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饶永辉:开创国土空间开发生态环境保护新格局

作者: 饶永辉,浙江树人大学管理学院 发布日期:2021-08-30
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国土空间开发需要回应生态环境保护的时代要求,以“十四五”规划为指引,从“生命共同体”的角度综合考虑开发过程中生活、生产、生态三者的关系,实现三者的效益均衡。我们应在预防生态环境突发性与累积性风险的基础上,协调好开发与保护的关系,厘清自然资源部门与生态环境部门的权责边界,借助资源环境承载力评价与国土空间开发适宜性评价,实施“全域、全要素、全周期、全类型”的国土空间用途管制,健全生态效益评价与补偿机制,不断提升国土空间开发的生态效益。

国土空间作为经济、社会、文化在地理要素上的载体,为国民经济发展提供资源和环境基础,是生态文明建设的物质之基、能量之源。一段时期以来,我国对国土空间的开发和利用更多地注重资源禀赋属性,强调资源产出和经济效益,却忽视了其生态环境属性,由此导致了国土空间生态环境质量不断恶化并出现严重的连锁反应,如农村耕地重金属污染引发的粮食安全问题。随着生态文明建设不断深入推进,国土空间利用也进入了新的发展阶段。

国土空间是生态环境的重要组成部分,利用国土空间的最终目标是实现生活空间、生产空间和生态空间(以下简称“三生空间”)的“空间和谐”,实现人与自然协调发展的“人地和谐”,实现经济发展与生态发展兼而并重的“发展和谐”。因此,在国土空间开发和利用的过程中,必须防止对自然资源的过度占用和掠夺,重视对生态环境的修复和保护,加强对国土空间的规划和管制,促进国土空间开发的经济、社会、生态效益的协调与统一。

警惕国土空间开发的生态环境风险

国土空间的生态环境风险,是指在国土空间开发活动过程中,从短期到长期的各种突发性或累积性灾害最终造成生态系统退化、环境污染等严重后果的可能性。当前,我国的生态环境处于突发性风险集中显现、累积性风险不断增加的胶着期。导致这一现状的深层次原因在于,我国仍处于社会经济结构转型阶段,面临由外延式发展向内涵式发展的调整。具体有两点:一是结构性问题突出,部分地区经济发展仍依赖传统重污染行业,产业结构尚未真正转型;二是粗放型的国土空间开发活动导致生态资源被过度利用,生态功能区遭到破坏,环境承载能力透支,生态脆弱性不断累加。

在实际情况中,国土空间开发与生态环境风险存在着复杂的交叉影响关系。一方面,国土空间开发超出一定强度、广度会引发生态环境连锁反应,如盲目扩张工业建设用地会提高环境污染风险。另一方面,生态环境的恶性演变进一步制约了国土空间开发的经济效益、社会效益和生态效益,如空气和水体污染会导致水土流失、土地盐碱化等问题,降低了土地产能和效益。因此,在国土空间开发过程中,应摒弃过去“先污染再治理”的发展思路,加强对生态环境风险的识别和预警,通过生态环境风险预警,提前谋划生态治理路径,寓治理于预防中,最大限度降低环境治理成本。

国土空间的生态环境风险涵盖环境污染、水土流失、生态系统退化等各方面内容,影响因素十分复杂,从国土规划到建设用地流转都牵涉其中。上述问题决定了预防国土空间开发的生态环境风险必须建立完整、系统的制度体系,必须融入“地上地下、陆海统筹”的生态环境治理理念。在运用信息化技术手段和方法的基础上,通过整合政府相关行政部门职能,构建“全方位、多层级”的生态环境风险管理体系,包括生态风险监测、生态风险识别、生态风险管控、生态风险处置等全方位内容,涵盖从中央部委到县区村镇等多层级主体。健全完善国土空间“地—海—空”一体化生态风险管理体系,为生态环境监测预警以及执法监督检查提供数据支持和政策依据。在此前提下,要加强宏观政策与微观管控之间的薄弱环节,必须采取以“三线一单”为基础的生态环境风险防控措施。具体内容包括:严控“生态保护红线”,确保生态敏感区域性质不改变;坚持“环境质量底线”,确保分区域环境污染物排放达到规定标准;限制“资源利用上线”,确保自然资源利用总量、强度符合管控要求;施行“生态环境准入清单”,确保国土开发、空间布局等活动达到环境准入要求。

