近年来，浙江在重点生态功能区补偿、森林生态补偿、跨省流域及省内流域横向生态补偿、耕地生态补偿等方面积极开展有益的探索尝试，形成了可借鉴推广的成果和经验。特别是在市场化、多元化生态补偿方面做了一些创新性的探索。文章采用例证和实证的方法，对浙江生态保护补偿的做法和经验、问题和不足进行了总结分析，最后得出启示：(1)要建立与主体功能区战略相衔接的生态保护补偿制度，促进生态产品公益性价值实现；(2)要建立与自然资源资产有偿使用相衔接的生态保护补偿制度，促进生态产品所有者权益实现；(3)要鼓励开展基于自然资源资产产权交易的市场化多元化生态保护补偿制度，促进生态产品溢出价值实现。
浙江是习近平生态文明思想的重要萌发地，是“绿水青山就是金山银山”理念的发源地。习近平总书记在浙江工作期间，对生态文明建设和生态环境保护工作亲自谋划、亲自部署，作出了“八八战略”（进一步发挥八个方面的优势，推进八个方面的举措）、生态省建设等重大战略决策，并从2005年开始在全国率先探索实践生态补偿机制。此后，浙江坚持一张蓝图绘到底，始终把生态文明建设摆在突出位置，持续接力抓好落实。经过十多年的持续努力，浙江已建立起比较完善的生态补偿机制，与生态建设、环境综合治理互为补充、相辅相成，取得了明显成效，开创了生态环境保护工作的新局面。笔者十分有幸作为生态综合补偿试点方案起草工作调研组组长，率自然资源部等6部委相关人员用5天时间深入杭州市、金华市、义乌县、衢州市、淳安县、德清县、海宁县进行调研。本文主旨是通过调研成果分析总结，为落实习近平总书记提出的“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”提供参考借鉴。
01、浙江生态保护补偿的做法和成效
1.1 以生态省建设为出发点，建立财力转移支付制度
着眼于生态省建设，持续推进美丽浙江建设，统筹发挥财政对生态环境保护工作的支撑作用，不断完善生态环保财力转移支付制度。2005年，浙江省制定出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，率先建立生态环保财力转移支付制度。2008年，将该项政策推广至八大水系源头地区45个市县，生态环保财力转移支付成效明显。2011年起，又将生态环保财力转移支付制度扩大到全省所有市县，实现了制度全覆盖。在制度实施中，在全国首创了由林、水、气环境质量指标组合而成的“绿色指数”，将生态环保财力转移支付资金与“绿色指数”挂钩，哪个地方生态保护好、绿色指数高，得到的补偿资金就越多，真正体现“绿水青山就是金山银山”，使资金分配更加科学、合理、精准、高效，这也是绿色发展财政奖补机制的最大亮点。2017年和2018年，省财政分别兑现该项奖补资金12亿元、16亿元，为生态省建设和美丽浙江建设提供了坚实支撑。
1.2 以流域横向生态补偿为突破点，率先开展水权交易
浙江在全国第一个开展水权交易，形成义乌与东阳的水权交易补偿模式。地处下游的义乌市每年出资2亿元，买断东阳市横锦水库（储水量为1.4亿立方米）每年5000万立方米的永久用水权，引水工程2005年起向义乌供水至今。通过该交易，金华江流域上游水生态治理得到了资金保障，东阳市获得了经济实惠，而且解决了义乌市缺水的难题。2012年，在财政部、原环保部牵头下，浙皖两省正式实施新安江流域上下游生态补偿试点，成为全国首个跨省流域水环境补偿试点。第一轮试点(2012—2014年)，中央资金每年3亿元、两省每年各1亿元，三年共计15亿元。第二轮试点（2015—2017年），在中央资金总额维持不变的情况下，两省每年提高到各2亿元，三年共计21亿元。前二轮补偿资金已全部拨付安徽省。省界断面水质总体保持稳定，2017年，千岛湖水质各项指标基本符合I类水标准，出境断面水质继续保持Ⅰ类标准，饮用水水源地水质100%达标，在全国61个重点湖泊中名列前茅。