张楠等:财政工具的农村减贫效应与效率——基于三条相对贫困线的分析
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一、引言

随着2020年脱贫攻坚任务完成,中国取得人类反贫困史上的里程碑式成就,提前10年实现《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》提出的“消除一切形式贫困”的目标。我们从救济式扶贫、开发式扶贫到精准扶贫,走出了一条中国特色减贫道路,为后发国家走上健康发展轨道、实现从贫困到富裕的转变贡献了宝贵经验,为人类命运共同体的共建共享提供了重要典范。“其作始也简,其将毕也必巨”,“脱贫摘帽不是终点,而是新生活新奋斗的起点”。习近平总书记关于贫困治理的论述提醒我们,消除绝对贫困仅仅是中国减贫事业的阶段性成就,中国将继续为人民幸福生活而踏实奋斗。

面对举世瞩目的减贫奇迹,中国政府并未满足,已谋划减贫战略的转型。党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”,预示着2020年后中国将从集中式减贫战略转向常规性减贫战略,贫困治理的重点和难点将从解决绝对贫困向缓解相对贫困转变。在2020年之后的“后精准扶贫”时代,谋划未来长期减贫战略是完成第二个百年奋斗目标的必然举措,中国不仅要巩固脱贫成果,还需重新定义贫困问题,建立解决相对贫困的长效机制。为此,本文设定了三条相对贫困标准,并评估了财政工具在农村减贫中的贡献,以期为2020年后的扶贫工作和反贫困战略转型提供经验。

二、模型与测度方法

(一)相对贫困的衡量

1.综合贫困线。借鉴Chakravarty et al.(2015)提出的一种公理化方法确定的“综合贫困线”,将现有的绝对贫困线和参照群体收入进行加权平均,得到综合贫困线。

2.国际相对贫困线。Ravallion and Chen(2019)在弱相对贫困线的基础上,提出了能反映各国贫困现实的国际相对贫困线,重新定义了参照收入的计算方法。借鉴该方法,本文计算出适合中国农村的国际相对贫困线。

3.脆弱性调整贫困线。借鉴Dang and Lanjouw(2014)确定贫困脆弱性标准的规范方法,本文根据贫困脆弱性将面临贫困风险的群体组成一个亚群,其消费的平均数作为脆弱性调整贫困线。

(二)财政的减贫效应测度

1.贫困的测度。目前贫困的识别和测度仍沿用Foster et al.(1984)提出的方法体系,即采用FGT指数来识别相对贫困的广度、深度和强度。

2.匿名评价指标。FGT指数服从匿名原则,这里的匿名评价指标采用财政干预前后FGT指数的差值来表示,反映财政干预前后相对贫困的FGT指数的变动情况。不同财政工具减贫效应的边际贡献采用反事实分解法计算。

3.非匿名评价指标。财政再分配后,居民贫困加深或落入贫困称为财政致贫(FI),而居民贫困缓解或脱离贫困则称为财政增益(FGP)。财政致贫和财政增益有两种衡量方式,即发生率指标和公理化指标。发生率指标以人数为衡量维度,计算发生财政致贫或财政增益情形的人数占比。公理化指标以贫困深度为衡量维度,计算财政致贫或财政增益的程度。

(三)财政的减贫效率测度

对应上文的FGT匿名指标和FI/FGP非匿名指标,本文分别借鉴Fellman et al.(1999)“最优标准”理念下的配置效率和Enami et al.(2018)提出的FI/FGP减贫效率指标,测度各项财政工具在相对贫困治理中的减贫效率。

1.基于FGT指标计算的配置效率。配置效率指标的构建思想是假定减贫是财政工具的主要目标,在其它条件不变的情况下,该工具达到的最大减贫效应为最优标准,将实际效应与最优标准相比,计算出政策工具的减贫效率。

2.FI/FGP减贫效率。基于减贫效应的非匿名指标(FI和FGP)构建了一个兼顾财政收入和支出的综合减贫效率指标。该指标是将FGP减贫效率与FI减贫效率加权平均得到,值越大,说明财政总体减贫效率越高。