“三线一单”是推行国土空间生态环境精细化管控的重要举措,基本思路是依据“三生空间”中不同空间生态环境的特点和功能,合理划定各类空间边界控制区域,并在此基础上进行生态环境评价,从产业结构和布局、环境质量和准入、资源利用和消耗、污染物排放和治理等方面设置空间管控标准和要求,以指导和约束国土空间的开发活动,最大限度降低效率低的人类生产建设活动对生态环境造成的影响,防范国土空间开发过程中各类型突发性和累积性生态环境风险。

协调生态环境保护与国土空间开发

“十三五”期间,我国国土空间的开发和保护取得了显著成效,生态环境保护理念逐渐深入人心。但依然存在生态风险意识不敏感、国土空间规划不协调、资源承载力评价不准确、用途管制不精细、生态效益不显著等问题,制约了国土空间的可持续性开发、利用和保护。2021年是“十四五”规划的开局之年。“十四五”规划中关于“完善生态文明领域统筹协调机制”的论述,为理顺两者之间的关系指明了方向。

长期以来,生态环境保护与国土空间开发之间存在规划不一、职能重叠、责任模糊等情况。两者之间的权责边界界定不清,导致生态环境保护在政策层面没有以国土空间规划作为参照,国土空间开发在执行层面没有凸显生态环境约束性指标。根据2018年国家机构改革职能划分,生态环境部主要负责以“三线一单”为基础的区域空间生态环境评价,自然资源部主要负责以“三区三线”为基础的国土空间规划。其中“三区三线”涵盖以农业生产生活为功能主体的“农业空间”,以城镇生产生活为功能主体的“城镇空间”,以生态产品和服务为功能主体的“生态空间”,以及与之相对应的永久基本农田保护红线、城镇开发边界和生态保护红线。

由于归属主管部门不同,生态环境评价与国土空间规划之间在诸多方面需要统筹协调。一是在层级体系方面,现行的国土空间规划属于“五级三类”规划体系,即对应国家、省、地市、县、乡镇五级行政体系以及总体、详细、专项三类规划内容。然而,区域空间生态环境评价则多集中于省级层面,以省级行政区作为环境要素管控单元,在地市级以下行政区域则多以目标指导为主,缺乏与之相对应的环境要素管控单元。由此产生的问题是国土空间规划与生态环境评价在地市级以下的层级体系难以逐级对应,无法做到精准施策。二是在基础数据方面,由于二者在基本行政单元、底图基础以及数据精度等方面存在差异,导致在对同一指标进行评价时,二者的评价结果存在偏差。三是在评价标准方面,二者采用的技术路线、评价指标、评价依据不尽相同,如对于“生态保护红线”的划定,国土空间规划多采用综合性评价指标,区域空间生态环境评价则多采用专项评价指标。

鉴于上述差异,在协调两者之间关系时,应以“十四五”规划作为政策指引,通过修订现行相关法律法规,进一步明晰生态环境保护和国土空间开发之间的权责边界,确立国土空间规划的中心地位,将生态环境评价作为高层次战略环评,通过政策层面纳入国土空间规划编制的环节中。同时,生态环境部门作为环境保护的主管部门,应在战略层面突出环境保护的监管职责,依托环境质量监控、污染源统计等数据信息和手段,为国土空间管控提供数据支持、政策指导、监督反馈和解决方案;应发挥约束和先导作用,对国土空间内的环境污染、产业活动、资源消耗等行为进行监察,凸显环境保护专项职能,加大污染违法的处罚力度,提高环境保护的准入门槛。自然资源部门作为环境保护的协管部门,应在执行层面突出自然资源的管控职责,依托自然资源本底数据,将生态环境约束性指标纳入国土空间开发当中统筹考虑;应结合不同区域生态环境的特点和差异性,制定差异化管制策略,严格执行国土空间分区管控;应优化国土空间的生态功能布局,促进国土空间生态的可持续性发展。

