战略性矿产资源是国家资源安全的核心和关键，对国家经济、国防和战略性新兴产业发展至关重要。近年来，美国、欧盟、英国等相继发布了关键矿产战略或清单，主要用于解决其经济和军事面临的战略脆弱性问题。放眼国内，国家重大战略的实施，急需大量关键矿产资源；实现“两个一百年”奋斗目标，未来会有更大的能源与矿产资源需求。但目前，我国许多重要矿产巨大的供需缺口依旧，战略性矿产资源安全问题仍令人担忧。统筹国内与国外两个大局，我国亟待提升战略性矿产资源的全球化配置能力。

全球战略性矿产资源供需格局和治理现状

从国际上看，美国、欧盟、英国等发达国家通常从战略和关键矿产、关键材料、战略材料、关键原材料等方面，来界定那些主要对国民经济发展和国防安全具有战略性影响的，但供应短缺的（特别是指那些面临较大供给中断风险的）矿产资源。美国最新的关键矿产清单包括35种矿产，欧盟清单包括27种，英国风险矿产清单包括41种。从国内看，国务院批准发布的《全国矿产资源规划（2016年～2020年）》，构建了我国首个官方战略矿产目录，列出了24种战略性矿产，其中包括石油、铜、铁、铀等短缺矿产和稀土等优势矿产。

供需格局正加速调整

矿产开发潜力较大但空间分布不均。从全球来看，2018年大多数战略性矿产储采比大于20年，其中石油储采比在50年～100年，钴、锆、铬、锰、铜、镍等储采比在20年～50年；金、锑2种矿产的储采比低于20年。尽管资源总量较为充足，但空间分布不均：全球一半以上的钴和铀储量集中在刚果（金）和澳大利亚，48%的铜矿储量集中在智利、澳大利亚、秘鲁、赞比亚，63%的铁矿储量集中在澳大利亚、巴西、俄罗斯。

矿产地集中但供应格局加快重塑。矿产资源产地集中表现为：资源生产主要集中在部分国家，同时大型矿业公司占有主要生产份额。2018年，煤炭、石油、铁、铜、镍等矿产生产集中度分别为70.9%、46.2%、77.2%、53%、62%。各矿种前十名公司分别生产了全球85%的铀、82%的铁矿石、64%的钴、46%的铜和42%的镍。目前，澳大利亚、南美洲已是全球重要的矿产资源供应地，全球能源格局正加速调整。

亚洲的全球矿产消费中心地位持续攀升。近年来，欧美经济体矿产资源消费占比逐步下降，中国、印度和东盟等国家的矿产资源消费量随经济发展而快速增加，主要非能源矿产消费量已超过欧美。2018年，亚洲新兴经济体的钢铁、铜消费量均接近全球的60%，而发达国家的钢铁、铜消费量占比分别下降至28%和35%。未来，欧美发达国家战略性矿产资源消费仍将呈缓慢下降趋势，而中国则将在一段时期内继续保持较高需求水平，印度和东盟的消费量也将持续增长。

矿产需求分异、总量缓慢增长且结构分化。从全球来看，主要发达经济体的矿产资源需求呈现下降趋势，但随着高新技术产业发展，对部分小矿种的需求还会增加。同时，新兴经济体也在加快推进工业化进程，从而拉动了全球战略性矿产需求的持续增长。目前，我国传统制造业已陆续进入产能峰值平台期，对战略性矿产的需求将维持高位趋稳，但不同矿种的市场需求将出现结构性分化，对石油、铜、铁矿石、铬、锰、镍等大宗矿产的需求总量较大但趋于稳定，对钴、铀、铌等矿产的需求会持续较快增长。

国际海上运输通道集中但存在安全风险。全球战略性矿产资源供需分离的格局，导致了大宗矿产需要大规模、长距离、长周期运输，一般来讲海运是最合适的选择。这也使得国际海上通道的战略性节点，比如马六甲海峡、霍尔木兹海峡、苏伊士运河和波斯湾等成为“咽喉”要道。但是，这些“咽喉”要道由于地理位置特殊，往往容易受到国际经济、地缘政治、局部冲突等的影响。因此，大宗战略性矿产资源海路运输存在较高的安全风险。

