过“招拍挂”方式出让。从各类供应方式的比例看,协议出让的比例最高,5年来累计达到73.2%,显著高于其他两种方式。

建区五年来,吴中区通过土地出让共获得56.43亿元土地出让收入。扣除各项费用后,土地出让共获得纯收益9.04亿元。

五年来,吴中区共支出土地出让成本38.67亿元,占总收入的比重为68.53%。其中征地成本为15.07亿元,占总成本的26.71%;土地整理成本14.61亿元,占25.89%;配套设施建设8.99亿元,占15.93%。在征地成本中,上交规费为7.14亿元,占征地成本的47.38%;安置补偿费7.93亿元,占征地成本的52.62%,占土地出让成本的20.51%,占土地出让总收入的14.05%。

三、失地农民对土地收益的分享

随着保障水平的不断提高,每亩3.8万元安置补偿费已经难以满足被征地农民基本生活或社会保障的需要。在征地结束后,财政要给予一定的补贴。如该区2004年将2.9亿元充实到失地农民保障,区级财政用1.8亿元充实到失地农民的养老保险。从2006年开始,该区各级财政预算内将每年安排3%~5%,土地经营性净收益中安排10%,建立被征地农民基本生活保障专项资金,逐步消化征(使)用土地中的历史遗留问题,努力化解乡镇财政风险。

为了让失地农民分享工业化、城市化进程的成果,自2002年以来,吴中区在土地使用政策方面做了新的探索。在符合城市建设规划的农村,划出一部分集体土地,由村集体或乡镇牵头组建农民股份合作社,在符合有关规定要求的情况下,进行建设用地开发,包括建标准厂房、外来人口集中居住楼等,发展物业经济。吴中区按这一方式进行开发的非农建设用地占整个建设用地的1/10左右。通过土地开发利用方式的改进,农民股份合作社的发展,为当地村镇经济的发展形成了实体性经营资产,增强了村级经济发展实力,不仅有效地增加了作为土地股东的农民的财产收入,推进了土地非农开发建设增值收入向下分配,同时建立了农民长期分享土地增值收益的机制。2005年年底全区已累计组建39家社区资产股份合作社,量化村级集体经营性净资产10.3亿元,占全区总数的90%左右。

为了更好地利用失地农民及其他农民手中的闲散资金,吴中区通过农民自愿投资入股的方式,引导农户组建投资性物业合作社,建设标准厂房、集体宿舍楼和店面房出租,获取租赁收入,增加了农民的投资性收益。2005年年底全区累计组建物业股份合作社29家,吸纳农民入股资金1.4亿元,建造集体宿舍楼、标准厂房面积38.5万平方米。以长桥街道为例,物业收入已占到农民人均纯收入8700元的约15%。

四、土地征收与出让过程中政府规费与税收

以上税费中,耕地占用税、耕地开垦费、土地有偿使用费、农业重点建设基金在土地征用过程中收取,其余费用在土地转让过程中收取。按以上标准计算,吴中区在土地征用过程中每亩土地上缴的4大项税费合计3.2万元,加上其他一些杂费总计约4万元。在土地出让过程中,通过拍卖出让的土地仅上缴契税、土地增值税、白蚁防治费等三项费合计就将近10万元。土地征用和出让两个环节的税费合计,拍卖土地上缴税费占近5年均价的比重约12%,协议出让土地上缴税费比重约为40%。

在所有的收费项目中,新增建设用地的费率最高;其次是契税,为出让金额的4%,吴中区的土地出让金平均价格为406元/平方米,因此按面积计算每平方米大约分摊16.2元。2005年该区实现契税收入2.39亿元,占地方一般预算收入的11.2%。

这些收费有的具有税收的性质,主要用于地方财政支出,如耕地占用税、契税等;有的则属于行政性事业性收费,主要是用于耕地的保护与复垦,如农业重点开发建设资金,耕地开垦费等。从表中可以看出,大部分税费的收取都与耕地的补充与质量建设有联系,但是到底有多少用于耕地补充与保护,没有一个很明确的相关规定和具体比例,实际使用中由于摆脱了财政预算的约束,很有可能被挤占或挪用。

根据土地征用规费征收标准和分配比例关系,中央所占比例大约为20.0%,地方占80.0%。地方各级政府之间由于没有固定的分成比例,很难测算土地征用中各级财政之间规费、税收分配和使用的比例。在该区,上缴省上的规费收入主要以项目形式返还。如该区2005年农业重点建设发展基金返还380万元,耕地开垦基金(占补平衡费)返2000万元。