实施国土空间开发“双评价”机制

合理的国土空间开发和保护,必须建立在以自然地理、生命安全、生态安全和粮食安全为约束的资源环境承载力基础上,必须建立在以建设开发适宜性、农业生产适宜性和生态保护重要性为内容的国土空间适宜性基础上。实施资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的“双评价”机制,有利于进一步提升国土空间的环境保护等级。“双评价”机制通过评价区域资源禀赋识别农业空间、城镇空间和生态空间,是确立“三区三线”的重要依据,基本思想是通过科学评价推动国土空间利用方式转变,探索高质量绿色发展之路。

在“双评价”机制中,资源环境承载力评价是基于国土空间内部自然资源多要素的基础性评价,目的是科学合理评测国土空间在农业生产、城市建设、生态环境等方面的承载能力和容量。在评价指标遴选方面,资源环境承载力评价应从以土地资源、水资源、气候资源等单要素为主的评价指标,转化为涵盖“生态保护—农业生产—城镇建设”的综合性评价指标。在评价方法选择方面,应根据各类评价指标的性质和特点,综合采用关联分析法、层次分析法、模糊综合评价法等多种分析方法。国土空间开发适宜性评价,是基于自然资源本底和生态环境本底的综合性评价,目的是反映现有国土空间内开展农业生产以及城镇开发建设等活动的适宜程度。在评价指标和方法的选择方面,应遴选能够准确反映耕地质量、地面沉降等自然基础因素以及生态保护区、规划管制区等政策制约因素的综合性指标,综合采用生态位空间供需耦合分析法、趋势模拟分析法、多要素叠加分析法等各种分析方法。在评价标准和技术手段方面,应综合考虑关键环境要素变量,采用精确的评价基准和测绘系统,构建“双评价”基础信息平台。

“双评价”的工作流程涵盖前期准备、本底评价、综合运用三个阶段。在前期准备阶段,应根据国土空间规划需求和评价目标进行实地调研、资料收集。在本底评价阶段,通过对所在区域的生态、环境等自然资源要素的评价,得出农业生产或城镇建设的承载规模及适宜程度。在综合运用阶段,通过识别国土空间的开发潜力及潜在风险,确定国土空间利用上限,为后续国土空间规划编制、布局优化、三线划定等提供参考。“双评价”作为国土空间开发和规划编制的基础,必须同时注重真实性、精确性和实用性。真实性要求在“双评价”过程中,必须真实、完整地反映所评价区域的全貌、特征、风险及问题。精确性要求“双评价”采用的基础数据必须可靠、精确、有效。实用性要求“双评价”的结果及数据能为其他规划所采用,能纳入政府部门的决策参考。为达到上述要求,“双评价”必须在工作开展前注重对土地资源类、生态类、气候类等基础数据的收集和处理,确保数据精度一致、底图比例一致、空间坐标一致。必须统一各类监测数据,以国家层面的测绘数据为标准,建立基础数据开放和共享平台。在工作结束后,需结合评价过程中出现的问题进行优化和调整,采取动态方法,对一定时期内的评价结果进行跟踪与反馈。