目前已进入第三轮试点（2018—2020年），浙皖两省的补偿资金延续第二轮的补偿规模，每省每年出资2亿元。在货币化补偿的基础上，还探索多元化的补偿方式以及加强上下游之间相互监督、联防联治，形成生态文明体制改革的“新安江模式”。在新安江流域试点经验的基础上，结合长江经济带的奖补政策，按照“权责对等，合理补偿”的原则，强化节水减污理念，以流域水资源保护和水质改善为主要目标，扎实推动省内流域上下游横向生态补偿。目前，浙江共有35对38个县（市、区）成功签订跨流域横向生态补偿协议，钱塘江流域干流已基本实现横向补偿全覆盖。
1.3 以增加受偿居民收入为落脚点，不断提高森林生态补偿标准
按照“建立分类与分档补助相结合，补偿标准基本合理的森林生态效益补偿机制”的要求，浙江连续多次上调了省级以上生态公益林最低补偿标准。最低补偿标准从2004年的每年每亩8元提高到现在的每亩31元（主要干流和重要支流源头县，以及国家级和省级自然保护区等重要区域省级以上公益林的最低补偿标准达到每亩40元）。2017年、2018年省以上财政每年安排森林生态效益补偿资金13.58亿元，无论补偿标准还是资金规模均位居全国前列。此外，浙江还建立实施了森林质量财政奖惩制度，从2017年起，省财政根据森林覆盖率、林木蓄积量的增减对部分地域实行奖惩。对相关县市森林覆盖率每高于全省1个百分点，奖励200万元或300万元，林木蓄积量比上年每增加1万立方米，奖励50万元或75万元。反之，如果林木蓄积量比上年每减少1万立方米，则扣罚50万元或75万元。2017年和2018年，浙江省财政分别兑现森林质量补助资金10亿元、11亿元，由相关市县统筹用于森林保护。目前，全省森林覆盖率达61.17%，完成造林更新面积25.37万亩，新植珍贵树2413万株，完成平原绿化16.05万亩，建成彩色健康森林和木材战略储备林29.8万亩，实现了森林生态由“数量持续增加”向“数量增加、质量提高与结构改善并进”的转变。
1.4 以提高农户生产积极性、保障粮食安全为着眼点，全面建立耕地保护补偿机制
2009年，浙江省开始了乡镇、村耕地保护补偿建设试点工作。2012年开始，在海宁市、临海市开展省级试点工作。2013年扩大省级试点至9个县市。2014年，嘉兴全市开展试点工作。2016年3月，浙江省政府印发《关于全面建立耕地保护补偿机制的通知》，对建立耕地保护补偿机制做出了详细安排部署。截至目前，全省各市及县市区均已出台耕地补偿机制文件，部分地区出台了补偿机制实施办法，对补偿范围、补偿对象、补偿标准等进行了明确规定，其中嘉兴全市，杭州、宁波、温州、金华部分县市区最高补偿标准超过100元/亩，其余地区综合补偿标准均不低于60元/亩；杭州市中心城区永久基本农田补偿标准最高达600元/亩，一般耕地达200元/亩。嘉兴桐乡市还对在耕地上种植水稻以外农作物的，按标准的50%进行补偿。各地补偿资金主要从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、土地指标调剂收入及其他财政资金中统筹安排，大部分地区耕地保护补偿资金已纳入财政预算。2016年，各市和县市区筹集耕地保护补偿资金达12.8亿元。2016年、2017年、2018年，省财政分别下拨省级耕地保护补偿资金6.14亿元、6.36亿元、6.36亿元。浙江耕地保护补偿机制的责任主体是各市和县市区人民政府，省级财政给予补助。耕地保护补偿主要是对农户的耕地地力保护补贴资金，以及对农村村级集体经济组织保护耕地的以奖代补资金。补偿范围主要限于用于粮食生产的耕地，突出支持各地种植粮食作物。
1.5 以市场化多元化补偿为切入点，创新生态保护补偿方式