同时,在该区“招拍挂”出让的土地还有另外4项行政性规费,即城市市政公用基础设施配套费、白蚁防治费、新型墙体材料发展基金及人防易地建设费。

五、主要判断与建议

1、土地补偿费标准的确立以农业产值为计算依据不合理,需要转变到以土地市场价值为依据,提高补偿标准。根据最新的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》,标准最高的一类地区耕地前3年平均年产值的最低标准为1800元/亩,而最低的四类地区才1200元/亩。这与土地征用后被作为工业、商业或房地产业产生的收益租金形成了强烈的反差。以吴中区工业标准厂房为例,吴中区每亩土地的年租金为5万~10万元,甚至更高。集体和农民土地被征为国有、农地被转为非农建设用地后,土地租金是过去的30倍以上。而这些作为工业、商业或房地产业的投资收益并不会被土地的原始所有者和提供者——集体和农民分享。必须完善土地补偿费标准,由以土地农业产值为计量依据转变到以土地市场价值为计量依据,实现土地涨价既归公、亦归民,优化收益分配机制,让农民分享土地增值的收益。

2、国家征地的“公共利益”概念模糊,非公益性用地比重占主要地位,需要对“公共利益”的内涵进行明确界定。在现实中,公共利益与非公共利益不分,国家为了公共利益征地与企业或个人为了私人利益征地不分。以吴中为例,工业、商业和房地产等用地比重较大,这三项用地占总用地量的83.5%。因此,需要对“国家公共利益”的内涵进行界定,对土地征收(用)的用途和目的进行分类,并出台相应的土地征收(用)政策,分类指导各类征地行为。国家及其地方政府行使的土地征收中的公权应有所约束,真正服务于国家公共利益,而不是被一些开发商、企业、官员借以滥用于私人利益。当然,非国家公共利益的企业和个人用地需求也应当合理满足,但应另辟蹊径,建立用地者和土地所有者(集体)、使用者(农民)之间直接的土地交易市场。

3、失地农民很难直接分享土地的增值收益,应将土地出让收益按一定比例注入失地农民社会保障基金,拓宽农民分享土地增值收益的途径。与土地出让金总额相比,与土地转用后巨大的、长期的增值收益相比,失地农民所得分配比重还较小。前述可知,吴中区2001~2005年吴中区土地出让金总额分配构成中,农民安置补偿费所占比重为14.05%。如果另按拍卖土地计算,近5年当地每亩土地拍卖价平均为118.5万元,而其中只有3.8万元/亩转入土地基金账户,用来补偿安置失地农民,占比仅为3.2%。吴中区创新、丰富了失地农民的社会保障形式和内容,从基本生活、养老、医疗等方面为失地农民提供了比较健全的社会保障体系,其完善失地农民社会保障制度的做法值得借鉴。为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的重要途径。土地非农转用后增值收益巨大,政府应从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。

发展农民物业股份合作社和土地股份合作社,改变了过去农村土地转为建设用地以后对农民补偿实行“一次性买断”的做法,是让农民更多地分享土地增值收益的一条可行之路。吴中在发展农民投资性股份合作制上进行了成功的探索,让土地的增值收入下移,让农民以土地作为资本直接参与工业化与城镇化,为农村的发展提供了巨额、持续的资金来源,是一条成功的经验。需要完善农民物业股份合作社和土地股份合作社的内部治理机制,建立有效的约束机制,在制度上保障农民享受土地的财产权益。

4、土地征用和出让环节中的税费项目多,数额大,需要规范土地税费管理。目前土地征用和出让环节中收取的税费名目繁多,附着在土地上的各种费用五花八门,诸多部门都在集体土地被国家征用并转让过程中分得一杯羹,土地已不折不扣地成为了“唐僧肉”,“以地生财”已是一个不折不扣的事实。而且在这些名目繁多的税费中,税费征收项目重复,仅以耕地的保护、开发和占补平衡为征收目的的税收就有耕地占用税、耕地开垦费、土地有偿使用费和农业重点建设基金,而且其他税费也有些是以此为目的。另据地方土地管理部门反映,这些税费中用于基层区县耕地补充、开发和占补平衡的并不多,区县政府还是处于要么自己补贴、要么无钱搞耕地开发和占补平衡的状况。增加土地税赋固然可以限制土地的供应、抑制土地的需求、增加国库和地方的收入,但同时也增加了经济运行的成本,加重了企业和个人负担。因此,应考虑合并减少土地征用和出让环节的税费项目,将费合并为税,将预算外的费纳入预算内管理,规范土地税费管理,统筹土地税费收取和使用。

来源:《中国经济时报》,2009年5月13日