金盈盈等:国外公共托育服务发展经验借鉴和建议
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幼儿托育事关“最柔软的群体”、千家万户和城市未来。自2018年在全国范围内率先出台3岁以下幼儿托育服务“1+2”文件以来,上海已基本形成政府引导、多方参与的托育服务格局,托育服务供给能力稳步提升。但与市民群众渐趋多元、更高品质的托育需求相比,托育服务供给总体不足且供需结构失衡、政府引导市场发展力度不够、公共托育服务缺乏系统的家庭友好型政策支持等问题依然突出,上海托育服务要从“幼有所育”迈向“幼有善育”的更高标准仍有较大提升空间。美、日及欧洲各国公共托育服务相对起步较早,其发展实践或可为上海进一步创新公共托育服务政策,优化公共托育服务发展环境,扩容提质更加普惠、安全、优质的公共托育服务提供参鉴。

一、国外公共托育服务的五大实践经验

1、不同政府职能定位下的三种托育服务模式

目前国外现行的托育服务模式主要有市场主导、政府主导与政府引导三种。其中:市场主导模式,强调市场化托育机构是托育服务供给的主体,欧美一些国家就主张儿童照顾是私人领域的事情,更强调家庭与市场机制的作用,国家只保障最低限度的福利水平;政府主导模式,强调由政府承担托育服务供给的主要职责,以北欧为代表的一些国家奉行托育“普惠—发展”的价值取向,主张政府对儿童照顾进行全面干预,政府提供普惠性的3岁以下婴幼儿公共托育服务;政府引导模式,强调以家庭为主,政府提供托育公共援助,家庭、政府与市场三者构成0-3岁婴幼儿托育服务供给主体,这些国家强调家庭自我支持的能力,政府是以支援与协助家庭为主的角色介入,提供育儿假、经济补助等家庭支持政策以协助工作中的父母解决儿童照顾的问题。尽管三种模式下各国奉行的托育服务理念不同,但“政府应在托育服务供给中承担责任”正成为越来越多国家的普遍共识。

2、明确“从托育分离到托育融合”的机构功能定位

各国对于托育机构的功能定位有所差异,目前大部分国家采取“托育分离”模式,即“托”“育”分离,3岁以下婴幼儿托育机构仅提供“照料服务”。如丹麦(政府主导型)3岁以下婴幼儿托育机构主要提供“托管”服务,“托”与“育”分年龄段供给。但自20世纪80年代以来,以挪威、瑞典为代表的典型福利国家逐步推行“托育融合”模式,对3岁以下婴幼儿,托育机构实行“托”“育”融合发展,在提供基本“照料服务”的同时引入“教育”功能,结合文化与趣味课程给婴幼儿提供体验、获得知识和发展的机会。挪威的《日间护养机构的框架计划》注重对3岁以下幼儿学习与人际关系建立、沟通和社会互动等能力培养。同时,越来越多的国家正在逐步发展“托幼一体化”,即强调0-6岁儿童“保教一体化”,促进“幼儿园”与“托儿所”设施、课程、师资配置标准等的衔接融合。日本2012年《综合幼儿园法案》的颁布,标志着其逐步从原有的幼稚园与保育所二元双轨制(幼稚园主要为3-6岁儿童提供教育,保育所则主要为6岁以下儿童提供照料服务)向托幼一体的综合幼儿园发展,开始注重保育的一贯性以及维护儿童利益,以期逐步实现0-6岁儿童保育与教育内容、课程的一体化。

3、设立专门的托育服务管理、协调机构

分工明确、执行高效的行政机构设置是发达国家托育服务事业发展的主导和推动力量。发达国家高度重视包括托育服务在内的儿童照顾和家庭发展问题,较早设置了专门负责儿童及其家庭各方面事务的行政管理与协调机构,开展立法、执行与监督工作。挪威、瑞典和丹麦等国由国家教育部门负责统一管理学龄前儿童的托育服务,承担全国托育服务供给过程中的财政支持、标准制定、课程设置与监督管理。法国由国家社会团结和卫生部负责3岁以下托育家庭政策的制定和执行,同时设立国家家庭补助局,主要负责家庭补贴、集体机构财政补贴等服务的提供,进一步提升财政转移的效率。法国还成立了跨部门家庭问题委员会和跨部门代表团,协调不同机构在家庭政策领域的行动,参与全国统一的家庭政策制定和执行,促进各种类型儿童托育服务的发展。

