在推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设中，如何进一步细化与完善各类自然保护地的评估、分类与相关管理要求？本文将我国自然保护地体系与世界自然保护联盟（以下简称 IUCN）保护地体系从分类方式、管理目标、管控要求、管理模式、覆盖范围等方面进行对比分析，提出了我国自然保护地体系的优化建议。
我国自然保护地体系建设的整体情况
我国既有的自然保护地主要包括两种类型：一种是以自然保护区、生态功能区、风景名胜区等为代表的本国自然保护地类型；另一种是以世界自然遗产、世界地质公园等为代表的国际自然保护地类型。尽管我国自然保护地在保护生物多样性等方面发挥了重要作用，但多年来仍存在保护空间与类型交叉重叠、部门条块管理、权责不清等问题。
目前我国正在推进“以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充”的自然保护地体系建设，需要对既有的各类型自然保护地进行综合评估、调整与归类，并划入生态保护红线、纳入国土空间规划。但总体而言，现阶段我国自然保护地体系仍处于大类划分的阶段，具体评估标准、归类原则、区划及管理控制要求等尚未明确相关细则，亟待构建系统全面、具有中国特色的自然保护地体系架构。
我国自然保护地体系与国际体系的比较
IUCN自然保护地体系类型与特征。IUCN自然保护地体系发布于1994年，该分类系统获得了联合国、《生物多样性公约》和许多国家政府的认可, 已成为定义和记录保护区的国际标准。IUCN自然保护地体系共包括7种类型，可按照其管制程度划分为3个大类：第Ⅰ～Ⅳ类作为严格保护地，其中的Ⅰa及Ⅰb又可称为最严格的保护地类型；第Ⅴ、Ⅵ两个类型属于较低严格保护地，IUCN对各类保护地的定义、特征、管理目标及措施都有较为详尽的指南。
分类方式的差异：资源导向与管理导向。我国过去的自然保护地是以资源特征作为确定保护地类型的主要导向，如森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区等，同一类保护地均具有多个层次的保护区划，且各区划间具有不同的管理目标与管理要求。而目前我国正在建设的自然保护地体系划分了国家公园、自然保护区、自然公园三类，已跳出了既有的单一资源特征的分类框架，增加了生态价值与管理目标的归类条件。但整体来看，管理目标仍相对趋同，三类自然保护地并没有分别制定管理目标。而IUCN的自然保护地分类是以管理目标为核心导向的，同一种资源类型可根据管理目标的不同而划分为完全不同的保护地类型。一个自然保护地类型的确定，首先要确定其管理的首要目标。IUCN分类中共有8个首要管理目标，在保护地建立之始就明确其性质定位与发展方向，制定较为统一的政策与管理措施。
管控要求的差异：保护与利用的程度不同。我国三类自然保护地均属于禁止开发区，须纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。其中，国家公园与自然保护区都属于保护等级高的自然保护地类型，均需划定核心保护区，其内禁止人为活动；自然公园按照一般控制区要求，其内限制人为活动。即便在一般控制区，也仅允许开展不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设。总体来看，我国自然保护地重点强调“保护”，而“利用”处于从属的地位。而IUCN的7种保护地类型具有不同的保护与利用要求，其中完全禁止人为活动的只有Ⅰa类，但其面积通常较小，且须经过严格评估后方可设立。Ⅰb类荒野保护地允许人类以步行方式进入，享受与自然独处和放松的机会，但不允许现代化设施和开发活动。而从第Ⅱ类国家公园开始，就更加强调生态保护与可持续利用的并重。
管理模式的差异：综合管理与精准管理。我国每一类自然保护地的管理区划和发展目标都是多元的，是一种综合管理的模式。而IUCN的7类保护地各有较为明确的目标指向，且彼此间的差异较大。以自然保护区为例，我国新体系下的自然保护区集合了原有自然保护区和生物栖息地的概念。这一概念在IUCN体系中可能会对应到Ⅰa、Ⅰb、Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ等5种类型，并且每一种类型的空间范围、保护对象、管理目标都各有不同。这种差异在空间结构中更为明显，我国的自然保护地通常具有一种“洋葱”式的圈层结构，由多个不同层级的管理分区共同构成一个综合系统。而在IUCN体系下，会将“洋葱”的每一层单独列为一个保护地类型，分类进行管理。