三、财政归宿识别与数据说明

(一)家户收入核算

家户收入核算是财政减贫效应的分析基础,参照Lustig(2018)的做法,本文将家户收入定义为市场收入、净市场收入、可支配收入、可消费收入和最终收入5个核心收入。考虑到家庭作为经济单元所存在的规模经济效应,个体福利水平会受到家庭总收入、家庭人口规模及其结构的影响,本文基准分析采用EU等值规模对与收入相关的变量进行调整,同时采用OECD、KL等值规模作为敏感性分析。

(二)财政归宿识别

本文以中国家庭金融调查(CHFS2017)数据库为基础,并结合宏观数据,依次识别财政收入端的个人所得税、社保缴费、企业所得税、间接税负担归宿以及支出端的转移支付、基本社会保险和基本公共服务受益归宿情况。其中,个人所得税、社保缴费、转移支付根据CHFS2017问卷信息进行测算,间接税、企业所得税和基本公共服务基于宏观数据和微观信息,采用微观模拟法、受益归宿分析法和成本分析法等识别家庭负担或受益额。

(三)数据来源

微观数据采用“中国家庭金融调查(CHFS)”2017年的调查数据。宏观数据主要涉及企业所得税、增值税以及公共服务的政府投入数据,具体包括:《中国税务年鉴2017》《中国统计年鉴2017》《中国卫生健康统计年鉴2017》《关于2017年全国教育经费执行情况统计公告》《中国教育统计年鉴2017》。本文保留样本中的农村家庭,在剔除数据缺失值和非正常观察值之后,最终得到10485个农村家庭样本信息。

四、中国财政的农村减贫效应

(一)农村相对贫困状况

尽管改革开放以来,反贫困工作在消除绝对贫困方面取得了举世瞩目的成就,但农村相对贫困问题状况不容乐观,未来可持续的长期减贫面临新的挑战。在综合贫困线、国际相对贫困线和脆弱性调整贫困线下,中国农村相对贫困广度分别为8.31%、12.68%和14.12%。换言之,在中国农村范围内,至少有8.31%的人口处于相对贫困状态。根据相对贫困深度公式,三条相对贫困线下人均贫困缺口依次为一年737元、1089元和1205元,说明贫困人群的收入距相对贫困线仍有较大距离,要使他们脱离贫困或返贫边缘的资金需求总量仍然较大,农村相对贫困现状较为严峻。

(二)减贫效应的匿名评价结果

财政工具总体使得三种相对贫困线下的贫困广度分别下降11.16%、10.96%和11.00%,说明整个财政体系的减贫效应较为显著。财政减贫效应进一步分解为支出端和收入端的减贫效应,其中支出端导致贫困广度分别减少16.60%、16.28%和15.94%,收入端导致贫困广度分别增加2.96%、3.65%和3.72%。对比各财政工具的分效应,从贫困广度来看,基本社会保险的减贫作用最大,其次是转移支付,说明目前缓解农村相对贫困主要依靠基本社会保险和转移支付这两类财政工具;而从贫困深度和贫困强度来看,基本社会保险中的养老金减贫效应最大。个人所得税对相对贫困基本无影响,而社保缴费的减贫负效应较大。这是因为对于在企业就业的农村人口来说,主要收入来源为工资,只有工资收入超过税法规定的费用扣除总额时才会缴纳个税,而社保缴费是按照工资缴费基数的一定比例计算,所以社保缴费负担较重。与所得税不同,间接税会直接作用于贫困人口,不论穷人还是富人都是间接税的负担者,因此其减贫负效应较大。

(三)财政致贫与财政增益非匿名评价结果

在综合贫困线下,18.12%的家庭获得的财政受益总额远高于2.05%的家庭承担的财政致贫总额。尽管如此,财政致贫现象仍然不能忽视,个税和企业所得税的致贫发生率均较低,间接税和社保缴费的致贫发生率较高;相比之下,社保缴费的财政致贫范围较小,但致贫程度更深。从财政增益方面来看,养老金的增益发生率最大、增益人均额也最高,其次是转移支付,最低的是医疗和教育公共服务。说明养老保险和转移支付的减贫效应较强,而公共服务的减贫效应较弱。养老保险和转移支付主要针对退休人口和贫困人口,能够更好地瞄准经济困难人群。基本公共服务面向所有居民提供有条件的社会福利,不同人群的贫富差距可能会导致公共服务利用的不平等。医疗保险的减贫效应位于中等位置,其在防范因病致贫、因病返贫方面发挥了较大作用,说明医疗保险对于相对贫困家庭来说是一项提供经济补偿的重要保障。