治理目标日趋多样化

不同类别战略性矿产的全球治理结构差异较大。目前，能源类国际组织架构相对健全，但非能源矿产治理的组织架构尚未形成，主要是政府间矿业论坛、采掘业透明倡议等非政府组织。世界贸易组织、国际投资争端解决中心等对战略性矿产的全球治理也有重要影响。近年来随着国际矿业争端仲裁事件的增加，建立并完善战略性矿产的国际治理机构显得较为迫切。

全球治理目标呈现多样化态势。目前，全球矿产治理主题十分广泛，既包括矿产资源主权、保护、贸易和投资等传统议题，也涵盖矿产资源开发利用的决策透明、生态安全、人权、腐败等新议题，同时新议题在全球矿产治理的主导地位逐渐扩大。各国际机构的关注点也存在明显的差异，比如：世界银行注重矿业减贫，国际货币基金组织注重矿产资源收益分配，非政府机构关注环境、腐败、社区等问题。全球能源矿产治理关注集中在能源安全、气候变化及国际能源争端，特别是全球气候变化正在成为核心议题。

发展和保护之间存在矛盾。除了少数矿种之外，绝大多数战略性矿产资源处于共伴生状态，其开发利用对生态环境造成较大影响。目前，生态环保对战略性矿产开发利用的约束力进一步增强，发展与保护之间的矛盾凸显。同时，城市矿产循环利用产生对原生资源的强补充替代效应，可以减缓自然资源消耗速度，有利于维持现有的矿产资源存量。据统计，全世界钢产量的45%、铜产量的62%、铝产量的22%、铅产量的40%、锌产量的30%、纸制品的35%来自城市矿产的回收利用。

发达国家在市场定价机制中居于主导地位。市场交易规则与定价机制是全球战略性矿产治理体系的重要环节。发达国家利用期货交易掌控大宗矿产品定价权和交易规则，比如：美国纽约金属交易所及洲际交易所交易品种涉及能源、金、铜、铝等，英国伦敦金属交易所交易品种涉及石油、铜、镍、钴等。同时，发达国家依托金融资本优势在国际大型矿业公司持股，强化对全球战略性矿产的控制权。

我国战略性矿产资源全球治理面临的制约与挑战

全球控制力逐步增强，但与大国地位仍不匹配

海外战略性矿产获得能力不断提升。抓住“一带一路”机遇，实施“走出去”战略以来，我国矿业海外投资项目已遍布全球，拥有海外油气项目200多个、非油气矿山项目300多个，涉及金、铜、铁矿石、铀、镍等多种战略性矿产。同时，拥有石油权益产量1.6亿吨，相当于国内产量的85%；铁矿石权益产量接近2亿吨，相当于国内产量的40%以上；铜矿权益产量为110多万吨，占全球产量的5%，相当于国内产量的70%等。

全球控制力与欧美国家存在差距。美、英等国通过经济、政治、军事等多种手段，对油气、铁铜铝等大宗矿产和战略性新兴矿产的开发、生产、贸易、市场、消费等全流程利益链条进行干预、占有或控制，影响全球大宗矿产的定价走势和经济格局。相对而言，我国海外权益比重较低，话语权和影响力还有限，与我国全球第二大经济体、全球最大的矿产资源生产国和消费国地位不相称、不对等。

海外供应通道安全保障能力亟待增强。我国是世界矿产进口第一大国，许多战略性矿产进口运输通道途经地缘政治敏感地区或战略要冲。美国先后实施“亚太再平衡”“非洲新战略”和“印太战略”，加剧了我国海运通道的安全风险。

