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陈鹏:国家绿色发展基金如何助力打赢污染防治攻坚战?

作者: 陈鹏,博士、研究员、现任生态环境部环境规划院环境保护投资绩效管理中心副主任 发布日期:2020-08-19
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备受关注的国家绿色发展基金股份有限公司日前正式揭牌。国家绿色发展基金的设立有什么样的社会背景和重要意义?国家绿色发展基金如何更好地运作,助力打赢打好污染防治攻坚战?如何用市场机制更好地支持绿色发展?本报记者采访了生态环境部环境规划院环境保护投资绩效管理中心副主任陈鹏。

绿色发展基金作为金融工具,能充分发挥财政资金增信和让利作用,吸引更多社会资本投入长江经济带沿线环境保护、污染防治、资源能源节约利用等绿色发展重点领域。

中国环境报:国家绿色发展基金股份有限公司日前正式揭牌。成立国家绿色发展基金股份有限公司有什么样的社会背景和重要意义?

陈鹏:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设和绿色发展。绿色金融在环境保护、污染防治、生态建设和可持续发展、绿色发展等方面发挥着非常重要的资金保障作用。党中央、国务院就加强生态文明建设、推动绿色发展作出了一系列重要决策部署。

党的十八届五中全会明确要求“发展绿色金融、设立绿色发展基金”。《中共中央国务院关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等文件均对设立绿色发展基金进行了部署。

国家绿色发展基金是我国生态环境领域第一支国家级政府投资基金,是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措。国家绿色发展基金股份有限公司在上海成立,有利于借力上海作为国际金融中心的独特优势,加快健全多元化生态环保投入渠道,利用市场机制支持绿色发展,推动生态文明和美丽中国建设;有利于充分调动社会资本投入绿色产业的积极性,助力打赢打好污染防治攻坚战。

中国环境报:目前,政府生态环保项目资金支持方式主要有财政资金直接投入和PPP等方式,与这些支持方式相比,国家绿色发展基金有何特点?

陈鹏:国家绿色发展基金由财政部、生态环境部和上海市人民政府三方共同发起设立。首期基金总规模885亿元,其中中央财政出资100亿元,出资方还包括长江经济带沿线11省市、部分金融机构和相关行业企业,充分体现了绿色基金政府引导、市场化运作的特点。重点投向环境保护和污染防治、生态修复和国土空间绿化、资源能源节约利用、绿色交通、清洁能源等绿色发展重点领域。基金在首期存续期间主要投向长江经济带沿线11省市,同时适当投向其他区域。

生态环保项目具有公益性强、风险大、收益低等特点,普遍存在融资难、融资贵问题。与财政资金直接投入和PPP等方式相比,绿色发展基金作为金融工具,能充分发挥财政资金增信和让利作用,可以吸引更多社会资本投入长江经济带沿线环境保护、污染防治、资源能源节约利用、生态建设等绿色发展重点领域。利用市场化运作,有利于建立健全风险防控体系,加快推动优质生态环保项目落地实施,更好推进长江经济带发展等重大国家战略,助力打赢打好污染防治攻坚战。

从国外看,市场经济国家重视通过基金、信贷等绿色金融手段支持绿色发展。

中国环境报:国内外在绿色基金设立和运作方面有何特点?

陈鹏:从国外看,市场经济国家重视通过基金、信贷等绿色金融手段支持绿色发展。如,英国政府全资控股成立英国绿色投资集团,每个项目绿色投资集团总投资额不超过投资需求的50%,其他50%以上的投资必须吸引市场投资进入,这一做法充分发挥了政府资金的杠杆作用。项目必须具备绿色和可盈利两个基本特征,充分体现了政府与市场相结合的特点。一旦项目实现较好盈利,政府会尽快退出,交由市场运作。政府资金作为先行投入,可以持续引导私人投资投向绿色产业,有效解决了英国绿色基础设施项目建设中的市场失灵问题。

再如,美国清洁水州周转基金由联邦政府和州政府按照4:1的比例注入资本金,通过低息或无息贷款方式为公共污水处理厂建设和维护、非点源、河口管理等项目提供援助,有效解决了水环境保护投资总量不足、资金来源单一、使用效率较低等问题。

