我国关于自然资源资产权利主体有：所有权主体（国家即全民）、代表主体（国务院）、行使主体（自然资源部）、委托代理行使主体（地方、相关部门，包括社会组织或企业）、使用权主体（市场主体）。然而，由于自然资源资产国家所有权主体的抽象性和双重性、客体的不确定性和多重性以及实现上的公共性，这些特殊性决定了自然资源资产国家所有权实现的复杂性。国家所有权的实现方式应是多样的，针对不同主体、不同资源应做出可选择的方案，同时，要进一步完善自然资源资产国家所有权制度。
自然资源资产国家所有权在我国最初是作为全民所有制制度确定下来的，但更多的是一个政治概念而不是一个法律概念。随着我国经济体制改革和市场化进程的加快，人们开始重视自然资源的多元化价值，特别是越来越关注自然资源资产国家所有权“谁来行使、如何行使”等问题。目前，由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，探索中央和地方分级代理行使所有权等内容。
自然资源资产国家所有权的特殊性
国家作为所有权主体，具有抽象性和身份双重性的特点。一是主体的性质不同。集体或个人所有权的主体更为具体、实在，无论自然人、法人均可以直接行使权利；而国家所有权的主体是虚拟的、抽象的、概念化的，只能由具体执行机关来代表行使所有权。二是主体法律关系不同。集体或个人所有权属于平等主体间的法律关系，即私法关系；国家所有权行使主体既有私法人格，可以与民事主体发生平等的私法关系，又具有公法人格，需要承担一定的公权力责任，具有公法和私法双重身份、双重法律关系。三是主体权利行使的目的不同。集体或个人所有权的行使主体目的主要是追求利益最大化；而国家所有权的公益性质决定了行使主体必须综合考虑生态、社会和经济因素，实现综合利益最大化，甚至还要考虑代际平衡等问题。
自然资源资产作为所有权客体，具有广泛性、不特定性和多重属性等特点。自然资源资产是自然资源中具有稀缺性和产权明确的部分，既包括具有经济价值的经营性资产，也包括没有经济价值但具有生态和社会价值的公益性资产，以及兼具经济、生态、社会价值的复合性资产。目前我国现有法律制度中规定的自然资源主要有12种自然资源。《宪法》列举了土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、珍贵的动物和植物等9种自然资源类型。《物权法》在此基础上，增加了海域、无线电频谱2类自然资源。而《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，在《物权法》基础上，又增加了无居民海岛资源。《国务院机构改革方案》中确定的自然资源资产主要是7类，即土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等。这7类自然资源资产并不都是有体物、具有特定性和排他性，而且有些自然资源资产如森林、湿地、水等生态、社会价值大于经济价值。同时，自然资源资产具有整体性，相互之间交叉，是一个山水林田湖草共同体，或者是一个生态空间。虽然现代物权法理论开始不断扩大物权的客体即物的范围，但从实体法角度，我国物权法规定的物权客体是不动产和动产，主要是有体物、独立物和特定物，显然物权法中的物无法涵盖自然资源资产。
自然资源资产国家所有权的权能行使和权能实现上，具有公共性。一是主体的公共性。国家本身就是一个具有公共性的概念。二是使用的公共性。部分自然资源资产如自然保护地、国家公园、水资源、湿地等，其本身就是直接提供给公众使用的，与一般动产或不动产所有权的排他性不同。相应的，部分自然资源资产所有权实现并不以经济利益为唯一目标，在价值取向上与一般所有权的实现存在根本差异。三是收益的共享性。国家所有权的存在是为公众谋利益，公共福祉是国家所有权行使的价值目标，自然资源收益应体现全民共享。
自然资源资产国家所有权的实现方式
自然资源资产国家所有权的特殊性决定了自然资源资产国家所有权的实现涉及不同的主体之间的关系，也必须承认国家所有权的实现方式应是多样的，针对不同主体、不同资源应做出可选择的可行方案。
第一个层次的所有权实现：所有者职责如何在横向、纵向上实现，涉及到的法律关系更多是行政管理主体之间的关系。2019年，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确了自然资源资产国家所有权在横向、纵向上主要采用授权和委托代理的方式实现，即全民所有自然资源资产由国务院代表国家所有，授权自然资源部具体代表统一行使所有权。其中，部分由自然资源部直接行使，部分委托省级政府等代理行使，法律已有授权的除外。目前土地、矿产、森林、草原、湿地、海洋、水等7种自然资源除湿地资源没有单独的法律外，其他自然资源的单门类自然资源法已经授权的内容，按照法律已经授权的内容行使所有权。需要核心解决的问题是委托代理行使如何实现。委托代理行使包含的关键链条是：法律关系的性质——行使的权利内容——行使方式——行使主体——央地责权利。难题是在既有的行政体制基本框架（不限于行政体制）下，如何行使一种不同于监管权（行政权）的、具有“民法意义的所有权”并同时“进行管理”。