市场化多元化补偿，是以产业生态化、生态建设与生态保护产业化为导向，以企业、地方政府等参与者为投资主体的生态补偿机制，其补偿资金来源于中央、地方政府以及企业、个人、社会等多个渠道。市场化多元化补偿可以综合运用自然资源资产升值、权益置换、财政贴息、特许经营等手段，吸引社会资金参与，形成多元化的投入机制，有效缓解中央和地方财政资金投入不足的问题。浙江在市场化多元化补偿方面做了有益的探索和实践。
第一，完善主要污染物排放财政收费制度。2015年，省财政按化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物年排放总量向各市县政府收费。收费标准由2015年的每吨3000元逐年提高，目前开化县、淳安县按每吨5000元收缴，其他市县按每吨4000元收缴。这项制度是强化地方政府环境保护责任，加大治污减排工作力度的创新举措，体现了“谁污染、谁交费”“谁保护、谁受益”的原则和导向，并将返还比例与各地环境质量挂钩，体现权责利统一。2018年全省主要污染物排放财政收费42.9亿元，根据各地环境质量状况返还21.2亿元，有效促进了治污减排工作。
第二，实施单位生产总值能耗财政奖惩制度。从2017年起，各市县单位生产总值能耗比上年每降低1个百分点，奖励50万元，其中降幅超过全省平均降幅部分，每1个百分点再奖励100万元。各市县单位生产总值能耗比上年每提高1个百分点，扣罚100万元。设立这项制度的目的就是通过财政杠杆的引导，促进企业节能降耗。2018年省财政兑现该项奖励1.81亿元，扣罚资金0.25亿元。
第三，完善出境水水质财政奖惩制度。对18个市县的出境水水质进行检测，水质按I类、II类、III类占比，给予奖励；按Ⅳ类、Ⅴ类占比，实施扣罚。I类、II类、III类占比比上年提高的，再给予奖励，比上年降低的，给予扣罚。2018年省财政兑现该项奖励25.53亿元，扣罚资金2.04亿元。
第四，建立与“绿色指数”挂钩的生态环保财力转移支付制度。在全国首创由林、水、气环境质量指标组合而成的“绿色指数”，将生态环保财力转移支付资金与“绿色指数”挂钩，哪个地方生态保护得好、绿色指数高，得到的补助资金就多，真正体现“绿水青山就是金山银山”。2018年省财政兑现补助资金16亿元，由相关市县统筹用于生态保护和绿色产业发展。
第五，实施“两山”建设财政专项激励政策。2017年省财政设立了每年36亿元的“两山”建设财政专项激励资金，实行竞争性分配，择优支持30个市县的绿色发展，突出以提升生态环境质量、增加居民收入为主要目标，推动生态环境质量持续改善。期间，还要组织绩效考核，考核结果未达到预期的，扣回相应的激励资金。
第六，结合乡村振兴战略实施，开展“绿色期权”交易。2017年初，衢州市柯城区率先启动“一村万树”行动，结合“千企结千村、消灭薄弱村”专项行动，创新推出一村万树 “绿色期权”，即由企业、机关事业单位、社会团体、家庭和个人等认购一定数量的树木“资产包”，提前付费买林木未来收益，企业享受约定期满后的资产处置权。企业、机关事业单位及社会团体，可付费认购“资产包”，每份资产包含有100株珍贵彩色树木，3万元认购5年周期，5万元认购10年周期，到期后可获得50株树木的处置权。家庭和个人及特定群体，也可以认购“个性定制”的“绿色期权”：以1株珍贵彩色树木为资产单位，5年认购期费用500元，到期后可交割、转让、捐赠等。“绿色期权”交易形成了企业付费买林木未来收益，村集体“一村万树”小周期变现增收的共享模式，打通了“一村万树”资源、资产、资金通道，成为撬动乡村振兴的有力支点。目前，已有140余家企业认购“一村万树”资产包170个，认购资金600多万元，160名个人认购“绿色期权”资产单位1100个，认购资金54万多元，实现了“活树”变“活钱”的市场化生态补偿方式。