从国内看,部分省市已经先行先试设立绿色发展基金。如,2015年,原环境保护部对外合作中心和原重庆市环保局共同发起成立重庆环保产业股权投资基金,是全国第一支在中国证券投资基金业协会备案的政府主导的环保类股权投资基金,体现了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一改革核心要求。重庆环保产业股权投资基金管理有限公司注册资本2000万元人民币,中绿实业有限公司持股18%、重庆环保投资有限公司持股39%,两家国有单位合计持股57%,其他股东为上市公司及民营企业。2019年,环保基金规模达到115亿元。

再如,2019年,河南省设立了绿色发展基金,首期规模35亿元,其中:省财政出资5亿元,河南省农业综合开发公司筹集5亿元,相关省辖市出资5亿元,子基金规模20亿元。通过投贷联动形式与银行合作,将带动银行贷款不低于140亿元,形成不低于175亿元的投资规模。未来基金规模为160亿元,将带动银行等金融机构以债权方式支持不低于640亿元,形成不低于800亿元的投资规模。

国家绿色发展基金已储备一批战略功能类、股权投资类、子基金类项目80个左右,将对污水处理、垃圾焚烧、危废处理、清洁能源、电池回收利用、充电桩等十几个细分行业进行分类支持。

中国环境报:生态环保项目如何更好地吸引到国家绿色发展基金支持?

陈鹏:建立完善的投资回报机制,是生态环保项目获得国家绿色发展基金支持的关键。

生态环保项目公益性较强,除生活污水、危险废物、医疗废物等领域具有一定收费机制以外,包括饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治等绝大多数领域,主要依靠政府付费。

即使是生活污水项目,如果采用厂网一体方式实施,也需要较高比例的政府付费或政府可行性缺口补助,且政府财政支出要符合风险可控和财政可承受等要求。国家绿色发展基金可以充分发挥部门、地方在绿色发展方面的信息资源优势,同样可以起到增信和让利作用。项目同时满足绿色、盈利两方面要求,才能调动社会资本和金融机构的投入积极性。

中国环境报:除了完善政府付费或政府可行性缺口补贴机制,还可建立哪些投资回报机制,更好地运用国家绿色发展基金,助力打赢打好污染防治攻坚战?

陈鹏:由于生态环保项目的公益性特点,绿色金融更多投向了新能源、清洁能源、资源能源节约等领域,污染治理领域占比较低。从近中期来看,要确保一定比例的资金用于生态环保重点领域。目前,国家绿色发展基金已储备一批战略功能类、股权投资类、子基金类项目80个左右,将对污水处理、垃圾焚烧、危废处理、清洁能源、电池回收利用、充电桩等十几个细分行业进行分类支持。国家绿色发展基金要认真践行绿色发展理念,坚持国家战略引导与市场化运作相结合,不断提升管理水平和投资能力,更好地助力打赢打好污染防治攻坚战,更广泛地支持生态文明和美丽中国建设。要加快优质项目储备,尽早发挥效益,积极探索可复制推广的管理及基础制度建设经验,在推动绿色发展中发挥好示范作用。

从长远来看,要完善生态环保项目的投资回报机制。一是完善并落实污染者付费制度。如,《关于完善长江经济带污水处理收费机制有关政策的指导意见》提出,“根据成本监审调查情况,按照补偿污水处理和运行成本的原则,在综合考虑地方财力、社会承受能力基础上,合理制定污水处理费标准,并完善污水处理费标准动态调整机制”,要求“到2025年,各地(含县城及建制镇)均应调整至补偿成本的水平”。

二是探索组合开发模式。通过商业性、开发性资源配套及项目捆绑实施,推进生态环保项目与土地开发、生态旅游、生态农业、休闲娱乐、特色小镇等融合推进,以经营性收益反哺生态环保公益性投入。

三是提升区域生态价值转化能力。据自然资源部《生态产品价值实现典型案例》,福建省厦门市五缘湾片区开展陆海环境综合整治和生态修复保护,提升了生态价值,促进了土地升值溢价。从首次出让土地的2005年到2019年,扣除土地储备和生态修复等成本后,区域综合开发总收益达到100.7亿元。2019年,片区内财政总收入较2003年增加了37.7亿元左右,占本岛财政总收入的比重由3.7%增长到8.3%。生态环保投入带来了土地升值和财政收入增加,增强了生态环保投入的内生动力。

来源:光明网,《中国环境报》记者:李莹,http://theory.gmw.cn/2020-07/21/content_34013603.htm 发表时间:2020年8月19日