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宋洋:湘西州移民村党组织第一书记制度理论与实践研究

作者: 宋洋,吉首大学硕士研究生 发布日期:2015-07-28
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导论

第一节  研究背景及意义

一、研究背景 

基层党建是有中国特色的民主政治内容之一,改革开放二十年来,我国基层党组织建设无论从范围、内容还是从形式上看,都取得了显着的进步和发展,其中,农村基层党建工作成就引人注目。党的十七届四中全会《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出,党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础,是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。必须坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能,进一步巩固和加强党的基层组织,着力扩大覆盖面、增强生机活力,使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用,使广大党员牢记宗旨、心系群众。 

近年来,我国农村的基层党组织建设比城市面临更大困难,引起世人关注。长期以来,我国广大农村所走基层党建之路既不囿于教条式,又不走城市农村统一性,我们党开始重新审视自己的理论与政策的制订,尽管目前还有待完善,但在围绕加强农村党建工作中各种创新形式的探索不断进取,这条道路循序渐进,在结合具体的实践中越走越宽。 

以湖南湘西自治州移民村为例,湖南湘西自治州属“老、少、边、山、库”地区,现有大中型水库 32 座,农村移民 16 万人,分布于 8 县市 113 个乡镇 587 个村。由于历史、自然等原因,库区资源匮乏,基础设施薄弱,生产生活条件差,影响了库区和谐稳定。为了改变这一落后面貌,2008 年,湘西州委、州政府在重点移民村率先实施党组织第一书记制度,从县市直机关、乡镇选派了 108 名优秀党员干部到 108 个重点移民村任第一书记,任期三年,该制度实施以来,已初见成效。从实践效果来看,湖南湘西自治州的第一书记制度是基层民主制度的一个有光明前景的新尝试。 

本人在湘西州工作期间,对该课题进行了调研,结合所学专业知识,对湘西自治州第一书记制度有了比较深刻的了解和思考,选择对湘西移民村第一书记制度进行专门研究可行而且具有非常重要的意义。

二、研究意义 

湖南湘西自治州的移第一书记制度是结合该地区移民库区的实际情况,创新基层党建工作的一种尝试,该制度实施以来,对地区经济社会发展起到了很大的促进作用,加强对湘西州移民村党组织第一书记制度理论与实践研究,不仅促进农村基层党建理论的发展,也能对基层党建的实践具有很强的指导意义。 

从理论层面上来看,基层党建是我国当前党建工作的重要组成部分,是关系我党是否能带领广大人民群众发展的基本要求,其意义深远。从国内学术界关于基层党建的相关研究成果看,主要涉及基层的发展及研究意义,影响基层党建工作推行过程中出现的主要问题,实施村民自治以来的治理成果等,湘西州移民村第一书记制度作为加强基层党建工作的重要尝试,加强该理论和实践的研究,可以丰富理论,促进理论的发展。 

从实践的角度来看,我国农村基层党组织建设之所以引起广泛关注,关键是因为通过党建带动基层的联动性和积极性,使农村面貌更新,更推动了当地经济的发展,加强对湘西州移民第一书记制度的理论与实践研究,有利于促进湘西移民区的经济发展,促进社会的稳定,为经济发展创造良好环境的同时,推动经济发展。

第二节  文献综述

一、国内关于农村基层党建方面的研究 

党的十六届六中全会决议提出:“全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会 生活共同体。”这标志着我们党充分认识到农村社区建设对于加强社会管理、创新社会管理体制、构建和谐社会的重要作用。  在科学发展观的指导下,随着新农村建设的不断推进,城乡经济社会一体化进程加快,新型农村社区不断涌现。党的十六届六中全会确定了农村社区建设的目标后,在民政部的推动下,全国共确定了 251 个县(市、区)为全国农村社区建设实验县(市、区)。各实验县市积极探索农村社区建设的新路径。山东省青岛市、诸城、威海、文登、青岛探索如何在北方地区以开展社区服务为纽带推进农村社区建设;江西省探索如何在自然村落开展农村社区建设;江苏省正在大面积推开集社区公共服务、社区互助和自助服务、社区服务业于一体的农村社区服务中心建设;四川省宜宾市探索如何在西部经济较为落后的丘陵地区开展农村社区建设;北京市通州区、成都市温江区和双流县探索如何在城乡结合部开展农村社区建设;浙江省初步培育了突出城乡一体化规划与建设、突出改革农村基层管理体制、突出构建社区服务体系、突出组织村民志愿服务等四种农村社区建设实验典型。农村社区党组织已经成为新中国成立以来,继人民公社时期的村队党组织模式、改革开放第一个30年的“村两委会”模式之后又一个新的基层党组织一个形态。面对这样一个新的基层组织形态,科学地定位社区党组织的职能,构筑完善的党组织运行机制,充分发挥社区党组织的作用,成为新形势下推进农村社区建设、构筑统筹城乡基层党建新格局的一项重要任务。 

按照党的十七大提出的要求,基层党组织要“充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。农村社区化党建是中国农村基层党建的一次历史性新飞跃。它不仅是组织设置形态的新飞跃,在职能作用和要求上更是新的飞跃。农村社区党组织区别于传统党组织的一个重要方面是要跳出单纯自然村、行政村的管理范畴,对社区范围内的各种组织和群体实行共同的社会管理和服务,发挥领导核心作用在职能定位上,作为一种新形势下农村基层组织的新形态,社区党组织的职能定位就是:社区党组织在乡镇党委的领导下,对社区内各村和驻村单位的党建及其它工作发挥引导、指导、协调和监督作用。一是引导作用。就是引导村民在党的领导下,搞好村民自治工作,通过畅通民意渠道,规范议事决策程序,不断提升社区民主管理水平;二是指导作用。就是指导社区内各类群团组织开展共建共享活动。三是协调作用。

二、关于湘西移民村的研究 

相关数据显示,湖南湘西自治州共有大中小型水库 600 多座,总库容 72 亿立方米,装机 246 万千瓦,年发电量 96 亿度,移民 26 万多人,占全州总人口近 10%,其中大中型水库 32 座,农村现状移民 159917 人,分布在全州 8 个县市 113 个乡镇 587 个村,是全省移民人口较多,库情最为复杂的地区。近几年来,在开发性移民方针的指引下,湘西自治州顺利完成了碗米坡等 5 座新建大中型水库 5 万多移民的搬迁安置;开发了 10 万亩以椪柑、猕猴桃、茶叶为主的库区支柱产业,移民收入明显增加,库区基础设施显著改善;按期兑现了近 16 万农村现状移民的后期扶持政策,全力确保了库区社会政治大局稳定。然而,由于我州库区经济基础差、底子薄,移民和移民工作还存在不少的问题和困难。一是移民贫困程度深。二是库区和移民安置区基础设施薄弱。三是遗留问题多。四是移民村社情民情复杂。五是移民村村级组织较为涣散。

三、关于湘西第一书记制度的研究 

(一)第一书记制度的研究。 

目前,对该领域的研究还才刚刚开始,在实践中,有很多地方进行了探索,岳阳市的相关探索具有一定的代表性,岳阳要求村党支部第一书记的选派主要有以下几个方面:一是科学选人,注意针对性;二是明确责任,注重指导性;三是建立健全考核激励机制。要求凡是下派“第一书记”的村要在社会主义新农村建设中起到示范作用,将所在的村建成富裕之村、秀美之村、文明之村、和谐之村。该市强调对各县(市、区)下派村党支部第一书记的工作实行不定期讲评。村党支部“第一书记”一任三年,不改变面貌不离村,成绩突出的按干部管理方法予以提拔。这一举措取得了良好的经济效益和社会效益。 

(二)、关于湘西州第一书记制度的研究 

对湘西自治州第一书记制度的研究主要来自于其实践经验,在实践中,各级政府各有关部门以及各位第一书记,要在建立村党组织第一书记制度的工作中,突出抓好以下六个方面的工作:要切实抓好移民村各项扶持政策的落实;要努力推进移民村的班子建设;要帮助移民村大力发展生产;要帮助移民解决一些实际问题;要切实维护移民村的社会稳定;要切实形成落实村党组织第一书记制度的合力。这些要求是结合湘西自治州的实际情况,针对湘西自治州第一书自治记制度的特殊性所作出的要求。

第三节  研究方法 

一、理论分析和实际调查相结合 

湘西自治州移民村第一书记制度的研究不仅涉及民主政治问题,还包括社会学、法学、本论文以社会主义民主政治理论为基础,以党组织建设相关理论为依据,开展湘西自治州移民村第一书记制度建设的理论和途径探索。从整体上采取理论分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、经验分析和案例分析相结合的方法,采取科学统计等技术方法,采 Excel 等软件进行数据分析和处理行政管理体制等理论内容;同时,又是实践性很强的研究。在问题的解决上需要对移民村第一书记制度建设的具体实践情况和移民村发展的基础状况进行深入调查研究,总结经验和问题;将第一书记制度建设的研究置于一个比较广阔的领域,应用多学科理论从不同的角度进行研究。理论研究与实践研究相结合,提出基层党组织新组织模式,为农村第一书记制度提供方法途径。 

二、案例分析与系统研究相结合 

论文在理论上系统研究湘西地区第一书记制度总体状况的同时,采用案例分析法,选择一俩个典型的移民村作为代表,通过理论指导实践,实践提升理论,相互印证,并对湘西自治州移民村第一书记制度提出具体实施建议。 

三、坚持历史与逻辑相统一的研究方法 

就是既要从实践和理论发展的历史进程出发,探索湘西自治州移民村第一书记制度的发展历史,以及农村第一书记制度的发展历史,又要按照一定的逻辑结构对农村第一书记制度理论发展历史作适当的调整,建构有湘西自治州移民村特色的第一书记制度的理论体系,实现农村第一书记理论探索的历史与逻辑的有机统一。

第四节  创新之处 

目前,对移民村党支部第一书记的研究才刚刚开始,而针对湘西州移民村党组织第一书记制度这一创新性的实践活动进行研究,具有开创性。首先,从理论上来说,对该项目的研究可以填补移民村第一书记制度研究的空白;其次,第一书记制度的研究是在湘西自治州移民村的特殊环境下展开的,具有区域特色。 

本文以马克思主义原理与当代中国社会相关理论为依据,开展湘西自治州移民村第一书记制度建设的理论和途径探索。从整体上采取理论分析与实际调查相结合、案例分析与系统研究相结合、历史经验和逻辑相统一的研究方法,对移民村第一书记制度建设的具体实践情况和移民村发展的基础状况进行深入调查研究,总结经验和发现问题,并提出具有可操作的方法完善湘西移民村第一书记制度的建设,完善补充农村第一书记制度。