强化国土空间开发的用途管制

国土空间的用途管制,既是推进新时期我国生态文明建设的现实需求,也是贯彻“十四五”规划“强化国土空间规划和用途管控”精神的价值诉求,构成了国土空间治理体系建设的重要环节。国土空间的用途管制是在“双评价”基础上,通过确立国土空间的功能定位和用途,利用行政手段对国土空间范围内的自然资源进行分级分类管理,核心要义在于引导自然资源的合理配置,约束和限制国土空间的开发活动对生态环境的影响。国土空间的用途管制经历了由早期单一的土地用途管制过渡到“全域、全要素、全周期、全类型”用途管制的发展阶段。其中“全域”是指在建立统一的国土空间分类标准的基础上,进行“陆海统筹、城乡统筹”,实施从陆域空间到海域空间的全覆盖。“全要素”是指对耕地、水域、林地、草原等各类自然资源要素进行管制,形成“山水林田湖草生命共同体”。“全周期”是指对国土空间进行全生命周期过程的管理,涵盖风险预警、调查统计、规划编制、行政审批、执法整治、监测督查等全流程、全环节。“全类型”是指用途管制涵盖农业空间、城镇空间和生态空间等各类国土空间。国土空间的用途管制主要有三个目的:一是解决开发过程中产生的无序、过度、分散等问题,让国土空间的开发秩序更趋向于有序、合理,缓解生态环境压力。二是解决各类空间发展不均衡问题,通过用途管制恢复和修复被过度侵占的生态空间,使国土空间内有限的自然资源最大程度地满足人类生产和生活需求。三是解决国土空间开发的低质量、低效率问题,通过精细化、信息化、差异化的用途管制,提升国土资源的利用率和开发质量。

目前,国土空间的用途管制存在诸多问题。一是管制主体的问题。虽然国家机构改革之后,由自然资源部门统一行使国土空间的管制权力,但过去“九龙治水”的影响尚未真正消除,需要进一步理顺自然资源部门同环保等其他部门的关系。即使在自然资源部门内部,也需要对各职能部门重新进行权责划分,处理好规划、管制、督察等各部门的工作分工与协同。二是管制对象的问题。由于国土空间是自然资源要素与生产生活要素的集合体,国土空间的用途管制必然涉及对空间载体与人类行为的管控。在对空间载体的管制方面,需要解决各类空间的准入问题,处理好实体空间与功能空间的关系;在对人类行为的管制方面,需要解决人类建设活动与非建设活动的平衡问题,处理好开发利用与整治修复的关系。三是审批许可的问题。以往建立在“一书两证”基础上的审批制度已经不能适应新时代的发展需求,需要进一步提高审批许可的效率。四是监测预警的问题。传统的监测预警方式已经难以跟上信息化发展的步伐,需要开展新一轮数字化改革。

针对上述问题,应在顶层设计的基础上,结合各地管理实践,构建国土空间用途管制治理体系。一是构建多元化管制机制,在横向上厘清自然资源部门与其他部门的管制权限,在纵向上理顺自然资源部门内部各层级间的条块关系,探索构建自然资源部门、生态环境部门、农业农村部门等多元主体参与的管理模式。二是完善空间准入制度,根据农业空间、城镇空间、生态空间的不同特点和作用,制定空间准入规则、用途转用规则,区分实体空间与功能空间,推行“名录管理”“正负面清单”制度。三是健全指标调控机制,将国土空间规划及其他相关规划进行层层分解,落实管控指标的类型、数量、层次、范围,充分发挥指标的约束和调控功能,平衡建设用地指标和生态约束性指标的关系,确保在指标调控上向生态空间倾斜。四是优化审批许可流程,通过推行“多证合一”制度和“多审合一”制度改革,精简审批事项,探索建立统一的审批和许可制度。五是改进监测预警机制,开展“国土空间一张图”“遥感影像监测”等数字化改革,实施国土空间用途管制的动态监测、预警和督察。