第七，积极推进碳排放交易和个人碳账户制度。积极推进碳交易市场建设，辖区内龙头企业巨化集团是全国首家参加国际碳交易的氟化工企业，2006年以来累计减排量在世界HFC—23类CDM项目中排名第一。开化县积极推进林业碳汇交易试点，探索建立林业生态补偿市场机制，建成捐资造林、储存和流通碳信用的可持续发展平台，借助碳汇电商平台，以实物销售为目的，提供统一商品分类、统一物流、统一支付、统一结算、统一客服售后等综合性服务，解决了县域农林企业销售难、回款难、融资难等问题。同时，在全国首创融合金融属性、公益属性、共享属性于一体的银行“个人碳账户”体系，全市农信系统6家农商行开立个人碳账户196.97万个，个人客户通过绿色支付、绿色出行、绿色生活等绿色行为减少碳排放6.23万吨。
02、浙江生态补偿的问题和不足
2.1 财政转移支付体现生态补偿要求不够充分，补偿方案制定落实中还存在形式化
现行的财政转移支付制度只是按经济发展程度来确定，虽然在一定程度上体现了对经济欠发达地区的扶持力度，但未能充分反映生态补偿的要求，与财政转移支付的目标不相一致。多数财政转移支付受惠项目的生态补偿指向并不明确，财政资金获得与该地区承担的生态环境保护和建设任务有待进一步挂钩。从各地签署的补偿协议来看，存在形式大于内容、被动大于主动的问题。部分地区对生态补偿的内涵理解尚不充分，对实行这一政策的出发点和落脚点认识不足，很多补偿方案尚未从促进环境根本性改善、实现互惠共赢的角度进行谋划研究，难以真正发挥生态补偿对促进生态环境改善、各地协同发展的作用。
2.2 技术支撑薄弱，补偿标准不够明确，指标体系不够完善
在环境资源损耗尚未计入国民经济核算体系的背景以及现有的技术水平条件下，生态环境资源服务价值还难以量化。如何评价一个地区生态投入的损失和另一个地区的受益情况，目前还缺乏一个系统的、可量化的评判标准体系。在补偿中没有充分考虑受偿方所在区域的社会经济特点和补偿对象的生态特征，补偿指标和补偿标准缺乏较为权威的参考依据和设置标准。如何有效地评估生态服务价值，从而科学准确地界定生态补偿额度是关系到生态补偿机制全面实施的一个重要因素。因补偿依据、补偿标准、补偿程序等缺乏明确的规定和操作性强的程序步骤，导致补偿不到位或难以有效补偿，影响了补偿效果。
2.3 补偿方式相对单一，多元化市场化的生态补偿模式尚未完全形成
目前浙江的生态补偿模式多是转移支付、财政补贴等以政府为主导的资金补偿，补偿方式相对单一，且大多还是补偿者被强制要求补偿，受补偿者被动接收补偿，缺乏既能引导经济发达地区树立自觉承担生态补偿的义务，又能激活和调动以保护环境资源、发展生态产业为主的主观能动性的机制和社会途径。“输血型”补偿过多，“造血型”补偿偏少，多元化补偿模式和渠道还有待继续探索。市场化的补偿运作机制还不健全，生态产品的市场价值未充分体现。
03、经验和启示
生态资源是无价的。但在传统发展模式中，很多人潜意识里把这个“无价”等同于“免费”，把稀缺的生态资源当作零价格使用的“自由物品”，这种竭泽而渔的发展方式必然难以做到可持续。浙江在生态保护补偿方面的实践给我们以下启示。
3.1 建立与主体功能区战略实施相衔接的自上而下的生态保护补偿制度，促进生态产品公益性价值的实现
推进主体功能区建设，是党中央、国务院作出的重大战略部署。2013年8月，浙江省发布了主体功能区规划，并确定了10个省级重点生态功能区。2014年浙江省在开化、淳安两县开展了重点生态功能区示范区建设试点，出台了相关扶持政策和管理制度。2016年9月，国务院批复同意将浙江11个县（市）升格为国家重点生态功能区。重点生态功能区是非常重要的生态系统，对维护国家的生态安全极为重要，被划定为主体功能区后需要该区域让出或者减少工业、农业、城镇化等发展机会，理应对这些区域进行生态保护补偿。因此，要围绕国家生态安全，建立与主体功能区战略实施相衔接的纵向生态保护补偿制度，由国家或地方政府自上而下对生态保护重点区域实施补偿，将生态保护补偿纳入主体功能区战略实施的配套制度，促进生态产品公益价值的实现。