第一章  湘西州移民村党组织第一书记制度的提出依据  

党的十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,是我国全面建设小康社会的重要环节与关键举措。目前,就全国而言,全面建设小康社会的重点与难点在西部民族地区农村;就湘西自治州而言,全面建设小康社会的重点仍然在农村,在其重点中还有一个难点移民库区,库区移民村的发展问题迫在眉睫。全州大中型水库 32 座,农村现状移民 16 万人,分布在 8 县市 113 个乡镇 587 个村。在 32 座大中型水库中,有中央直属大型水库凤滩水库,有省属大型水库五强溪和碗米坡水库,县属中型水库 29 座,是全省移民较多,库情最为复杂的地区。党的十七大报告中明确提出,要充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用,全面推进社会主义新农村建设。党的十七届四中全会又指出,坚持围绕中心,服务大局,拓宽领域,强化功能,进一步巩固和加强党的基层组织。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础,是农村各种组织和各项工作的领导核心。建设社会主义新农村,实现农村全面小康社会和社会和谐,必须大力加强农村基层党组织建设,充分发挥农村基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用。2008 年,由湘西各县市委组织部统一选派,108 名党员干部肩负党和人民的重托,奔赴库区 108 个重点移民村任村党组织第一书记。

第一节  理论依据 

一、基层党组织建设的重要性与紧迫性 

农村基层需要一个强有力的核心,这个核心就是党的组织,这是由党的执政地位和党的执政性质所决定,其它农村组织无法替代。 基层党组织是移民村建设的组织保障,加强移民村基层党组织建设具有重要意义,而第一书记制度就是对农村基层党组织建设的一种发展。 

(一)基层基础工作是夯实党执政的组织基础 

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础,是党联系群众的桥梁和纽带,是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。必须坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能,进一步巩固和加强党的基层组织,着力扩大覆盖面、增强生机活力,使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用,使广大党员牢记宗旨、心系群众。 

1、扩大基层党组织覆盖面。全面推进各领域党的基层组织建设,实现党组织和党的工作全社会覆盖,做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设,活跃基层,打牢基础。农村基层组织关键在党,关键在党支部,关键在党支部书记。 村看村、户看户,群众看党员、党员看干部、干部看支书。 在农村,贯彻执行党的民主集中制也好,研究拓展发展思路也好,促进广大基层党员干部改进作风、遵守党纪、勤政廉政也好,很大程度上要靠村党支部书记。 选好配强村党支部书记,就抓住了农村基层组织建设的关键。选派优秀机关党员干部到村任村党支部第一书记,就是为了选好配强村党支部书记、加强农村基层组织建设 ,进一步扩大基层党组织覆盖面。 

2、推进基层党组织工作创新。党的基层组织要适应新形势新任务要求,创新活动内容方式,找准开展活动、发挥作用的着力点,在扩大党员参与面、提高实效性上下功夫,增强创造力、凝聚力、战斗力。选派优秀机关干部到农村任村党支部第一书记,是我们在农村逐步建立专职基层干部队伍、建立农村社会工作者队伍的积极探索和尝试, 也是我们创新农村工作体制机制的一项重要举措。现在农村产生的很多矛盾和问题,很大程度上是因为农村工作体制机制不健全、不完善。选派优秀机关干部到农村任村党支部第一书记,不仅仅是靠增加一个干部来加强农村工作力量,而是要从体制机制上来加强农村基层组织建设,推动农村各种矛盾和问题的解决。 

3、增强党员队伍生机活力。以提高素质为重点,抓紧抓好党员队伍建设这一基础工程。建立健全教育、管理、服务党员长效机制,激发党员增强光荣感和责任感、保持先进性内在动力。 

4、建设高素质基层党组织带头人队伍。按照守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求,加强基层党组织书记队伍建设。拓宽农村基层干部来源,选拔优秀党员担任村党组织书记,及时调整软弱涣散农村基层党组织班子,加强乡镇党委书记队伍建设。以明确责任、考核监督、保障服务为重点,加强对基层党组织领导班子管理。加大从农村、社区优秀基层干部中考录公务员力度。切实解决农村基层组织负责人基本报酬和社会保障问题。 

5、构建城乡统筹的基层党建新格局。统筹城乡基层党建工作,促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展。加强城乡基层党建资源整合,普遍推行机关、企业、社区党组织同农村党组织结对帮扶等做法,推动城乡基层党组织互相促进。

(二)基层组织是党的全部工作和战斗力的基础 

党的基层组织建设是党的建设新的伟大工程的基础性工程。农村基层党组织是我党农村工作的战斗堡垒。党的路线、方针、政策在农村的有效贯彻,农村经济社会文化健康发展的方方面面,都离不开农村基层党组织的有效领导。推进农村基层党组织建设,是进一步推动农业和农村经济社会发展的迫切需要,是新形势下实现、维护和发展农民的切身利益,进一步保护和调动农民积极性的迫切需要,是加强农村基层干部队伍思想作风建设,进一步增强农村基层党组织凝聚力和战斗力的迫切需要。推进农村基层党组织建设已是不争的理论共识,但在如何加强与推进基层党组织建设还需要更深入地探讨。湘西州之所以实行村党组织第一书记制度,其最为重要的理论支撑在于:由于各地农村的基础、现状以及发展进程都有所差别,农民的人员结构、知识能力、思想意识等方面有所差别,因此在最终目标即加强基层党组织建设达成高度一致的基础上,各地农村可以而且应当采取符合地方实际的不同方式发挥党组织的领导地位与作用推动农村经济社会发展。换言之,在加强农村基层党组织建设必须坚持两个重要基准:建设方法可以因地制宜和建设方式可以不拘一格。这就在目标一致的基础上充分发挥了农村基层党组织的积极性、主动性和创造性。湘西州加强农村基层党组织建设的内容和方式是由湘西自治州农村的实际所决定:首先在加强基层党组织建设内容上,针对湘西自治州农村工作领导乏力,工作内容单一、工作成效低下等问题,加强农村基层党组织的核心领导建设;在缺乏经济带动枢纽的湘西州农村中寻找符合地方实际、利用自身资源的村级集体经济;在全国很多地区农村大搞基层党组织和村民自治的形势下,结合湘西州农民的能力素质现状,开创更加有利于调动农民积极性的村党组织第一书记制度的新局面。

二、具体理论具体分析,矛盾的特殊性 

进入二十一世纪,党组织面临着新的形式和任务,党的基层组织党的基层组织要根据具体形势,创新党组织建设的内容和方式,结合地区实际,具体问题具体分析。湘西相对比较偏远和闭塞,工业基础相对薄弱,文化具有鲜明的民族特色。湘西的移民村处于湘西地区文化和移民来源地的两种文化之中,基层组织建设也会受到这种特殊环境的影响。根据地区实际,要把发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定贯穿农村基层党组织活动始终,发挥党组织在建设社会主义新农村中的领导核心作用。把建设高素质经营管理者队伍、人才队伍、党员队伍、职工队伍和增强国有经济活力、控制力、影响力贯穿国有企业党组织活动始终,保证党组织参与决策、带头执行、有效监督,发挥政治核心作用。把服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定贯穿街道社区党组织活动始终,发挥党组织在建设文明和谐社区中的领导核心作用。把服务中心、建设队伍贯穿机关党组织活动始终,发挥党组织在完成本部门各项任务中的协助和监督作用。把全面贯彻党的教育方针、培养社会主义建设者和接班人贯穿高等学校党组织活动始终,发挥党组织在推进教育改革、搞好教书育人、加强教师队伍建设中的领导核心作用。把做好思想政治工作、促进事业发展贯穿科研、文化、卫生、体育和中小学等事业单位党组织活动始终,发挥党组织在本单位履行职责中的政治核心作用。非公有制经济组织、新社会组织中的党组织要围绕贯彻党的方针政策、引导和监督遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众、维护各方合法权益、促进健康发展等职能探索发挥作用的途径和方法。民族地区基层党组织要在团结各族群众推动发展、促进和谐、反对分裂、维护稳定中发挥战斗堡垒作用。普遍开展创先争优活动,深化基层党建工作三级联创活动,坚持和完善“三会一课”制度,推进基层党组织工作信息化。

三、基层党组织建设形式应当灵活多样 

自上世纪八十年代我国实行改革开放政策以来,经济建设就一直飞速的发展,政治、社会、文化等领域也随之发生深刻的变化。在基层,一批批的惠农政策持续出台,农民群众的物质需求和精神需求进一步得到满足的同时,思想观念发生了很大的变化,各种形式的精神文化生活也日益的活跃,两新组织开展涌现,农村的基层党组织建设呈现了参差不一的状况,基层呈现出的新形势和新情况也必然促进在基层推行形式灵活的加强基层党组织建设的新政策。在这种环境下,基层党组织建设的形式不断创新,各地区出现了“万名干部进万村入万户”、“乡镇干部驻村试点”等新形式。 

湘西基层工作一直都是湘西州委关注的焦点之一,针对于湘西移民村人多、地少,经济基础落后、领导班子领导能力薄弱的实际,湘西试行第一书记制度。湘西的移民村第一书记作为基层行政村的领导者,在基层党的建设中居于排头兵的地位,也是解决基层管理中疑难问题的主要力量。抓好基层党员和领导干部的教育培训工作能够积极的发挥他们的先锋模范带头作用,也是当前基层党的建设的必要工作之一,这对于贯彻科学发展观的重要思想能起到推动作用,是建设社会主义新农村的需要。第一书记必须要顺应基层发展的客观要求,增强认识和分析问题的能力,全面的统筹规划,创新科学的灵活的工作方法。进一步提高自身管理素质,为广大基层的和谐和发展提供坚实的保障。在新时期,湘西州与社会外界的联系日益紧密,不同文化之间的交流日趋密切,新的思想观念和社会思潮不断涌入基层。因此,党组织第一书记必须认清新形势下的新问题,采用行之有效的灵活措施,促进移民工作的顺利进行。

第二节  现实依据 

一、基层党组织出现能力下滑 

首先,部分农村党员信仰动摇,认识模糊,能力低下,纪律松弛。一些村子相当一部分党员存在年龄大、文化低、思想守旧、观念僵化等问题。一些基层党组织的党员干部缺乏驾驭市场的能力、运用民主法制办法开展工作的能力和按照科学规律办事的能力,精神萎靡,无所用心,热衷应酬,不爱学习,安于现状,无所作为,以致往往出现“无人管事,无钱办事,无章理事,无能干事,无心做事”的尴尬局面。相当多的党员在勤劳致富、科技致富方面带头性差,不能在发展生产力方面起带头作用;一些村级干部和党员缺乏领导艺术和实际能力,致使他们在领导本村发展经济特别是集体经济时显得力不从心,束手无策,影响着战斗堡垒作用、先锋模范作用的发挥。 