资源民族主义抬头加剧海外供给风险。当下，资源民族主义以新形式重新抬头，控制外商矿业投资自由度是其主要表现形式。一些西方国家利用资源国有化、提高特许使用费、资格审查、企业社会责任、土著人权利、生物多样性、环境保护、收益公平等手段，阻挠已达成的生产或贸易协议，干扰项目建设和生产经营活动，致使我国海外投资风险增加，权益受到侵犯。

全球治理话语权有所提升，但仍面临挑战

我国在提升全球治理话语权上取得积极进展。近年来，我国主动参与全球矿产治理体系变革并积极发挥引领作用，展现出负责任大国的作为与担当；主动落实联合国千年发展目标和可持续发展议程，加入联合国涉矿组织和公约，参与矿产资源领域的全球治理倡议，发布《中国对外矿业投资社会责任指引》；积极参加南非国际矿业大会、加拿大勘探与开发者协会年会、国际能源论坛等全球大型矿业论坛，并将矿产治理议题纳入“一带一路”国际高峰论坛和中国国际矿业大会议程等。

美欧等强化针对中国战略性矿产的控制。美欧为强化对中国发展的战略性遏制，相继更新或建立了关键矿产目录。比如：欧盟43种重要矿产中，30种矿产的第一大生产国是中国。美国关键矿产清单中所列的矿产资源，有57%以上需从中国进口；在35种矿产资源中，从中国进口约有20种；14 种100% 需要进口的矿种中，从中国进口的有8种。同时，采取“冲突矿产”“能源资源治理倡议”等措施与我国竞争高新技术产业发展所需的铌、铬、锂、锆等，以及新能源所需的石墨、锂、钴、钒等。

我国尚待推动供给安全保障措施实施。西方一些发达国家和联合国环保署将战略性矿产开发利用保护提高到战略高度。我国亟待揭示战略性矿产需求、供给、生态、循环、管理等基本规律，细化覆盖权益维护、勘查开采、技术研发、利用保护、国际贸易、海外供应等全过程应对策略。

我国如何提升战略性矿产资源全球配置力 

提升战略性矿产全球控制力与话语权，要基于我国基本国情、资源和市场趋势，按照“坚守底线、主动作为、分类施策、系统发力”的基本思路，研究战略性矿产的权益维护、地缘政治、供需能力和产业发展。

尽快制定并积极实施战略性矿产安全战略

将战略性矿产安全问题纳入国家安全战略，加强自然资源、发展改革委、财政、外交、国防等部门的统筹协调，增强安全供给和保障能力；建立涵盖战略性矿产勘查、开采、冶炼、加工、利用、回收、储备和市场的全产业链技术体系、产业体系和政策支撑体系；研制战略性矿产安全应急预案，定期开展安全和绩效评估。

健全完善战略性矿产储备与清单管理制度

扩大储备品种和规模，建立以核心产品储备为主、产能产地储备为辅的战略性矿产资源储备体系；着重加强铌、钽、铍、铼、锆、钴等国防军工产业和锂、镓、锗、铟、萤石、高纯石英等战略性新兴产业所需资源储备；适度开展产能产地储备，保障国内资源稳定和可持续供给；建立健全战略性矿产目录管理制度，动态制定和及时发布我国战略性矿产清单目录，研究制定实施目录清单的配套政策措施，定期开展价值核算、安全评估和监测预警。

提升我国战略性矿产全球治理话语权

加入对接拓展战略性矿产全球治理机制，在制定全球治理规则、创新治理工具上发挥更大作用；加强矿产国际人才培养，支持国内矿企进入各类国际矿产行业组织，适时发起矿产领域的新主张、新议题、新倡议；积极参与国际矿业仲裁和矿业企业社会责任建设，从规则“接受者”向“制定者”转变。

作者：

范振林，中国自然资源经济研究院

张萌，中国自然资源经济研究院

马晓妍，中国自然资源经济研究院

厉里，中国自然资源经济研究院

来源：《中国自然资源报》 发表时间：2020年6月16日