提升国土空间开发的生态效益

国土空间开发的生态效益是指在国土空间开发过程中,经济和社会活动对生态环境和生态系统平衡所形成的良性影响和结果,体现为自然资源的可持续性开发和利用,包括对可再生资源的合理利用和对不可再生资源的有效利用。国土空间的开发经历了从重视经济效益到注重社会效益,再到倡导生态效益的历史发展过程。提升国土空间开发的生态效益,是“尊重自然、顺应自然”的历史选择,是践行“十四五”规划中“提升生态系统质量和稳定性”的必然要求,是实现国土空间开发绿色可持续发展的重要途径。

提升国土空间开发的生态效益,应建立在科学的生态效益评价基础上。生态效益评价目的是衡量生态系统对人类社会生产生活的改善程度。在进行生态效益评价的过程中,应遵循“系统性、全面性、代表性、可操作性”的原则,从内容、结构、过程、功能、调节五个维度构建生态效益评价指标。其中内容维度涵盖国土空间的土壤质量、空气质量、水体质量等指标;结构维度涵盖绿色植被覆盖率、耕地有效灌溉率等指标;过程维度涵盖水循环、碳循环等指标;功能维度涵盖蒸腾量、产水量等指标;调节维度涵盖水文调节、气候调节等指标。在此基础上,通过层次分析法选取具有代表性、灵敏性的评价指标,进行生态效益的综合评价。

生态效益评价为后续开展生态效益补偿、提升生态效益净值提供了支持和依据。生态效益补偿是运用政策调节手段,在国土空间开发过程中,对破坏生态环境或从生态环境中受益的组织和个人采取付费机制,以完成生态系统的功能修复,对自然资源进行重新配置。生态效益补偿弥补了生态系统自我调节能力的不足,是控制环境污染的重要调节措施,是落实“十四五”规划中“完善市场化、多元化生态补偿”的现实路径。在生态效益补偿的基础上,应进一步夯实国土空间的生态条件,严格执行对耕地、林地的保护措施,提高植被覆盖率,改善水域生态条件,恢复生物多样性。在农业生产中,应减少对化肥、农药等的使用,防止土壤酸化和盐碱化,发展绿色有机农业。在工业生产中,应进一步进行产业升级和结构调整,从根源上减少污染物排放,运用先进科技手段节能减排。

此外,还应注重生态效益相关理论和方法的研究,积极参与国际生态环保合作,汲取国外生态环境治理的经验和教训,综合运用系统协调理论、可持续发展理论、生态经济理论、生态平衡理论等理论方法,对国土空间的生态效益进行全面分析。应注重资金、技术、设备在生态效益上的投入,综合运用大数据、云计算等新技术新方法,对预期取得的生态效益进行数据挖掘、分析及生态模型推演,对影响生态效益的不利因素进行预判。在此基础上,综合考虑社会效益、经济效益与生态效益的相互作用和影响,从长远发展的角度,尊重经济和社会发展规律,平衡三者之间的关系,合理调配经济效益和社会效益,促进生态效益的良性增长。

生态环境关乎国家发展、民族振兴,关乎经济增长、群众利益。在国土空间开发过程中,应始终坚持“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念,以“节约优先、保护优先”为原则,保护生态环境。国土空间开发的生态环境保护,风险预防是前提,机制协调是基础,科学评价是关键,用途管制是抓手,生态效益是目标。应进一步提升广大公民的生态环境保护意识,树立“生态优先”的基本理念,汇聚全社会力量,共同筑牢国土空间的“生态安全屏障”。应正确处理好生态环境保护与国土空间开发的依存关系,健全生态效益的补偿机制,完善生态产品服务供给。应在坚持“双评价”的基础上因地制宜、因时制宜,实施全方位的国土空间用途管制。应树立“生命共同体”的“系统治理”理念,推进国土空间治理体系现代化建设。应从“人与自然和谐共生”的角度,构造良性循环的国土空间“生态圈”,开创国土空间开发生态环境保护新格局。

来源:《中国社会科学报》 发表时间:2021年06月25日