其次,部分农村党员干部思想作风不正,工作作风粗暴,群众反映强烈。部分村支两委干部对上级精神贯彻不下去,群众意见反映不上来。比较突出的有:少数干部精神不振,缺乏带领群众尽快改变贫困面貌的责任感和紧迫感,面对困难不思进取,没有开拓创新精神,对农民索取多,服务少;有些干部虽然工作热情比较高,主观愿望也不错,但工作方法简单,损害了干群关系;少数干部宗旨意识淡漠,利用手中权力只顾个人发家致富,不去带领群众共同致富;甚至有的干部侵占群众利益,贪占集体资财。  

再次,有些农村基层党组织的职能有被简单化的趋势,在许多农村,村基层党组织变成了只是协助乡、镇党委政府完成任务的“传话筒”。职能弱化,吸引力和战斗力自然就降低,没有充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,积极地组织和参与社会活动,真正承担起联系群众、服务大众、表达诉求、化解矛盾、关怀社会、协调利益的作用。 

二、基层党组织出现功能残缺 

党的十一届三中全会以后,农民从集体耕作转向了家庭联产承包制,尤其是农村税费改革后,基层党组织与群众的联系更加松散。一些能力较强的村干部受经济利益的驱动,辞掉村官职务创业或外出打工 ,导致农村基层组织建设出现了严重的问题:当前农村基层党组织一是班子普遍文化程度偏低、年龄偏大,思想上无压力,工作上缺能力,混时度日,无所作为;二是威信不高、素质低、能力不强、为政不廉,党组织的领导核心作用弱化;三是党性观念比较淡薄,在思想上、行动上等同于甚至落后于普通群众;这就导致基层党组织功能严重弱化,甚至出现了功能残缺。 

三、基层党组织出现建设滞后 

当前,农村基层党组织建设普遍存在着以几个个方面的难题:一是党员干部队伍建设不能适应农村经济社会发展的新任务、新挑战,干部老化现象严重,有的村支部十多年没有发展一名年轻党员,“后继乏人”的局面较为突出;二是“无钱办事”问题突出,由于集体经济逐渐被私营、个体经济取代,加上取消农业税,乡(镇)、村两级提留,村里的办公经费捉襟见肘,影响了相关的工作的开展;三是“作风不优”现象普遍,部分村干部能力素质不能适应农村经济社会发展的新要求,甚至个别党员干部还带头败坏社会风气,极大了伤害了基层党组织在人民群众心目中的形象;四是农村党员干部的教育管理不能适应农村经济社会发展的新形势,现在是知识经济时代,网络化、信息化的大潮席卷而来,农村党员干部教育没有及时跟上形势,严重滞后,影响了他们为群众服务的效果。

第二章  湘西州移民村党组第一书记制度的基本概述 

本章主要是对湘西州移民村党组织第一书记制度这一新生事物——进行一个全面、系统的概述,主要从移民村党组织的特殊性、移民村党组织第一书记的界定、移民村党组织第一书记的制度设计、移民村党组织第一书记的现实意义四个方面内容予以探讨。 

第一节  移民村党组织的特殊性 

湘西州共有大中型水库 600 多座,移民 26 万人,涉及全州 8 个县市 113 个乡镇 587 个村。是全省移民人口较多,库情最为复杂的地区。近年来,在开发性移民方针指引下,移民收入和库区基础设施明显改善。但由于湘西州库区基础差、底子薄,移民和移民工作还存在不少的问题和困难,全面建设小康社会的重点在农村,难点在库区,移民村的发展问题急待解决。当前,湘西州先后向 100 多个重点移民村选派村党组织第一书记的举措,共同促进湘西移民村的发展。认真贯彻落实国家制定的各项惠农政府,积极探索农村经济发展的新路子、新举措是当前的一项重要课题,移民村党组织第一书记选派就是党在新形势下加强农村基层组织建设、推动农村经济发展的一项重大决策,同时也是培养锻炼年轻干部,造就一支适应新形势、新任务需要的高素质干部队伍的一个重要举措。“围绕移民抓党建,抓好党建促发展”。基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础,因此,移民村的党组织建设更关系到广大农民群众的利益和上级当组织决策的利弊。农村富不富,关键在班子,班子好不好,关键在书记。党支部书记是党组织的核心力量,只有选对了书记,移民村的工作才能落到实处,移民村的群众才能真正受益。湘西州各级党组织要统一思想,高度重视,深刻领会这一新事物的重要现实意义,要切实加强领导,各职能部门权力支持,确保村党组织第一书记制度取得实效。因此,要以先进性建设为重点,切实加强基层党组织和党员干部队伍建设;要以增加移民村群众收入为重点,大力发展农村经济,积极改善移民群众生活条件,维护农村稳定,积极能动做好各种矛盾纠纷的排查和化解工作。 

一、移民村的特殊性 

(一)生产资源缺乏 

修建大中型水库,必然淹没大量的移民赖以生存的耕地资源,导致移民可利用生产生活资源的急剧压缩,以湘西州为例,全州 32 座大中型水库 16 万多移民人均耕地只有 0.55 亩,仅为全州农民人均耕地的一半。水库修建以后形成了一定的水面资源,但可供开发利用的水面资源只占总水面资源的 10%左右。25 度坡度以下可供开发的山地资源也十分有限。总的来说,库区生产资源缺乏,移民生存条件差。 

(二)移民收入偏低 

由于以往前期补偿标准低,后期扶持面较窄,生产资源缺乏,导致长期以来移民收入远远低于非移民。2007 年,湘西州库区移民年人均纯收入比全州农民年人均纯收入少 750 元,并有逐年扩大的趋势。部分移民仍然没有解决温饱问题。 

(三)基础设施薄弱。由于库区大多以后靠安置为主,移民大多居住在前人未开发或使用的荒凉之地,环境差,基础设施建设新建难度大,库区移民饮水难、行路难、用电难、入学难、看病难的问题一直得不到根本性改变,特别是行路难的问题十分突出,湘西州库区还有 26 个村不通公路,解决的难度非常大。 

(四)维稳难度较大。由于生产资源缺乏、移民收入偏低、基础设施薄弱,移民认为都是政府修建水库造成的,心理不平衡,动不动就群体性上访,有问题要求政府解决,缺乏自力更生、艰苦奋斗的精神。移民上访提出的要求有的是合理的,而有的是不符合政策的。如有的移民要求 20 年的后期扶持资金一次性到位,很显然,这不符合国家政策。维护库区稳定的难度较大。 

二、移民村党组织的特殊性 

移民村由于其特殊性,相对一般的村子会有更多的问题,具体来说,不外乎“三多、四少、五困难”,“三多”是指“困难户多、闲散劳力多、光棍多”,“四少”是指“土地少、收入少、粮食少、信息少”,“五困难”是指“交通困难、通讯困难、上学困难、看病困难、就业困难”,所以移民村的基层党组织开展起工作来也就更加艰难,一是基层党组织力量薄弱。部分基层党组战斗堡垒作用不强,有的懒惰涣散,有的领域党组织覆盖面不广,且部分党员意识淡薄、先锋模范作用不明显。农村基层党组织领导班子整体作用发挥不够,推动科学发展,处理移民村中复杂问题能力不够等已经严重地影响到其战斗堡垒作用的发挥。二是基层党组织的凝聚力弱。移民村的大部分村民对基层党组织的有不满情绪;移民村中出现经济发展放慢甚至出现停滞现象,由于体制环境、政策环境和市场环境的重大变化,农业科技推广体系处于断网破人散的状态,农民收入下降,局部地区出现负增长,村干部干的是要钱和要命的工作,一些群众对村干部又恨又怕,干群关系紧张。三是基层党组织整体素质不高。移民村党组织工作压力大,由于群众相对困难,矛盾多,情绪大,综合治理压力大。加之农村党员及乡镇干部年龄偏大,知识贫乏,法制意识不强,领导能力差、缺乏创新思维、整体素质不高的现象普遍存在,以致乡镇基层党组织建设不能适应当下农村经济社会发展的需要。

三、移民村党组织建设的特殊性 

首先,建设意义突出。移民村是国家开展重特大水利等工程建设的产物,移民村为国家的社会主义建设做出了很大的牺牲,村民远离了自己的家园,献出了赖以生存的土地 。移民村的党组织建设关系到国家重特大工程的建设,关系到移民村的和谐稳定,所以移民村的党组织建设要上升到长远发展的高度。 

其次,建设困难重重。移民村总体上来说,都是自然条件较差,发展较为落后,大多社情复杂,矛盾较为突出,也是国家扶贫攻坚的重要目标所在,所以移民村的党组织建设关系到国家扶贫攻坚计划的实施,事关巩固党的执政基础,事关国家长治久安,事关社会主义现代化建设大局,是坚持以人为本、执政为民的重要体现 。

再次,建设示范效应。移民村是我国农村基层治理的难点,移民村的党组织建设对全国的新农村建设都有很重要的示范带动作用。深入开展移民村的党组织建设,建立村党组织第一书记制度,就必须配好一个带头人,从而更好地发挥基层党组织在全面建设小康农村中的核心领导作用、战斗堡垒作用,进一步夯实党的基层基础工作,促进农村的稳定和发展。

第二节  移民村党组织第一书记的界定 

移民村第一书记制度是指以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻落实党的十七大精神,全面落实科学发展观,紧紧围绕扶贫攻坚和社会主义新农村建设的要求,紧密联系湘西州基层党组织建设和党员队伍建设的实际,有针对性地从各县市选派具有较高素质、较强能力的机关干部到发展最缓慢、问题最突出、情况最复杂的村任职。通过主动关怀、帮助发展,达到加强农村基层党建,实现农村共富、和谐、稳定的目标。村党组织第一书记制度的最大特点是“主动关怀、帮助发展”,第一书记尽管由上级机关选派,但绝不是行政式的、自上而下的管理与约束村民,而是根据湘西自治州农民目前自身条件的束缚难以推行“村民自治”的实际,通过主动关怀,去引导、去帮助村民获得发展。第一书记制度的实施要体现客观、公正、实效等原则。 

一、科学界定 

移民村党组织第一书记是指由县(区、市)以上党组织集中选派优秀党员干部下到各移民村担任村党组织的第一负责人,任职时间一般为三年,由原派出单位和移民村所在乡镇党委双重管理,对村里工作负总责,通过发挥引导、示范、联络、桥梁作用来推动移动村工作,团结带领移民村村支两委班子一起合作共事,成为移民村科学发展的带头人、农民群众的贴心人、矛盾纠纷的调解人、文明新风的倡导人、党建工作的引路人。 

二、主要特征 

(一)选派 

移民村第一书记的产生主要有以下两种途径:一是从县直机关选拔,把有志于基层工作的年轻人选派到村接受锻炼。二是从乡镇干部中选拔到村。选派的第一书记要有较好的思想政治素质,较强的带头致富能力和协调能力。在分配到村时以“因地制宜、因人而异、人尽其才”的原则,充分发挥其个人优势,与其任职村的实际相结合,增强实效性和针对性。 