第一，强化国土空间规划的基础作用。在国家国土空间规划的基础上，通过“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线，处理好流域范围内各地区生态、生产、生活的空间格局关系，科学界定流域内生态产品提供者和受益者的范围，明确各生态功能区的定位、生态补偿各方的保护责任和补偿义务。第二，在统一的基础补偿下实施差异化的补偿。根据自然保护地、生态保护红线范围的核心保护区、一般控制区功能定位和不同地域特点、发展现状，制定差别化的补偿标准和产业准入负面清单，依据中央和地方事权，由国家或地方政府以财政转移支付购买公益性生态产品服务的方式，对做出生态保护贡献的主体功能区给予机会发展成本和生态保护成本补偿，要将重要生态屏障且发展滞后的区域作为特殊区域实施重点补偿。第三，抓好生态保护修复。根据实际对主体功能区由国家或地方政府统筹实施退耕还林还草、退围还湖还滩还海，强化以封禁为主的自然恢复措施，对必要的国土空间生态修复给予奖补，推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，鼓励保护和扩大自然生态空间。第四，强化监督管理。完善促进生态产业发展和民生改善的相关政策，健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度，促进地方发展生态产业，强化自我造血功能。加强对生态补偿资金使用的监督管理，完善生态保护成效与纵向资金分配挂钩的激励约束机制。
3.2 建立与自然资源资产有偿使用相衔接的自下而上的生态保护补偿制度，促进生态产品所有者权益实现
自然资源兼具经济、生态和社会价值，应遵循“谁使用、谁付费”的有偿使用原则。使用权人在获得自然资源使用权时，也就获得了包括经济、生态、社会价值的使用权，就应当对资源开发有可能造成的生态损坏进行补偿，向所有权人（国家或地方政府）缴纳资源税或出让金、权益金、占用使用费等。所以要围绕安全与节约集约开发利用，建立与自然资源资产有偿使用相衔接的纵向生态保护补偿制度，由使用权人对国家或地方政府自下而上进行补偿，推进生态产品所有者价值的实现。浙江在2014年启动实施了排污权竞价交易，建立了6家排污权交易中心，实现了排污权有偿使用和交易全覆盖。截至2018年底，全省共有530家企业进行了587笔排污权有偿使用，累计征收排污权有偿使用费1.792亿元。只有由使用权人自下而上对国家或地方政府进行补偿，才能体现和实现作为生态产品的自然资源所有者权益。第一，明确补偿主体和补偿对象。坚持资源公有、物权法定的原则，加快自然资源统一确权登记，清晰界定各类自然资源资产的产权主体，划清所有权、使用权的边界，推动所有权与使用权分离，解决因权责交叉、缺失、不明带来的生态补偿主体、对象不清晰的问题。在生态保护受益主体明晰，而且生态效益可以计量的情况下，受益者为补偿主体；在生态保护受益主体不明晰，且生态效益无法计量的情况下，政府为补偿主体。在补偿对象方面，除了地方政府之外，还要充分考虑参与生态保护的居民和企业。第二，开展生态产品价值核算。推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，尽快制定自然资源分类标准，加快建立自然资源资产核算评价制度，探索经济、生态、社会价值量核算，形成自然资源分等定级价格体系、评估制度和资产审核制度，解决长期以来生态产品价值低估、缺失带来的生态补偿标准缺失、生态环境损害成本过低等问题。要探索编制自然资源资产负债表，以此为依据，对于自然资源资产增值的地区给予补偿，而贬值的地区则要求其作出补偿。第三，完善资产收益管理制度。