第二个层次的所有权实现：所有权进入市场，针对不同的自然资源资产，通过与使用权分离实现所有权权能。参考国有自然的分类标准，将自然资源资产分为经营性和公益性（非经营性）资产，由于每种自然资源资产自然属性和负载使命不同，其实现形式也不同。
一是公益性自然资源资产国家所有权实现形式。公益性自然资源资产主要目的是直接或间接为社会公众服务，或者行政主体因自身需要持续使用的自然资源资产，主要有国家公园、水资源、湿地、军事、国防以及行政机关用地等自然资源资产。一是通过确权登记主张权利。按照《自然资源统一确权登记暂行办法》第9条规定了确权登记的内容，其中登记主体包括自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体。二是使用和处分。行使权利的方式有一般使用和特别使用。一般使用，即要保障公众因习惯或日常生活所须的使用，主要是应当对公众开放的公园、草原等资源。特别使用，通过法定程序赋予其他人一定的使用权利，主要目标是维护公共利益。三是收益。主要是保护的资源从哪里来，到哪里去的问题。对于生态补偿的资金按照权责利对等原则主要是中央财政转移支付，对于依托公益性自然资源资产开展经营的活动，主要通过特许经营的方式获得收益，这部分收益从国际上看，支出主要用于国家公园的维护建设等开支。
二是经营性自然资源资产国家所有权实现形式。经营性自然资源资产主要是指能够进入市场交易流通，提供市场产品的自然资源资产。主要包括经营性建设用地、国有农场林场牧场、经济林木、海域以及矿产资源等。这些自然资源资产国家所有权下的自然资源资产能够成为财产，在市场上流通，获得收益。一是占有。即主张所有，通过法定的方式对占有确认，包括所有权主体的占有和使用权主体的占有。二是使用和处分。包括物理上的消耗和权利转让两种。对于消耗性自然资源，使用的过程也是处分的过程，两者是同时出现的。对于非消耗性自然资源资产，由于自然资源资产国家所有权不能转让处分，故在自然资源资产上主要是通过所有权和使用权的分离进行处分，此时，就有了设立自然资源用益物权的必要。在自然资源用益物权使用和处分过程中，需要明确哪些自然资源资产可以处分，通过什么方式处分，从而更好地实现自然资源资产价值，切实维护好所有者权益。目前根据我国物权法，用益物权主要有建设用地使用权、探矿权、采矿权、取水权、海域使用权、无居民海岛使用权、使用海域滩涂养殖的权利。这些使用权的配置方式需要在统一行使所有权下进行分类差别化配置。需要统一的是，各种使用权的权能在维护国家安全的前提下应该能自由流转，实现物尽其用。三是收益。国家可以利用自然资源获取一定利益，这种利益既指经济上的利益，也指社会效益和生态利益。收益的实现可以是收取出让价款、租赁价金、资源税费等直接收益。也可以是以自然资源作价入股，取得税后利润的间接收益。国际上对于矿产资源一般通过收取权益金的方式来体现政府所有的租金。同时也会通过作价入股或成立国有公司直接经营。
国家所有权实现的制度化法律化
制定专门的自然资源资产管理法，明晰自然资源资产国家所有权相关主体的权责利。虽然国务院三定方案和中央文件明确了自然资源部作为具体代表行使所有权的主体。但是自然资源部与国务院、地方政府、横向部门之间的责权利是不明确的，这是涉及与现有行政管理体制、财税制度多方面相关的问题，建议借鉴国有企业资产管理和国外自然资源资产管理的实践，制定专门的自然资源资产管理法，或者国务院制定行政法规，明确相关主体之间的关系，以及具体的职责边界。同时明确自然资源与属地关系的制度和机制。
结合自然资源资产国家所有权的特殊性，创新围绕自然资源资产的物权理论，构建有中国特色的自然资源资产产权制度。目前我国物权理论无法全部套用到自然资源资产国家所有权中，导致实践操作中因国家所有权的公私法双重属性，具体行使自然资源资产国家所有权的行政机关面临很多挑战。可结合自然资源资产国家所有权的特殊性，创新围绕自然资源资产的物权理论，构建有中国特色的自然资源资产产权制度：一是在物权法中对自然资源资产进行分类，按照公产和私产或者按照公益性和经营性进行分类调整，公益性自然资源资产一般不能处分流转，经营性资产按照市场规则可以处分。同时通过专门的资源单行法规定具体的使用、收益、处分规则。二是进一步完善以利用为中心的所有权体系，将使用权各项权能在法律规定的框架下实现抵押、流转，特别是矿产资源方面的权利体系，需要在相关法律修改的大背景下同步改革。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/sqPULY-3S-MTR3mwOYAN0A 发表时间：2020年1月19日