(二)职责 

移民村第一书记的职责不同于其他行政村书记。移民村第一书记不仅要抓基层组织建设、抓基本产业建设、抓基础设施建设和抓维稳和谐建设等基本职责外,更要结合本村实际,做好移民搬迁工作和群众思想工作,排除一切不稳定因素,切实保障移民工作的顺利完成和农民群众生活生产的安全。 

(三)要求 

深厚的感情,连民心聚民力。移民村党组织第一书记一是要帮当前,更要谋长远,留下基层组织建设年之后长期管用的成果。二是要增外力,更要强内力,激发农村党员群众建设新农村的主体意识。三是要加大物质投入,更要重视思想教育,提高基层党员群众对党委政府的信任度。十足的干劲,不怕难不怕苦。移民村党组织第一书记要珍视机遇,更要摆正心态,在扎实干事中提升自我。要发挥自身优势,更要整合力量,在攻坚克难中创造一流业绩。要注重组织推动,更要发挥集体智慧,在合力共谋中开创工作局面。严明的纪律,转作风树形象。移民村党组织第一书记必须谨记恪守,时刻自省、自警、自励、自律。要入耳入脑,更要用心去做,注意把握住小节。要走村入户,更要吃住在村,真正与农村党员群众在一起。要遵守纪律,更要严格自律,树立党员干部的良好形象。 

三、与其他村党组织比较研究 

湘西州移民村党组织第一书记制度非全国首创,但相比安徽风阳小岗村第一书记沈浩,相比福建“南平模式”中“下派高素质基层党组织带头人”的做法,有其明显特点。具体表现以下几方面:1、第一书记选派制度科学规范化、选派程序化得以显示公平公正,湘西州移民村党组织第一书记制度从选派条件、工作方式、配套经费以及后期的组织保障等配套措施予以了明确的规定,具有实效性、科学性和长远性。2、第一书记选派的覆盖面比较广,覆盖到湘西州 8 个县市 113个乡镇,108 个移民村,涉及移民人口近 10 万人,占全州大中型水库移民人口的62.5%。3、主要职责上,村党组织第一书记,在乡镇党委领导下开展工作,主要是抓基层组织建设、产业建设、基础设施建设、稳定和谐建设,而其他村党组织主要是协调村里各种事物矛盾,协调各方面关系。 

第三节 移民村党组织第一书记的制度设计 

按照科学发展观的要求,围绕省委、省政府提出的“一化三基”战略发展思路,中共湘西州委、州政府出台了《关于进一步加强村级组织建设的意见》(州发[2008]32 号),明确提出选派优秀党员干部到全州库区重点移民村任职,建立村党组织第一书记工作制度。州委组织部下发了《关于建立村党组织第一书记制度的意见》(州组发[2008]14 号),全面启动了向 108 个库区重点移民村选派第一支部书记工作,通过科学合理的设计,逐步形成一整套包括指导思想、科学内涵、选派条件与方法、第一书记职权责规定、第一书记管理办法、考核办法、测评体系等在内的理论框架。 

一、选派条件与方法 

选派村党组织第一书记人选,可以是州、县(市)、乡(镇、街道)机关事业单位中,在职或退休的党员干部,必须具有 3 年以上工作经历,身体健康。重点从县市科局级后备干部中选派。同时具备以下条件: 

(一)立场坚定,政治素质高。认真学习和实践邓小平理论和“三个代表”重要思想,学习党的十七大精神,坚决拥护和执行党的方针政策,政治上、思想上与上级党组织保持高度一致,有较强的事业心和责任感。 

(二)作风优良,思想品德好。热爱农村工作,牢记党的全心全意为人民服务的宗旨,密切联系群众,热心服务群众,为群众诚心诚意办实事,尽心竭力解难题,坚持不懈做好事。 

(三)工作勤奋,办事能力强。比较了解农村工作的各项方针政策和工作内容,有一定的农村工作经验,俭朴勤奋,务实创新,在日常工作和生活中表现比较突出。选派办法面向全州或全县(市),通过自愿报名,采取组织考核或公开招考方式,考核主要采取笔试与面试两个环节。笔试侧重于对基层党组织的基础知识以及湘西州农村的基本情况的考核,面试侧重于对第一书记制度的科学认识以及任职第一书记的计划与想法。 

二、职权责规定 

(一)村党组织第一书记有明确的职权责规定 

“职”,指第一书记的工作内容、工作目标以及工作任务。其主要职能是指导村党组织抓好党的建设、发展农村经济、加强思想政治工作、确保农村稳定,同时指导村党组织书记抓好村党组织的日常工作。主要包括:(1)抓基层组织建设。按照“五个好”和农村基层党组织“五个基本”建设具体目标要求,重点加强村级党组织基本队伍、基本阵地、基本活动、基本制度和基本保障建设;推行“三制一卡”,充分发挥党员的先进性;建立健全以村党组织为核心的村级配套组织建设。(2)抓基本产业建设。制定三年村域经济社会发展规划,因地制宜调整农业产业结构,着力发展一个主导产业,增加农民收入和村级集体经济收入。正如毛泽东同志指出的“一切空洞的话都是无用的,必须给人民看得见的物质福利”。(3)抓基础设施建设。加强农村道路、水利、电力、信息等基础设施建设,基本实现“五通”,着力改善农村的生产生活条件。(4)抓稳定和谐建设。开展健康有益的文化体育活动,推进村风、民风建设,依靠村民搞好村民自治,搞好党务、村务公开,加强综合治理、计划生育等工作,解决社会治安存在的突出问题,协调化解矛盾纠纷,做好群众思想政治工作,确保社会稳定。 

(二)村党组织第一书记的“权”不是强调其权力的大小,而是突出这种特殊身份的权益,主要是指选派为村党组织第一书记的人员享受的政策与待遇:(1)被选派对象在任村党组织第一书记期间不承担原单位工作,其干部身份和编制性质不变,在机关原工作岗位的政治待遇和经济待遇不变,其工资、奖金、福利由原单位照发。(2)担任村党组织第一书记的人员,每月由县市财政定额补助不少于500 元的生活费,并限次报销往返车费。其补助由县市基层组织建设领导小组办公室统一核发。(3)选派为第一书记的一般干部,在选派期间,可享受副主任科员待遇;选派为第一书记的副科级干部,在选派期间可享受主任科员待遇。任期结束后,特别优秀的,可安排进乡镇领导班子或在县市直部门安排相应职级的领导岗位。退休人员或正科级干部担任村党组织第一书记期满后,完成目标任务的,由县市给予一次性奖励。(4)各县市要重视和支持村党组织第一书记,在项目资金和工作经费的安排上,要给予适当倾斜,为他们开展工作创造必要条件。(5)每年评选表彰 15%的优秀村党组织第一书记,年终给予一定的奖励。 

(三)村党组织第一书记的“责”,是指第一书记在工作期间肩负的责任。主要包括:(1)第一书记在乡镇党委领导下开展工作,对村党组织工作负第一责任。(2)建立由县市委书记、县市组织部长为直接责任人的领导责任制和由州直工委、移民、扶贫开发、人事、编办、发改委、财政、交通、农办、水利、畜牧、劳动、信访等部门为联席会议单位的联席会议制度,指导和监督第一书记的责任履行。(3)建立和健全分级责任制,州委组织部负责对第一书记工作的协调指导,各县市组织部具体负责第一书记工作的组织实施和监督考评,乡镇党委负责村党组织第一书记工作的日常管理。(4)对不能认真履行职责、工作受到影响、群众意见较大的,给予通报批评,对出现重大失误以及严重违反工作纪律的,给予免职,并取消其享受的优惠待遇,对严重违纪违法的,按有关纪律和法规进行处罚。 

三、管理办法 

(一)择优录用的第一书记由乡镇党委具体发文任命,由县市委组织部统一管理。 

(二)选派的村党组织第一书记任期三年,所定村原则不变,选派期间,不得借调和调离本岗位。 

(三)对选派干部的派遣管理要根据选派干部的特点和派驻村的实际,在“党群部门派弱村、政法部门派乱村、经济部门派穷村、农技部门派专业村”原则的基础上,重点针对移民村实际选派干部,做到因村派人、因人定村,增强工作的针对性。退休的党员干部,在自愿的基础上,原则上安排在原籍村任职。 

(四)选派的干部必须驻村开展工作,每月在乡镇和村工作的时间不少于 15天,在村住宿时间不少于 10 天。 

四、考核与测评 

第一书记制度的推行是否有效可行,有没有加强基层党组织建设,有没有达到预期目标,老百姓满不满意等,这些必须通过对第一书记的综合考核结论和主管部门以及村民的测评结果来客观、真实地回答。 

(一)建立目标考核体系。按照农村基层党组织“五个基本”建设具体目标要求和新农村建设规划,结合村里实际,村党组织第一书记要建立切实可行的年度和任期工作目标,这是第一书记制度考核体系的核心目标。 

(二)上级组织综合考评。坚持平时考核与年底考核,自我检查与他人监督,组织考核与群众考核相结合的原则和要求,由县市委组织部门采取上下结合、分类考核、综合评比的办法,对第一书记的工作进行考评,每年考核一次,三年综合考评,表彰先进。 

(三)建立效能测评体系。效能测评体系主要由三部分组成,一是第一书记制定的工作目标;其次是综合考评的结果;第三也是最为重要的一个方面是广大群众是否满意、是否认可。对第一书记工作业绩的群众评价通常也是最复杂的,一方面群众数量多,人员结构差异大,不方便规范化的文件予以要求。所以,在群众评价中,通常采取问卷调查和实地访谈的方式为主。三个方面的结论综合而成村党组织第一书记的工作效能情况。 

五、奖惩制度 

建立移民村党组织第一书记考核激励机制。通过考核和讲评, 每年评选表彰50 至 100 名移民村党组织第一书记, 对这些同志或提拔使用, 或解决职级待遇, 或调换适合岗位, 对不能认真履行职责, 群众有意见的第一书记予以通报批评, 并由原派出单位另派一名第一书记, 促使湘西自治州 8 县市和州直各单位把优秀的干部派任移民村第一书记。 