结合国家正在推进的资源税改革，全面梳理和分析各类自然资源税费、出让金、租金等底数，建立科学的全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例、支出结构，并加大资源节约利用、生态保护修复等方面的税收优惠力度。提高自然资源资产收益用于生态保护修复的比例，有效缓解生态保护修复资金不足的问题。第四，完善开发利用标准体系和产业准入政策。既通过完善价格形成机制，扩大竞争性出让，又通过总量和强度控制，促进自然资源资产集约开发利用。将自然资源资产开发利用水平和生态保护要求作为选择使用权人的重要因素并纳入出让合同，督促使用权人依法承担资源开发区域的生态修复义务。
3.3 鼓励开展基于自然资源资产产权交易的多元化、市场化横向生态保护补偿，促进生态产品溢出价值实现
受自然禀赋和各种因素影响，我国各地自然生态状况和保护破坏情况呈现出明显的不均衡性。从比较优势上看，保护生态地区相对于受益地区，流域上游相对于下游，资源丰富者相对于匮乏者，具有生态优势，但又存在发展劣势。而横向生态保护补偿可以成为区域协调发展、市场有序交易的途径，促进保护和发展双赢。早在2006年，浙江就在钱塘江源头地区开展了生态环保专项补助试点。2008年，推行全流域八大水系源头地区生态环保专项补助。2017年，印发《关于建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施意见》。从2018年起，在省内流域上下游县（市、区）探索实施自主协商横向生态保护补偿机制，计划到2020年基本建成。目前，浙江省内流域上下游横向生态补偿进展顺利，共有35对38个县（市、区）成功签订流域上下游横向生态补偿协议，相继形成了稳定的补偿制度和考核办法。因此，要鼓励基于自然资源资产产权交易的多元化、市场化的横向生态保护补偿。第一，推动地方政府之间横向补偿。积极探索创新补偿方式，建立多元化长效化的补偿机制。按照产业互补、生态共建设、发展共享的原则，综合运用资金补偿、政策补偿、技术补偿、项目补偿、生态移民与异地开发等形式，重点加强产业对接和人才交流，探索异地开发补偿，加大对上游地区生态旅游、基础设施建设等方面的扶持力度，积极创设区域合作平台和载体，使上游地区能够通过提供更好的生态产品来实现更多的价值补偿，真正激发上游地区绿色发展的内生动力，保障生态补偿机制的长效性。第二，鼓励市场主体之间横向补偿。逐步完善自然资源资产使用权转让、出租、抵押的市场规则，规范市场行为，明确受让人开发利用自然资源资产的要求。统筹推进自然资源资产交易平台和服务体系建设，健全市场监测监管和调控机制，建立市场信用体系，促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效、市场公平，为推进市场化横向生态补偿提供支撑。第三，制定实施一系列生态补偿政策制度，发挥制度红利。积极建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易、水权交易等与生态保护补偿协同推进的机制体系，配套实施一系列涉及财税、金融、土地供给、政府采购等政策制度，确保上游地区在补偿资金之外还能得到更多的政策优惠，以缓解补偿资金偏少的矛盾。积极设立专门的生态补偿工作机构，专门负责横向生态补偿政策的制定、实施、监控、评估以及协调、仲裁、奖惩等工作，为横向生态补偿的运行提供保障。第四，扎实推动市场化、多元化的生态补偿。深入研究排污权、碳排放权、水权的配置方式，探索建立多种形式的交易机制，用市场化的办法引导各类社会主体改变利用自然资源的方式，实现资源优化配置。积极推进全国碳市场建设的各项工作，建立健全以国家温室气体自愿减排机制为基础的碳排放权交易抵消机制。进一步推进排污权交易，依托排污许可证核发，规范开展初始排污权核定及监管，积极培育二级市场。
来源：《国土资源经济》 发表时间：2020年4月9日