五、中国财政的农村减贫效率

(一)基于FGT指数的配置效率

财政支出在综合贫困线标准下的减贫效率最高,而财政支出在脆弱性调整贫困线下的减贫效率最低。说明相对贫困线越低,财政支出总体配置效率越高。得益于精准扶贫战略的有效实施,财政支出政策更多地向低收入人群倾斜,贫困瞄准精度较高。对比不同财政支出工具的配置效率发现,养老金和转移支付的配置效率较高,其次是医疗保险,最后是基本公共服务中的医疗和教育。由于公共服务面向所有居民提供,相对贫困家庭的公共服务受益人数和额度相对较小,而基本社会保险和转移支付在贫困瞄准率和受益额度两方面均较高,导致基本社会保险和转移支付的配置效率也较高。

(二)FI/FGP减贫效率

在三种相对贫困线下,财政总体FI/FGP减贫效率均在57%左右,其中财政支出端的减贫效率在12%~18%,财政收入端的减贫效率在98%以上。总体来看,财政收入端的税费在不增加贫困的情况下都能有效筹集收入,而支出端的转移支付、基本公共服务和基本社会保险的FGP减贫效率均有提升空间。

六、结论与启示

本文研究表明,中国财政再分配体系实现了精准扶贫,各种财政工具的综合作用显著降低了农村相对贫困的广度、深度和强度。财政增益远大于财政致贫,表现为财政总体的增益发生率为18%~23%,而财政致贫发生率为2%~4%,其中养老保险和转移支付的财政增益较多,社保缴费的财政致贫人均额最大,间接税的财政致贫发生率最高。从减贫效率来看,转移支付和基本社会保险对农村相对贫困的瞄准较好,配置效率相对较高,而整个财政系统的FI/FGP减贫效率在57%左右,仍有一定提升空间。基于以上结论,得出如下启示:

第一,以居民收入为测算基础,分地区设定相对贫困标准。2020年后逐步采用相对贫困标准是可行的,并不会造成大量农村人口处于相对贫困线以下。欠发达地区可考虑运用综合贫困线的方法来设定相对贫困标准,该方法简单易行且政府扶贫救助的财政负担较小,同时可覆盖易返贫的边缘贫困人口,有助于巩固脱贫成果;而发达地区可采用基于参照收入设定的国际相对贫困线或考虑了返贫风险的脆弱性调整贫困线对相对贫困人口进行监测。

第二,建立科学的扶贫瞄准机制,提高转移支付的减贫效率。提高低保、五保户补助等转移支付的瞄准精度,完善保障性救助体系的动态调整机制,防止“漏保”、“错保”现象,实现深度贫困全覆盖。同时探索在转移支付制度中引入竞争激励机制,可对具有劳动能力的相对贫困家庭采取“以奖代补”的扶助形式,避免转移支付政策落入“福利陷阱”。

第三,提高基本公共服务可及性,更好发挥基本社会保险的扶贫作用。加大农村教育、医疗等公共服务的财政投入,加强农村学校、医院设施设备建设,提高教育和医疗服务水平,增加农村基本公共服务的便捷性。扩大农村贫困人口的医疗救助范围,加大对大病保险的支持力度,减少因病致贫、返贫。完善农村基本社会保险制度,缩小城乡之间社会保障水平差距,特别是提高农民工社保参保率和保障水平。

第四,加快建立以直接税为主的税制体系,减少间接税对贫困人口的致贫效应。推进结构性减税,简并增值税税率档次,有助于降低增值税占比和减少税负不公。重点培育直接税税种,有利于保护低收入群体,缩小收入分配差距。建立个人收入和财产信息系统,提高税收征管的信息化水平,为个税、房产税等直接税的改革提供技术支撑。

来源:微信号“中国农村经济中国农村观察”,https://mp.weixin.qq.com/s/DzexBw_voBmudLPhPdUo2g 发表时间:2021年2月20日

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