第四节  移民村党组织第一书记的现实意义 

一、促进基层党组织领导建设 

中共十六届五中全会后,全国各地掀起了“建设社会主义新农村”的热潮。胡锦涛同志在省部级主要领导干部建设新农村专门建立村党组织第一书记制度调研文集题研讨班上的讲话中指出,“党的领导是建设新农村的根本保证,必须充分发挥农村基层党组织的领导核心作用”。村级党组织是农村基层党组织的主体,是社会主义新农村建设的直接组织者、领导者和实践者。由于新农村建设是以村庄为单元逐村推进的,考虑到村庄领域并非我国的一级行政区域,也不建有国家行政机构(只有自治机构),因此理解“必须充分发挥农村基层党组织的领导核心作用”为“村党组织的领导能力建设而非执政能力建设”更为准确。当前,很多地方农村基层党组织出现了领导“能力危机”,面临着权威弱化甚至被“边缘化”的尴尬境地,主要表现在工作内容散乱,工作态度被动,角色代理错位,工作方式行政,职能承担片面等问题。这些问题在湘西州移民村表现得尤其突出:库区基层组织软弱涣散,党组织凝聚力和战斗力不强。党员年龄普遍老化,有一部分村多年来没有发展过党员,村干部和党员带领移民致富的能力不强,党组织在群众中威信较低,加之,存在的遗留问题较多,各种矛盾和问题交织,移民工作面临较大压力。建立村党组织第一书记制度正是从理论上厘清农村基层党组织的地位、角色、工作目标、工作职能、工作任务等方面的问题,从而更好地指导实践。第一书记是由各县市选派的党员干部,在政治素养、文化程度、知识能力、工作经验等方面都有一定的优势,可以优化基层党组织领导班子,增强班子整体功能和合力,能够更好地领导村民发展农村经济,提高农民生活水平,维持农村稳定,有利于基层党组织建设。 

二、带动基层村级经济建设 

当前,农村基层党组织的领导权威和法定的“领导核心”地位出现“危机”、“被边缘化”的一个重要原因就在于社会转型期农村基层党组织权力资源尤其是经济或物质性资源的大量流失,导致领导经济能力下降。经济或物质性资源主要指领导者的经济物质能量及其来源。在计划经济时代,农村党组织作为农村货真价实的权力中心,不仅实际掌握着农村生产资料的所有权,而且掌控着生产资料的经营权、生产收入的分配权,掌控着农村除少量家庭个人财产以外的所有物质资源。但是,随着农村实行家庭联产承包经营责任制后,情况发生根本性变化。尽管在制度设计上家庭联产承包经营责任制只是农村集体经济组织内部的一个经营层次,它与集体统一经营互相依存,构成集体经济组织内部的双层经营体制。但是目前大部分地区的农村由于土地的流失,集体经济几乎完全消失了,农村基层党组织的经济资源大幅减少。当然,在此并非想回味甚至希望回到计划经济时代,目的在于更好地查找当前基层党组织的经济建设能力降低的原因。农村基层党组织一方面缺乏村级集体经济的有力支撑,同时“农村基层党组织难以从国家获得必要的物质性资源,特别是村庄组织基本上得不到国家公共财政阳光的普照,得不到国家自上而下的支持”,农村基层党组织陷入“手中无米”的尴尬境地。湘西州库区移民村在生产资源缺乏,农民脱贫致富能力薄弱问题上表现得尤为突出:全州 16 万移民,人均耕地 0.5 亩,只有全州农民人均耕地的一半,且耕地质量较差。人均耕地 0.3 亩以下的移民有 3 万多人,人均耕地 0.1 亩以下的移民有 1万多人。能开发利用的 250 以下的山地资源明显不足,人均仅有 1.5 亩。能够开发利用的水面资源也十分有限,不到水库水面总面积的 5%。村党组织第一书记制度在很大程度上对解决农村基层党组织经济或物质性资源的获得有明显成效。一方面,第一书记制度在设置中就明确规定上级组织对第一书记用于工作或其所在村庄的经济或物质支援;另一方面,第一书记都是从各个行政部门选派出来的干部,他们在上级机关的工作中已经积累和建立了较好的人脉关系,为他们管理村庄经济或物质资源的获取奠定良好的基础。有了上级组织的经济或物质资源保障,第一书记可以领导村民发展集体经济,推进农村经济发展。 

三、加强基层党组织队伍建设 

当前,部分尤其是经济社会发展相对落后的农村基层党组织软弱涣散,主要是两个原因造成。其一是农村基层党组织自身组织性资源的逆向流失,组织性资源主要指党组织自身的队伍、素质、人才、作风等内在能量及其来源,农村基层党组领导班子能力日趋下降,农村工作出现“群龙无首”的局面;其二是随着有文化有技能,有思想有干劲的青壮年农民的外出务工,以老弱病幼为代表的留守人员给村党组织发展带来了“综合贫血症”,甚至在很多村庄“支部书记人选难”的窘境也普遍存在。在十七大报告中,胡锦涛总书记明确指出:“一些基层党组织软弱涣散;我们要高度重视这些问题,认真加以解决。”村党组织第一书记在很大程度上对解决农村基层党组织队伍建设意义重大。首先选派一大批具有较高素质、较高职位、办事能力强、社会资源多、公平公正的机关干部到农村担任村党组织第一书记,大大加强了农村基层党组织的领导核心;其次在第一书记的带领下发展村级集体经济,可以留住甚至吸引大量有思想、有文化、有抱负的青年人才与劳力,并从其中培养和发展一大批新的优秀的党员,大大壮大基层党组织队伍。 

四、确保农村稳定促进社会和谐 

农村社会和谐是社会主义和谐社会不可或缺的重要组成部分,在很大程度上,没有农村社会的和谐,社会主义中国的和谐只是一句空话。稳定不一定是和谐,但和谐一定是稳定的;构建社会主义和谐社会首先必须实现社会的稳定。对于湘西州库区移民村而言,由于存在很多不稳定因素,譬如,大中型水库移民为国家的水利水电建设作出了巨大贡献和牺牲,奉献了自己的家园和肥沃的土地。上世纪 80 年代以前修建的老水库移民,基本上没有补偿,移民安置不落实;上世纪 80年代以后修建的新水库,补偿标准低,移民安置难以落实。由于前期补偿标准低,移民安置不落实,后期扶持力度较小,导致移民生存条件差,生活水平低,库区很不稳定。而且,移民认为他们的问题和困难是政府造成的,应该由政府来解决,不解决就群体性上访,给各级政府造成很大的维稳压力。因此实现农村社会和谐的前提条件就是要实现并维护、巩固库区移民村的稳定。村党组织第一书记制度就是秉承“主动关怀,帮助发展,开创库区发展稳定的新局面”的宗旨,以解决库区移民的重点难点问题为出发点,以确保库区移民村稳定为过程目标,从而实现农村社会和谐的最终目标。

第三章  湘西州移民村党组织第一书记制度的实证研究 

移民村党组织第一书记制度是湘西州在全省农村基层党组织建设中的一种创造性提法,除了从理论上对其必要性、可行性、基本概念以及理论框架作必要的探讨外,其实证分析也是不可或缺的。通过对湘西州农村基层党组织建设的大量走访与调研,进而对湘西州 108 个移民村村党组织第一书记制度作一实证分析,一方面对村党组织第一书记制度有一个更系统的了解,同时也通过实践检验第一书记制度的科学性并为进一步提升村党组织第一书记制度理论体系奠定坚实基础。 

两年多来,全州 8 县市 108 名重点移民村党组织第一书记紧紧围绕“选派干部长才干,‘三基’工作上水平,移民群众得实惠,和谐稳定有保障”的目标要求,以“致富一方百姓、促进一方发展、维护一方稳定”为己任,围绕“五个到位”即人员选派到位、管理措施到位、规划编制到位、政策扶持到位以及关心爱护到位的主要做法,充分发挥村党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用,扎根农村,扎实工作,基层组织、基础设施、基本产业、和谐稳定建设取得显著成效,主管部门考核满意,群众反映很好。 

第一节  湘西州移民村党组织第一书记制度的主要成效 

一、村级组织建设逐步加强 

村党组织第一书记按照基层党建“五个好”的目标要求,从村级党组织基础队伍、基础阵地、基础活动、基础制度和基础保障建设人手,全面推行“三制一卡”党建工作模式,村级组织建设呈现出可喜局面。 

(一)党员干部队伍建设得到充实和加强。各村党组织第一书记到任后,针对培养发展党员工作滞后、支部战斗力和凝聚力不强的现象,从农村致富能手、专业开发大户、高中毕业生、退伍军人和科技致富带头人中发展了一批新党员。近三年来,108 个村共培养建党积极分子 599 名,发展新党员 318 名,培养村级后备干部 385 名,有 11 个村改变了 5-10 年没有发展党员的被动局面,为基层党组织输入了新鲜血液,使基层党员队伍充满了生机和活力。 

(二)村级班子逐步年轻化和知识化。第一书记入村开展工作之时,正值村级换届选举。各选派村在乡镇党委的领导下,通过”两推一选”方式,把年富力强和文化层次较高的人员推选进了时领导班子。村支两委班子年轻化和知识化特征较为明显,大部分选派村村支两委成员平均年龄较上届下降了 3-5 岁,而初中以上文化程度成员增加了 30%以上。村级班子的战斗力和凝聚力明显增强。在州里组织的 108 个村 4530 人的问卷调查测评中,认为村级班子战斗力大大提高的占80.2%,认为有提高的占 18.9%,广大干部群众对加强村级班子建设给予充分肯定。 

(三)党员“三制一卡”有新起色。为了更好地发挥基层党组织在全面建设小康库区中的战斗堡垒作用,各选派村以党员“三制一卡”为抓手,以创建“五个好”基层党组织为目标,深入开展党建“双基工程”,取得突出成效。泸溪县推行党员“四联责任制”,村委结合产业建设、维护稳定、扶贫帮困和社会事业为党员干部设岗定责,并实行台帐式管理,做到“一月一汇总,一季一总结二半年一考评”,党员干部奉献意识和开拓意识明显增强。吉首市开展丰富多采的主题实践活动,充分发挥党员干部在农村四个文明建设中的先锋模范作用,不断提高农村党员干部带头致富和带领群众致富能力。渔溪村党员张现宝刻苦钻研网箱养鱼技术,投放网箱 100 多口,每年实现年收入 100 万余元。在他的带领下,全村 150 多户村民发展网箱 3270 口,仅此一项,年产值就达 2400 万元,人均收入2750 元。 

(四)村务管理逐步规范。村党组织第一书记入村后,从完善各项规章制度人手,严格实行村级党务和政务公开。第一书记村普遍推行“四议两公开”工作法,将党组织自身建设、经常性党务工作、党费收缴情况、村级发展规划、村支两委成员分工、村级项目建设和村级财务收支情况定期定点进行公开,自觉接受群众监督。泸溪县 11 个选派村均设立了村级纪检员,对村里重大事项决定、所有工程项目建设和群众来信来访实行全程参与和监督。龙山县 17 个选派村坚持狠抓内部制度建设,完善了学习制度、民主生活会制度和民主议事制度,改变了“无章理事”的局面。 

(五)阵地建设不断加强。为了加强基础组织建设,第一书记入村后把基本阵地建设作为大事来抓。近三年来,新建村级组织活动中心 63 个,建立农村书屋63 个,新建村卫生室 55 个,108 个村建立了农村党员远教站点。古丈县罗依溪镇罗依村和毛坪村在省州县移民部门和县组织部的大力支持下,在栖凤湖开发区新建了村级组织活动中心,中心一楼门面出租后,每年可为村集体创收 2-3 万元,并且办公设施齐全,村级活动有了充分保障。 