兼容性的差异：对文化景观的兼容与否。我国自然保护地体系基本上是面向“自然属性”的保护地，新增的“自然公园”也仅主要包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等以自然资源特征定义的类型。但我国很多的保护地是自然与人文特征兼具的，尤其在我国的风景名胜区中，存在着诸多如泰山、五台山等“文化景观”类型，这些保护地在现有体系内存在概念混淆、难于归类的困境。而IUCN第Ⅲ类自然保护地为“自然历史遗迹或地貌”，包括自然地质地貌特征、具有文化意义的自然景观（古代洞穴、古栈道、神圣的树林、山泉、瀑布等）、具有生态意义的文化遗址（因具有生态属性而与单纯的历史文化遗迹相区分）。
覆盖范围的差异：禁止开发区与限制开发区。生态功能区是我国既有的一种自然保护地类型，是在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的重要生态区域内，划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域，属主体功能区划中的限制开发区。但是从类型上来看，我国自然保护地体系属于主体功能区划中的禁止开发区，而国家重点生态功能区属于限制开发区，因此无法归入现有自然保护地体系。而IUCN的第Ⅴ类陆地景观/海洋景观保护区是保护具有环境与文化价值、人与自然直接相互作用的地区，第Ⅵ类的首要目标是实现自然资源的可持续利用。两者均强调了人与自然相互作用的特点，且同样属于较低严格保护区的类型，与我国限制开发区管理较为接近。IUCN体系中既包括了禁止开发区，也包含限制开发区，并且类型Ⅴ、Ⅵ这两种限制类保护地无论是数量还是面积均占据重要地位，并被视为维护和促进可持续自然资源利用的有效手段和全新思路。
对我国自然保护地体系建设的启示
分类标准与管理细则可进一步细化，适当丰富类型。目前我国自然保护地体系建设仅有指导意见，这用于具体指导各类既有自然保护地的评估与分类远远不足。特别是我国的各类自然保护地都相对综合，仅用一套标准来控制与引导各类保护地的建设与管理难以实现科学性。从国际经验来看，IUCN针对自然保护地体系编制了较为详细的管理分类应用指南，对于较复杂的类型还分别编制了实践指南手册，有效地指导了各类自然保护地的管理工作。我国自然保护地体系可进一步细化完善管理要求，逐步形成意见、方案、标准、指南、导则等一系列技术支撑文件。此外，目前仅有的三个类型在实际应用中易出现手段少、区别小、概念交叠、涵盖不全等问题，与国际体系相比，其精准度与丰富度尚显不足，可充分考虑在现有基础上逐步增加分类或细化类别，以构建更为清晰、精准、适用的分类体系。
资源导向与管理导向结合，提升自然保护地治理能力。IUCN的分类方式是在自然保护地建立之初就确定其管理的主要目标及方向，且不能随意调整与变更。这虽然对保护地管理机构的要求较高，却也是提升自然保护地治理能力的重要方向。我国自然保护地体系已经跳出了原有单一资源导向的分类方式，可进一步强化三类保护地在管理目标、管理措施与发展方式等层面的差异性。在既有自然保护地的分类过程中，管理部门一方面要考虑自身的资源属性特征，同时应结合保护地的管理目标，评估自身的管理能力和未来的发展方式，选择适宜的保护地类型，变被动保护为主动管理，提升自然保护地的综合治理能力。
科学保护与可持续利用并重。自然保护地既是人类和其他生物生存的生态环境本底，也是人类亲近自然、享受自然的重要资源基础。从国际视角来看，自然保护地兼具保护与利用功能，只是根据不同的类型体现出不同的模式与程度。我国国家公园、自然公园等保护地的管理方式应与国际接轨，实现科学保护与合理利用并重，在保障生态功能与生态价值的前提下，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。同时，可将单一的强调严格保护的“禁止开发区”转变为“禁止开发与限制开发”兼备的保护地体系。对于我国国家重点生态功能区等可持续利用型的自然保护地，应考虑增加相关类型，进而接轨全球自然生态系统保护网络。
拓展“自然与文化公园”，涵盖文化景观保护地类型。中华文化“天人合一”的思想造就了我国保护地“自然与人文”兼具的特点，这也是中国自然保护地的独特之处。尤其是我国的风景名胜区，荟萃了自然之美和人文之胜，有大量的文化景观类型。但在目前的分类体系中，这些“文化属性”突出的自然保护地较难归类，而面向国家公园、自然公园和自然保护区的要求也不适用于这些保护地的管理。可借鉴IUCN第Ⅲ类保护地“自然历史遗迹或地貌”的方式，将现有保护地体系中的“自然公园”拓展为“自然与文化公园”，使其成为涵盖自然特征、文化特征以及文化景观特征的保护地类型,进一步丰富完善具有中国特色的自然保护地体系架构。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/d-GLTZEE1UUA-dXCbhW5vw 发表时间：2020年4月27日