4、制定强有力的家庭支持政策

托育服务的家庭支持政策具有较强的正外部性和社会公益性,对于促进劳动力市场和家庭领域的性别平等、缓解育龄人群育儿压力、提振生育意愿具有积极意义。国外无论是政府主导型、政府引导型还是市场主导型的国家,均配套有带薪休假、育儿假、家庭经济补贴和父母津贴等不同形式的家庭托育支持政策。在政府主导型国家,中央和地方政府承担了托育的主要职责,除给予家庭足够的休假政策外,亦在公共财政中对家庭福利支出有较大倾斜,家庭托育费用支出远低于OECD国家,如瑞典2018年3岁以下托育支出仅占家庭净收入的4.35%。在国家完善的公共托育体系支持下,北欧国家总和生育率也一直保持在1.5之上,普遍高于其他发达国家。在政府引导型国家,强调“再家庭化”导向,即强调托育由家庭主导,政府在休假政策与财政补贴政策方面给予慷慨的支持,鼓励父亲承担婴幼儿抚育责任,倡导性别平等的社会文化。如德国女性享有14周带薪产假与44周带薪育儿假,父亲享受8.7周的陪产假与育儿假,同时借助完善的津贴制度设计鼓励父母共同分担儿童照顾责任。德国3岁以下托育支出占家庭净收入的9.69%。在市场主导型国家,相关政策的“去家庭化”特色明显,普遍实行较短时间、较低工资替代率的父母带薪体假政策。以英国、美国、爱尔兰等为代表的市场主导型国家,其市场化托育机构较为发达,家庭承担较高的托育费用,如英国2019年家庭托育支出占到家庭净收入的30%,美国28.72%,爱尔兰27.4%。

5、构建专业的人才培养体系

专业化、系统化的托育人才培养与行业法规是国外提供高质量托育服务的关键。以丹麦、瑞典为代表的政府主导型国家,政府通过较大的财政投入确保托育服务的专业性。丹麦的托育服务者必须接受三年高等专业教育,并持有社会教养员资格证书。瑞典的托育从业者至少要有两年半的学前教育专业学习经历,或至少一年至一年半的托育服务助教经历。在政府引导型国家,普遍由地方政府根据当地实际需求自主制定托育服务规范,对托育服务行业进行监管。德国各类专科学校和职业学校承担了托育职业教育的主要责任,同时多所高等院校开设幼儿教师继续进修课程,为托育服务从业者提供获取高等专业学位的机会。在市场主导型国家,托育服务从业规范与课程规范方面已取得大量的实践经验,但不同国家的规范程度存在差异。美国联邦政府的开端计划、公立与私立的托育服务供给者均对托育服务从业者有较高的资质要求,其中有44个州倡导在公立托育服务系统工作的从业者至少拥有学士学位。

二、促进上海公共托育服务政策创新的建议

目前,国内包括上海在内的大部分地区均强调0-3岁婴幼儿托育“政府引导、家庭为主、多方参与”的发展模式,倡导以家庭为主的育儿模式,仅四川省提出托育要按照“政府主导、部门联动、多方参与”的总体思路,强调政府对发展3岁以下婴幼儿托育服务的主导作用。基于市情考虑,建议上海下一步可采取稳步渐进的方式,先从户籍人口、2-3岁幼儿的托育服务开始谋划,逐步将托育服务纳入基本公共服务体系,推动“幼有所育”迈向“幼有善育”。

1、明确政府在公共托育服务中的职责,提高政府参与托育的深度

政府在公共托育服务发展中,首先要做好知情者,摸清本市托育服务真实供需状况,为未来在设施、资金、人才等方面的投入提供数据支撑,推动实现有效供给,使托育资源落在有切实需求的地方。其次要做好把舵人,制定公共托育服务发展总体规划,完善顶层制度设计,把握公共托育服务未来发展方向。通过政策和制度创新,建立与公共托育服务发展相匹配的财政支持制度和人才培养制度,解决好“钱从哪里来”和“人从哪里来”的问题。最后要做好监管者,健全精细化、智能化的监督管理体系,对托育机构的服务进行全时域、全过程的监管和处置,完善机构和人员的准入和退出制度,建立从业人员定期心理评估制度,用技术和制度化手段筑牢托育服务安全城墙。

2、打消社会力量参与办托的顾虑,给予“多方参与”切实需要的政策福利

通过提供场地、减免租金、税费优惠、财政补助等降低托育机构的运营成本,采取公建民营、民办公助、公办民助等方式多渠道增加供给,鼓励民营资本、社会力量参与托育服务。对市场化托育机构,建议根据其类型、规模采取差异化的补贴方式。可借鉴日本经验,对托育机构的财政补贴按幼儿年龄和数量而定,对不同类型的保育机构设置不同比例的财政分担机制。对企事业单位办托,应从引导呼吁转向切实帮助企业分担经济成本与责任风险。推动有条件的大中型企业、商业楼宇、园区联合办托,解决职工后顾之忧,在有余力的情况下,还可辐射周边社区。

3、构建家庭友好型政策,形成政策间的联动效应

国际上幼儿照料政策不是单向度的,而是关于服务、时间和经济支持的政策集合。OECD国家将托育服务定位成公共产品,不仅将此作为教育和保育政策的一部分,还将其作为人口政策、劳动力市场政策、反贫困政策的一部分,从性别平等、社会投资等多重视角建构儿童照顾政策。建议上海探索推行家庭育儿津贴,根据家庭收入情况制定差异化的补助标准;向符合条件的家庭发放“托育券”,以实物给付的形式体现普惠性;探索推行育儿假和在职父母的弹性工作制度,并根据育儿假的落实情况,在税收方面给予企业一定优惠,以平衡员工和用人单位之间的权益;优化职场父母的育儿环境,给予育儿员工回归岗位必要的支持;研究家庭友好的个税政策,将3岁以下幼儿托育纳入个税专项附加扣除项目。

来源:上海市发展改革研究院公众号,https://mp.weixin.qq.com/s/63ZOY8X0JNS2k7CaK2fydw 发表时间:2021年4月23日

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