二、村级经济发展成效明显 

村党组织第一书记人村后,村级经济得到快速发展。经州批复,108 个村规划资金 2.2 亿元,平均每个村 203 万元,到目前为止,已落实的规划资金 2.8 亿元,平均每个村 259 万元,已落实的资金占规划资金的 127.2%,其中已到位资金2.68 亿元,整合资金取得明显成效,三年规划项目实施取得突破性进展。 

(一)基础产业不断壮大。村党组织第一书记自 2008 年 5 月人村以来,根据州委提出的“因地制宜调整农业产业结构,着力发展一个主导产业”的要求,紧紧围绕县市委提出的产业开发兴县(市)战略,通过调研走访查实情和集中民智找对策,理清了发展思路,制定了产业开发三年规划和年度实施计划,并以此为依据,大力实施产业结构调整和升级。通过努力,30%以上的选派村初步形成了“一个支柱,多业并举”的产业开发格局,移民增收步伐明显加快。三年来,八县市 108 个选派村投入产业建设资金 3641 万元,重点移民村移民人均纯收入每年以 12010 以上的速度增长,移民群众从产业开发中得到实惠。产业结构得到进一步优化。泸溪县 11 个选派村对 26283 亩桠柑全部进行品改和低改,并实施万余亩碰柑精品园建设,建设林间积雨池 1000 多个,定植优质苗木 4000 余亩;吉首市河溪镇三个选派村、龙山县光明村在村党组织第一书记的带领下,充分利用库区水面资源优势,与金凤凰公司结成对子,以“公司+协会+养鱼户”模式,发展叉尾鱼养殖,共建网箱 1100 余口,年产鱼 350 多万斤,创收 1500 余万元。凤凰县鸭堡洞村、茶坪村、吾斗村和板交村新开金银花、猕猴桃 2000 多亩,为选派村移民群众开辟了一条绿色致富路。花垣县龙潭镇金溶村招商引资 500 万元,成立了金溶农业综合开发公司,租地 1600 亩,种植雪莲果 20 亩,富硒大豆 400 亩,蔬菜 400 亩,修建了千头养猪场,为村里上百名村民带来了就业机会。村民科技致富能力进一步提高。村党组织第一书记十分重视村民致富能力的培养和发展观念的转变。通过广泛宣传发动,精心组织安排,基本实现了“一户有一人参训,一人学一门技术”的目标。一是充分利用农村党员现代远程教育优势,围绕支柱产业开发开展农业实用技术培训。二是认真组织人员参加州县市组织的劳动技能培训和职业技术教育,全年共计培训外出务工人员 5600 多人,实现转移就业 5100多人。 

(二)基础设施不断完善。绝大多数第一书记所在村是基础设施十分落后、生产生活条件十分艰苦的移民村。近三年来,总计投入 19646 万元用于重点移民村基础设施建设。其中农田水利投资 2377 万元,新修维修渠道 45 公里,维修水库 3 座,维修山塘 8 座,新修堤坝 4 处,维修涵闸 2 处,新建集水窖 1028 口,极大地改善了选派村农业灌溉条件;农村安全饮水投资 2129 万元,为 62 个村新建供水管网 389 公里,建蓄水池 8 个,机井 5 处,整修水井 12 处,受益人口 5.4 万人;农村能源沼气投资 407 万元,新建沼气池 2462 口,节能灶 440 口,改造厕所668 座,受益人口 1.2 万人;农村交通投资 12624 万元,新修通村公路 51 条 180公里,硬化村道 63 条 259 公里,维修公路 35 条 166 公里,新修机耕道 22 条 57公里,村间道路硬化 67 条 278 公里,受益人口 10.3 万人,农村供电投资 1089 万元,架设线路和农网改  造 244 公里,34 个村 2.8 万人解决了用电贵的问题;生态防护及危房改造投资 1018 万元,无房户建房和危房改造 356 户,滑坡体处理 4处 78 户,防护工程 22 处。 

(三)集体经济不断发展。根据三年规划,八县市 108 个选派村三年计划投入村级集体经济建设资金 2000 万元,拟购建农副产品销售点 108 个,规划建设 100个销售窗口。目前,已建成 70 个,30 个正在建设,每个村销售窗口的年收入都在1 万元以上,较好地解决了村级组织活动经费问题,提高了村干部为民办实事的能力。在州里组织的 108 个村 4530 人的问卷调查测评中,86.6%的干部群众认为三年规划实施的整体效果很好。11.9%的干部群众认为整体效果较好,对三年规划实施效果给予了充分肯定。 

三、村级稳定和谐形势可喜 

村党组织第一书记任职后,把村级稳定和谐工作摆在重要位置,真心为民排忧解难,化解村民矛盾,大力发展乡土文化,弘扬乡村文明,构建和谐农村。 

(一)摘“上访村”帽子,实现乡村稳定。由于库区移民村的人员组成结构比较特殊,村庄各种情况比较复杂,绝大部分移民村是典型的“上访村”。2007年,全州库区赴州以上上访人数占全州总上访人数的 43%,排在征地拆迁、涉法涉诉、下岗职工等上访人群上访人数的第一位,维护库区稳定的形势相当严峻。第一书记入村后,深入农户走访群众,倾听群众呼声,紧紧抓住群众反映最强烈、最需要解决的问题人手,坚持思想教育和解决实际问题相结合,把各种不稳定因素化解在基层,消除在萌芽状态。近三年来,108 个村共化解各类矛盾纠纷 2763起,基本实现了小事不出村组、大事不出乡镇,无重大民事纠纷和刑事犯罪发生,较好地维护选派村的社会稳定。全州 32 座大中型水库,近三年来,出现移民群访的中型水库有 2 座,没有出现移民群访的大中型水库 30 座,占大中型水库座数的93.75%。全州选派第一书记时 108 个,近三年来,出现群访村 4 个,主要属于历史遗留问题,104 个村没有群访,占选派村总数的 96.3%,实现了历史性突破。在州里组织的 108 个村 4530 干部群众问卷调查测评中,认为村里矛盾纠纷大大减少的占 77.53%,认为村里矛盾纠纷减少的占 21.85%,干部群众对第一书记村的和谐稳定建设给予充分肯定。 

(二)用“真感情”工作,换得百姓满意。村党组织第一书记入村舌,带着感情和责任,倾听群众呼声,关心群众疾苦,为民办实事、办难事、化解矛盾。2008 年,108 个村党组织第一书记共计走防慰问五保户和特困户 685 户,共送去慰问金 21 万余元,衣物、棉被 1235 多件(床);帮助贫困大学生解决学费 4.2万元,新增农村低保 136 户 678 人。吉首市和泸溪县 18 个选派村农村合作医疗参保率达到了 95%以上。108 个选派村共调处各类矛盾纠纷 780 多起,基本实现了小事不出村组,大事不出乡镇,全年无重大民事纠纷和刑事犯罪发生,较好地维护了选派村的社会稳定。各村党组织第一书记以自己的实际行动赢得了选派村干部群众的忠心拥戴。在 2009 年州里组织的群众对第一书记的满意良测评中,34 个抽样村 406 人参加测评,其中很满意占 87.68%、满意占 11.82%、基本满意为 0.5%,不满意为 0%,很满意和满意达到 99.5%。 

(三)展“乡土情”风貌,推进文化繁荣。热心文艺办趣事创建和谐。村党组织第一书记入村后,按照“乡风文明”的新农村建设要求,积极组织村民开展丰富多彩的文娱活动。保靖县 60%以上的选派村组织了山歌队、腰鼓队和乡土剧团,要坝村成立了腰鼓队和器乐队,每天的鼓乐声成为村里一道独特的风景线;花垣县龙潭镇金溶村第一书记石远智在春节期间组织村民开展舞狮、苗歌对唱和上刀梯等民族文化活动,吸引了来自邻近 6 个乡镇 42 个村万余人来参加,既丰富了群众的文化生活,推进乡村文化繁荣,又融洽了干群关系。

第二节  湘西州移民村党组织第一书记制度的主要经验 

一、坚持“能力本位”的用人原则 

(一)移民村党组织第一书记必须具备加强和建设基层领导班子的能力。移民村的村民大部分都是来自以前不同的各个村寨,基层党组织一直处于名存实无的状况,从而导致村民的思想认识处于无序状态,因此选派的移民村第一支书必须具备建设基层党委班子,提高基层党组织的战斗力和凝聚力的能力识。在湘西州选派了第一书记的移民村调研发现一是村级班子建设得到加强。吉首市 7 个选派村村支两委换届后,班子成员平均年龄都在 30-40 岁之间;保靖县 16 个选派村新进班子成员 32 人,班子成员平局年龄比上届下降了 9 岁,初中以上文化程度成员占 95%。二是后备干部队伍建设得到加强。全州 108 个选派村发展党员 109 名,培养入党积极分子及村级后备干部 360 名,其中 11 个村改变了多年一直没有发展新党员的被动局面。三是村级阵地建设得到加强。108 个选派村均建立了农村党员远教站点,18 个选派村新建了村级组织活动中心,24 个选派村建立了农村书屋,21 个选派村建立了村级卫生室。 

(二)移民村党组织第一书记必须具备带领村民发展产业脱贫致富的能力。老百姓只有生活富足才谈得上安定,也只有生活无忧才谈得上幸福指数,作为组织部门选派的移民村第一支书,其最主要的任务和目的就是带领村民发展致富。基础设施建设投入加大,移民村生产环境得到进一步改善,村容进一步整洁,村貌进一步改变,村民的生活质量得到进一步提高。 

(三)移民村党组织第一书记必须具备化解矛盾维护基层稳定的能力。新时期的特殊地区村党组织第一书记必、须带领村两委班子,将解决群众最关心、最直接、最现实的问题放在首位,坚持把各种不稳定因素化解在基层,全力消除农村各种不稳定因素,促进了农村和谐稳定。湘西州移民村党组织第一书记入村后一是兴办实事,赢得了民心。带着责任和感情深入村组为民办实事。全州108个村党组织第一书记走访慰问五保户和特困户685户,送去慰问金21万余元,衣物棉被1235多件(床);帮助贫困大学生解决学费4.2万元,新增农村低保136户678人。在群众对村党组织第一书记的满意度测评中,34个抽样村406人参加测评,其中很满意占87.68%、满意占11.82%、基本满意为0.5%,没有不满意的。二是调解纠纷,化解了矛盾。村党组第一书记人村后,建立完善了综合治理和信访维稳工作机制,配备了维稳信息员和治安调处员,健全了治联防体系,实行季节性和节假日值班制度,坚持对村组不稳定因素进行定期排查和调处,引导群众以理性合法的方式表达利益诉求。同时,对村民中的“尖子户”采取工作上门、思想疏导、解难帮困等思想政治工作。一年多来,全州108个选派村调处各类矛盾纠纷780多起,实现了小事不出村组,大事不出乡镇,全年没有发生重大民事纠纷和刑事案件,上访事件数量和人次均较以往有了大幅度下降,基本消除了选派村群体上访事件。三是寓教于乐,创建了和谐。村党组织第一书记按照“乡风文明”的新农村建设要求,积极开展群众喜闻乐见、丰富多彩、健康向上的文娱活动,丰富群众文化生活,构建文明乡风。花垣县龙潭镇金溶村党组织第一书记石远智,在2008年春节期间,组织村民开展舞狮、苗歌对唱和上刀梯等民族文化活动,吸引了邻近6个乡镇42个村1万余人前来参加,促进了民族和谐与社会稳定。 

二、坚持“服务农民”的工作方针 

村党组织第一书记制度的建立,是湘西自治州农村基层党建和移民工作相结合的重要创举,是全面建设小康社会、构建和谐库区的重要抓手。制度的创新及其蕴涵的先进性,富有着深远的意义,体现着显著的效益。 

(一)要坚持落实服务移民村各项扶持政策。村党组织第一书记要成为各项政策的宣传者、推进者和执行者。要切实贯彻落实大中型水库移民后期扶持和移民口粮补贴政策,贯彻落实种粮直补、良种补贴、农资价格综合补贴和农机具购置补贴等各项惠农政策,严禁截留、挤占和挪用,确保各项扶持政策及时足额到位,从而调动移民的生产积极性,不断改善和密切党群、政群、干群关系。 

(二)要坚持服务移民村的班子建设。村党支部第一书记在入驻后要迅速深入群众,按照法定程序和工作要求,组织搞好村委会换届选举工作。要按照基层党组织应该成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者的要求,协助乡镇党委选好配强村“两委”班子,让文化程度较高、致富能力较强、群众拥护的优秀人才进入村级领导班子,积极培养一批村级后备干部队伍。同时,村党支部第一书记要加强作风建设,讲究工作方法,妥善处理好与其他村支"两委"班子成员的关系,要严格要求自己,廉洁从政,作好表率,发扬党员干部的优良传统和作风,树立机关工作人员的良好精神风貌,使我们的全部工作始终符合时代要求和人民期待。

(三)要坚持服务移民村发展生产。各移民村在充分调查摸底和广泛征求群众意见的基础上,妥善编制好基础设施和产业建设规划,落实好年度工作计划,并及时同有关部门搞好立项、争资和实施工作。要采取有效措施,帮助移民村群众依托本地优势资源,按照优质、高产、高效的要求,大力发展特色产业,努力实现“一村一品”,确保移民村稳定脱贫、逐步致富。 

(四)要帮助移民解决一些实际问题。目前,基础设施条件差、社会事业发展滞后,是移民村普遍存在的实际问题。要改变这种状况,必须加大基础设施和社会事业建设力度,切实解决库区群众的生产生活条件。要加大农村电力、农田水利、人畜饮水、乡村道路等基础设施建设力度,切实解决库区农业生产能力弱、移民行路难等问题。要结合农村沼气和村间道路硬化工程建设,加强布点村的环境整治,切实改善库区村容村貌。要大力发展移民村各项社会事业,突出抓好九年制义务教育、实用技术培训、农村新型合作医疗、农村低保、计划生育等工作,不断提高移民生活质量,推进移民村经济社会持续健康发展。 

(五)要坚持为维护移民村的社会稳定服务。维护社会政治安定,努力营建和谐稳定的库区新秩序,是移民村一项重要而特殊的工作。为此,村第一书记,不仅要熟悉和掌握农业农村工作,更要熟悉各项移民政策,掌握移民工作的方式方法,努力排查化解各种不稳定因素,妥善解决好移民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,勇挑“为官一任,确保一方平安”的重担。要切实落实综治维稳工作责任制,畅通信访渠道,每一名住村第一书记,就是信访第一接待人,要认真听取群众反映的问题,凡符合政策的要及时妥善解决,不符合政策的要耐心细致地做好解释工作,引导移民群众以理性合法的方式表达利益诉求,防止出现群体性上访和越级上访事件。 

(六)要坚持落实村党组织第一书记制度的合力。各级主管部门和乡镇人民政府,要认真贯彻落实上级组织部门关于村党组织第一书记的重要决策精神,精心组织,加强领导,积极投入到各项实际工作中。政府各组成部门要大力支持村第一书记的工作,各司其职,协调配合,为他们创造良好的工作环境。尤其是移民部门要积极主动,全力服务,各县市移民局要明确一名局领导,协调联络所安排的布点村,确保各项工作顺利推进。 

三、坚持“特色发展”的工作思路 

(一)村党组织第一书记制度,是加强基层基础工作,夯实农村执政基础的客观需要。近年来,湘西州委以党员“三卡”管理为抓手,以创建“五个好”基层党组织为目标,深入开展了党建“双基工程”,在推进农村基层党组织建设上迈出了新的步伐,农村基层党组织得到了进一步加强。但是一部分村领导班子建设与社会主义新农村建设的要求还存在很大差距,难以担当时代赋予的重任。“农村富不富,关键在支部;班子强不强,关键看班长”。建立村党组织每一书记制度,就是通过选准一个“班长”,配好一个带头人,从而更好地发挥基层党组织在全面建设小康农村中的核心领导作用、战斗堡垒作用,进一步夯实党的基层基础工作,促进农村的稳定和发展。 

(二)村党组织第一书记制度,是加快农村小康建设步伐,构建和谐社会的内在需要。全面建设小康社会,重点在农村,难点在农村。没有农民的小康,就没有全州的小康;没有农村的和谐稳定,就没有整体的政治稳定。就广大农村而言,村级班子领导建设社会主义新农村的能力不强、农业产业结构调整不快农民增收缓慢、市场信息交流不灵农村经济发展整体水平不高、基础设施建设落后农民生产生活条件艰苦等问题仍然普遍,特别是一些移民村,问题更显严重。要解决这些问题,仅仅依靠农村党员干部的努力是十分有限的,必须上下联动,充分发挥机关党员干部在理念、信息、人才、技术、资金和项目等方面的优势,实现与农村的对接、交流和互动,才能更有效地带领农民群众加快致富奔小康的步伐。 

(三)村党组织第一书记制度,是培养锻炼干部,解决农村班子后继乏人问题的现实需要。当前,部分村级班子年龄结构老化、文化素质不高、工作能力不强、“双带”作用发挥不好等问题严重制约着农村的发展,农村基层组织面临着后继无人的严重现实问题。然而在政府机构改革和撤乡并村中,一大批富有农村工作经验、有专业技术的干部,由于种种原因,成为机关的“富余人员”;县市直机关事业单位中,有一批年轻后备干部,有较高的文化水平和强烈的事业心,但缺乏农村工作经验和方法;还有一批退休老党员,热心农村工作,愿意为家乡的建设发挥自己的余热,贡献自己的力量。建立村党组织第一书记制度,就是充分发挥这些党员干部的作用,为他们发挥特长、施展才干提供一个很好的空间和舞台,使他们逐步成为社会主义新农村建设的带路人。同时,通过选派年轻干部到农村第一线任职锻炼,不断增长他们的才干,有效解决农村基层队伍后继乏人的问题。 

第三节  湘西州移民村党组织第一书记制度存在的问题和原因分析 

湘西州村党组织第一书记制度实施近三年来,成绩斐然。概括而言,有五个重要的启示:农村基层组织建设与移民工作相结合是第一书记制度的重要创新;充分调动选派党员干部的积极性,是确保第一书记制度取得成功的关键;整合重点移民村三年规划项目资金,是确保第一书记制度取得成功的重要保证;确保重点移民村和谐稳定是第一书记制度取得成功的试金石;移民群众的满意度高是第一书记制度取得成功的落脚点。当然,作为一种创新制度,需要经受实践的反

一、制度理论研究不够

一套成熟的理论体系需要经历从理论到实践再到理论如茈反复的过程,至少需要几十年的时间验证。村党组织第一书记在制度设计、目标设定、实施方法、监测评价等方面都体现出较强的科学性、合理性,但对不可以认为就是“至上至善至美”的理论。在理论预设与探索中是无法将变化着的所有实际能充分、全面设想到的。所以,需要在总结第一书记工作的基础上继续加强第一书记制度的理论研究,以便更好地指导实践,创造更大的成绩。 

二、制度落实监督不力 

(一)制度本身设置缺陷。移民村第一支书具体执行时部分制度设立之初具体细则少,应急措施多、长效配套少,口号要求多、操作规程少,下不为例多、严厉惩治少的问题。有些制度在执行时适用性不强。不少规定都提出若干条“不准”或若干项“禁止”,却缺少执行标准、检查或考核措施、不落实的惩戒要求。 

(二)制度执行保障运行机制缺失。一是监督主体缺位。从理论上说,虽然对移民村第一书记制度包括组织监督、班子监督、群众监督、舆论监督等,但实际上目前主要是州委组织部门远程监管 ,而其他监督不是太远、太软,就是太难、太晚。 

(三)相关制度主体责任缺位。从制度设置看,主体缺位。制度主体包括制度的执行者、制定者、监督者和评价者,他们对制度的设计和执行都应负起相应的责任。目前,只有制度的执行者成为制度建设的唯一责任者,而其他各方都不能很好地担负起自己应有的责任。 

三、部分书记动机不纯 

移民村党组织第一书记制度的预期目标是真心实意为民办事,发展农村各项事业,其基本原则客观、公平公正、实效,而且这些原则必须贯穿于村党组织第一书记工作全过程。近三年的实践可以显示,第一书记到底是份好差事还是苦差事,到底是真做事还是敷衍了事,倘若存有不同的结论则是在坚持原则上存有差异。有的书记坚守了原则,觉得很辛苦,但为老百姓解决了很多问题,办成很多实事,乐在其中;有的书记走形式走程序,谋求权益,自己受了益,但心里不安稳。所以,在继续推行村党组织第一书记的过程中,一定要坚守原则,维护初衷,谨防个别人以此为跳板谋取个人利益。 

四、部分村党组织实效不强 

村党组织第一书记制度是普遍理论,具体落实到各有特色的不同村庄,必然会产生不同的效果。因此,各个移民村的第一书记必须深入了解、研究所在村的具体实际,包括村民的结构与特征、村庄的经济基础与特色资源、乡民文化等等,要以入驻村具体实际为工作出发点,不能人云亦云,随波逐流。如龙山的村庄看到凤凰的村庄在县城买了门面作为乡村集体收入就照搬照抄,那是没有效果的,因为没有考虑到凤凰作为旅游胜地的商业优势是其他县市不可比拟的。所以,倘若脱离这些实际,难免空对空,“基层”蜕变为“空中楼阁”。 村党组织第一书记制度韵实施尽管取得不错的成绩,但不能忽视一点,就是第一书记入驻村主要是一些基础特别薄弱、问题特别突出、矛盾非常凸显的乡村。对于“特别”的村庄,一旦有的好的领导、好的政策、好的方法,容易产生立竿见影的效果,但这些效果更多是一种纵向效果,在看到这些效果的同时也不能遮蔽了与其他地区、本地区其他农村的横向差距,事实上,取得成效的特别村庄与其他地区发展较好的村庄的差距仍然很大,这为第一书记在移民村的今后工作提出更艰巨的责任与任务。

第四章  完善湘西州移民村党组织第一书记制度的基本思路  

第一节  发展目标 

一、长远目标 

通过总结和创新湘西州移民村党组织第一书记制度的开展,结合湘西自治州实际情况,进一步加强和完善湘西州移民村党组织第一书记制度,将湘西州移民村党组织第一书记制度套用到其它类似移民村的具有特殊代表性的贫困村,创新和完善我党在基层的党组织建设,牢固树立科学的发展观,建设和谐、美好、富足的湘西州移民村,实现湘西州移民村跨越式发展,加快全州现代化建设的步伐,为全国的移民村建设和发展树立典范。 

二、中期目标 

通过五至十年的湘西州移民村党组织第一书记制度,切实破解湘西自治州辖区移民村的发展难题,同时将移民村第一书记制度取得成绩的地方加以总结和提炼,将第一书记制度推广到其它非移民村。 

三、近期目标 

在实际的湘西移民村党组织第一书记制度的执行中探讨和完善更加适合湘西自治州移民村加强和巩固基层党组织建设,发展年轻党员,培养后备干部,建好班子、带好队伍,增强移民村基层党组织的凝聚力和战斗力。 

第二节  发展原则 

一、促进发展的原则 

县(市)以上党组织在选派移民村党组织第一书记时,就要注意选派那些在领导经济工作方面能力突出的党员干部,并尽量发挥其专业特长为所在移民村经济发展服务。 

移民村党组织第一书记要带领村支部努力营造良好的经济发展环境。一是利用自身和派出单位的优势, 帮助所在移民村建立经济信息网络、市场网络、人才网络;二是加强基础设施的建设,解决移民村出行难、饮水难、上学难等突出问题;三是发展市场经济, 使人便其行, 货畅其流,促进移民村经济的发展;四是按照党和国家政策精神, 制定促进本地经济发展的计划, 出台系列移民开发支持政策, 为经营者提供方便、安全的环境条件, 促进经济的发展;五是提高当地群众脱贫致富的能力,组织广大移民群众参与“专业技能大培训”,到州内外产业开发示范村、小康示范村学习经验,开阔眼界,克服“等、靠、要、闹”思想,并研究实行以奖代补,积极引导移民群众干事业、兴产业、创家业,明显提升移民村群众自我造血能力,初步显现脱贫致富的效果。 

二、构建和谐的原则 

移民村的群众是库区扶贫的主体、发展的主体、稳定的主体,移民村党组织第一书记要带领村支部要牢固树立构建和谐移民村的核心理念,努力让群众在推进移民村科学发展、感受移民村深刻变化中增强信心、激发活力,积极主动地参与到本村扶贫开发、和谐稳定工作中来,并着重做好以下几项工作。一是加强对村民的道德法制教育,采取抓党员干部, 带全体村民的做法, 要求党员干部带头讲道德, 讲法律,争当遵规守法的模范;二是突出抓村里的民主政治建设,针对移民村的难点, 热点问题, 围绕计划生育、农民负担、社会治安、村民自治等工作开展宣传教育, 调处矛盾纠纷, 推行村务公开; 以强化管理为核心, 完善村支两委各项制度, 推进村务工作的法制化和民主化;三是开展创县(市)级文明户和建设示范文明小区活动,引导农民自我教育、自我管理、自我服务, 提高广大村民的思想觉悟。 

三、确保稳定的原则 

湘西州委创新移民村的管理体制和扶贫模式,通过推行移民村选派第一书记、整合帮扶资源、激活村民主体、实行目标管理四项措施,基本实现扶贫开发、党的建设、稳定工作同步推进。一要加强村民道德法制教育。湘西自治州移民村第一支书要采取以党员干部带动全体村民的方式,要求党员干部要以身作则讲法律,讲道德。二要紧抓村里的民主政治建设。第一支书要针对移民村的特点和难点,充分调动村民的积极主动性,有序的以老百姓喜闻乐见的方式开展计划生育、农村 技能培训、社会治安、村民自治等工作的开展宣传教育, 调处矛盾纠纷, 推行村务公开, 以强化管理为核心, 完善村支两委各项制度, 推进村务工作的法制化和民主化。三是积极开展争先创先和村级文娱活动。提高村民生活质量,树立正确的价值观念,丰富村民的农闲时的文化生活,营造一片安定祥和的氛围。 

四、锻炼干部的原则 

湘西州移民村第一书记制度的开展,一方面在基层一线与老百姓的工作接触和处理最基层业务的过程中锻炼了从机关下派的干部一线政策落实到实际操作的能力,培养了机关干部的基层感情和为百姓服务的意识,同时也为下派的第一书记提供了收集基层一手资料、了解百姓所想、理解百姓所需的环境。另一方面下派的移民村第一书记在平时和村干部一同工作中也通过自身素质的影响提高移民村其它村组干部管理村级事务的能力,移民村第一书记和其他村干部注重在实践中、在群众中锻炼提高做好群众工作的能力和水平。要求他们把化解矛盾作为维护稳定的重要措施,在协调利益、为民解忧、促进和谐中提高化解矛盾的能力;坚持把执行政策、依法办事作为管理村级事务的基本准则,在宣传政策、解决矛盾、俯身办事中提高政策执行能力和依法办事能力。

第三节   发展措施 

一、扩大基层党组织覆盖面 

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础,担负着直接联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众,把党的路线方针政策落实到基层的重要责任。湘西州移民村党组织第一书记制度在实施的 4 年时间里,为湘西自治州 108 个移民村的经济发展、社会安定起到了巨大的推动作用,制度所展现的实际成果也有目共睹,,并且第一书记制度的优越性也得到突出体现,通过多年的开展也从操作实际论证了在湘西自治州移民村推行党组织第一书记的可行性,完全符合湘西州发展的实际。相应的制度建设在多年的执行过程中也得到不断的完善。第一书记制度完全可以在制度的共性方面结合非移民贫困村的自身特殊性质套用和推广。全面推进移民村基层党组织建设,实现党组织和党的工作全社会覆盖,做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。 

二、推进基层党组织工作创新 

湘西自治州移民村党组织第一书记制度,是结合湘西贫困山区移民村的特殊环境而建立的基层党组织的创新方式,是新形势下我党加强基层党组建设,强化党组织在基层的领导和带领广大百姓发展致富的有效补充,“加强社会管理,就要做好群众工作,而做好群众工作的关键,是加强基层党组织建设,可以持续实施,以此为参照,可以推动基层党组织建设更多的创新。通过加强和创新社会管理,改革创新精神全面推进党的基层组织建设,不断提高基层党建工作科学化水平,切实增强基层党组织服务群众的职责功能,在增强基层党员干部服务群众的意识、效率、能力的基础上推进基层党组织在新时期工作的创新,找到多元化适合我国国情的基层党组织制度建设。 

三、增强基层党组织党员队伍生机活力 

从党的工作大局和中心任务出发,提出了新的历史条件下加强和改进党的基层组织建设的一系列新思路、新要求和新举措,其中贯穿了一个重要思想,就是切实增强基层党组织和党员队伍的生机活力,活跃基层、打牢基础。党的工作重心在基层,执政基础在基层,活力源泉也在基层。当前,针对全面贯彻落实十七届四中全会精神和基层组织建设实际,将紧紧围绕党的执政能力和先进性建设主线,坚持以改革创新精神,在扩大基层党组织覆盖面、推动基层党组织活动创新和增强党员队伍生机活力上下功夫,切实加强基层党组织和党员队伍建设,不断开创基层党的建设新局面。 

四、建设高素质基层党组织带头人队伍 

湘西自治州是一个 经济欠发达的农业地区,关注“三农”问题,破解“三农”难题,推动农村经济社会发展,始终是全州工作的重中之中。面对构建社会主义和谐社会和新农村建设的新要求,一些村党支部领导班子整体功能不强,形不成坚强的领导核心;有的村干部经济工作思路和办法不多,带领群众发展的能力较弱;有的不能适应建设社会主义新农村的新要求,缺乏服务群众、带领群众的能力和水平;有的培养发展党员工作滞后,党员队伍年龄偏大,文化程度较低,带富致富能力低,科技素质低,等等 。这些情况,从一定程度上制约着我州经济的发展,影响到农业的和谐稳定,因此选派优秀党员干部到村担任党组织第一书记个人能力要作为选派人员的基本原则,不仅要有能力解决村级组织“有人办事”,带领广大移民发展致富的问题,而且还要有能力建好一个班子,带好一支队伍,带动和促进以村党支部为核心的村级组织建设。 

五、构建城乡统筹的基层党建新格局 

党的十七大强调,要建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制。去年以来,我们按照“组织联体、城乡联合、优势互补、资源共享、以城带乡、共同发展”思路,积极创新基层党组织设置模式,大力推行城乡党组织联建,走出了一条通过组织制度创新统筹城乡发展的新路子。  

随着统筹城乡发展的不断推进,必然会带来党的基层组织建设的新情况、新问题。因此,我们应当按照十七大对党的基层组织建设提出的新要求,积极服务城乡统筹发展,着重从三个方面进一步强化基层党组织建设。一是加强和完善基层党组织的制度建设,用适应当地发展的创新的方式加强党组织在基层的活跃性,领导和团结广大老百姓紧跟党走。二是加强和巩固基层党组织干部队伍建设,发展年轻党员,培养后备干部,建好班子、带好队伍,增强移民村基层党组织的凝聚力和战斗力。三是打通基层党组织与上级部门信息互通渠道,从而确保党的各项理论、方针和政策在基层的融会贯通和实际意义的体现,同时基层党组织对上级的政策和措施的实施效果得以及时反馈和完善。

结束语 

如何加强党在移民村的基层党组织建设,是横亘在基层党建工作者面前的一个难题。本文从理论和实证两个层面,从村党组织第一书记制度提出依据、基本概述、实践研究以及完善思路四个方面对其进行较为系统、深入地探讨。 

研究发现,湘西州移民村党组织第一书记制度,这一创造性的制度较好解决了上面的那个难题,成为了党在广大移民村加强执政能力建设的一个重要落脚点和载体, 进一步夯实了党在移民村这一类党组织建设薄弱的行政村的执政基础, 推进社会主义新农村的建设步步伐。 

如果我们能充分湘西移民村党组织第一书记制度的优越性,克服在实际操作中存在的部分缺限或问题,将能极大促进湘西移民村的建设和发展。

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来源:中国知网,2012年,http://cdmd.cnki.com.cn/Article/CDMD-10531-1013375686.htm