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谢良兵:工业化回潮,大城市扩容欲望再起

作者: 谢良兵,中制智库研究院副院长 发布日期:2020-07-31
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再工业化或者说制造业回流所需要的产业空间,并非简单的扩大城市规模就能化解。在做大增量之外,优化结构性短板同样关键。

近几年,随着经济发展,不少城市尤其是大城市的发展空间受限,扩张欲望越来越强,被叫停已久的“撤县设市”和“撤县设区”再次回到人们的视野。今年6月以来,成都、长春、烟台、邢台、芜湖、南通等城市集中掀起了新一波的“撤县设区”热潮。

与此同时,另一股热潮也在国内兴起,那就是大城市尤其是新一线城市的再工业化,或者说是制造业回流。众所周知,作为实体经济的重要组成部分,制造业是一个国家和城市的核心竞争力所在。这些年,欧美等国家回归制造业的逻辑也在于此。

2018年,国家发改委进一步明确“撤县设区”和“撤县设市”是新型城镇化的建设方向。再工业化在一定程度上再一次推进了城镇化,而“撤县设区”和“撤县设市”事实上也解决了大城市再工业化、或者说产业重新布局中的土地空间难题。

欧美的制造业回流现象

“再工业化”并非一个新概念。早在上世纪70年代,“再工业化”是针对德国鲁尔地区、法国洛林地区、美国东北部地区和日本九州地区等重工业基地改造问题提出的。2008年国际金融危机爆发之后,各国都开始反思“经济虚拟化”和“产业空心化”带来的问题,纷纷启动了“再制造业化”的进程。

德国最早提出了“工业4.0”计划,希望引领第四次工业革命,继续让德国制造业在全球保持领先优势;法国则提出了“新工业34项计划”应对新工业革命的挑战;中国也将制造业发展上升到了国家战略。

此前,通过两次世界大战,美国成为世界制造业的中心,而到上世纪70年代,制造业的接力棒开始传到了日本,而后又传到了中国,如今,又出现了往东南亚地区转移的现象。美国工厂持续的“出国热”,使得本国制造业生态平衡遭到破坏。

数据显示,自2000年到2010年间,大约有六万家美国工厂倒闭;制造业在职人员数量从1700万减少到1100万。不少人以为,美国只要守住高科技产品在本国生产,哪怕将传统制造业工厂全部转移到国外,也不会影响国家的整体经济。

这种观点长期以来支配了美国的产业政策,造成的残酷现实是:高科技阵地自身也在新世纪到来之际悄然丢失。来自美国的统计结果显示:美国高科技产品在2001年开始进入贸易逆差。

于是,在2009年,美国先后发布了“美国制造业复兴法案”、“先进制造业伙伴计划”、“先进制造业国家战略”以及“制造业创新网络计划”以支持制造业发展。消费品巨头佳顿,耳机生产商SleekAudio、玩具生产商Wham-O以及福特公司等企业纷纷回到美国本土。

《纽约时报》也报道了同样的现象,一些美企已经采取了一些措施把制造业工作岗位转回到美国本土,如星巴克、GE等公司。而2020年的疫情发生之后,美方就号召制造业回流,鼓励美国企业回国发展,并计划拿出至少2万亿美元进行刺激。

制造业为何成为国家经济之命脉?主要有以下几个原因:首先,衡量其对一国宏观经济的直接影响力,制造业可谓举足轻重;其次,制造业对国家的投资回报率达289%,其他行业难与之比肩;第三,在拉动就业上,制造业有强大的岗位倍增系数;第四,制造业能孵化创新,创新则推动未来的GDP。

大城市的再工业化欲望

改革开放几十年,中国经济的确获得了巨大成就,但中国的工业化还远远没有完成。然而,我们的“去工业化”趋向在过去十来年非常明显。

数据显示,从工业化率即工业增加值占GDP的比重由上升转变为下降的顶点年份来看,东部地区是2006年开始下降,东北地区从2008年开始下降,中西部地区从2011年开始下降。这都是不好的现象。

今年开始,越来越多的新一线城市开始重启工业化路径。6月22日,济南市政府召开常务会议,提出加快推进制造业高质量发展。这是时隔15年,济南再度发出“工业强市”的号召。一个月前,南京首次将工业列进各城区考核,这也是10年来的第一次。

长期以来,工业和服务业是经济发展的两大主力,自2013年中国的第三产业占GDP比重首次超过二产后,服务业逐渐成为各地经济发展的重心,并被视为经济结构优化的象征性指标。城市的产业发展方向也逐步朝着第三产业的提升而去。

但这两年开始,风向开始有了变化,西安是一个典型的案例。西安经济一直处于全国20-25名之间,最重要的原因,就是制造业的相对落后。仅看GDP排在西安前面的泉州、东莞和南通就可发现,这几座城市虽为地级市,但制造业都特别发达。

一直以来,带动西安经济发展的主要是第三产业。西安2019年的数据显示,三次产业构成为3.0∶34.0∶63.0。与北上广深等城市第三产业比重高的原因不同,这些城市是经过了工业化之后的良性发展,而西安显然不是。

过去几年,同处西部地区的成都早就提出了“再工业化”的发展路线,用第二产业拉动区域经济的发展。中部地区的郑州则强化制造业,以带动经济向前。事实上,西安同样需要这样的“再工业化”,之前显然过早地进入了“去工业化”阶段。

西安统计局的一篇文章提到:“截至目前,全市仅8家企业产值过百亿,数量严重不足。从体量上看,8家企业合计产值近2000亿元,赶不上郑州富士康一家企业年产值”。从引进三星、华为、中兴、比亚迪开始,西安也走向了“再工业化”之路。

杭州也是如此。2019年,杭州提出“新制造业计划”,首次将数字经济和制造业列为高质量发展的“双引擎”。十年前,杭州提出把服务业打造成为“首位经济”。人们都很好奇,为什么以电商为核心的三产大市杭州,要重新向制造业进军?

数据显示,2019年杭州市的三产比重已达到66.2%,但制造业却成为一大短板,2019年制造业投资仅增长了3.0%。杭州变化的背后还有一个大背景,就是在2008年国际金融危机后,虚拟经济过度发展很容易造成经济不稳定。

因此,现在一些新一线城市提出发展制造业,或者说所谓的再工业化,实际上是在补短板。

扩容带来产业空间优化

所谓城市“扩容”,一般通过“撤县设区”来完成,即将县或县级市转变为市辖区,这样一来,此前相对独立的县域便可纳入市管辖,统筹发展。这使得城市有了更大产业发展空间,增强城市综合承载和资源优化配置能力。

除了撤县设区,还有像济南合并莱芜这样的方式。大城市行政区划调整,除了能够扫除城市间一体化的障碍之外,更大的益处是获得了更多的城市发展空间和人口规模。这有利于产业的转型升级和布局优化,从而让城市做大做强,发挥其带动及辐射作用。

这种区划调整的效应是立竿见影的。比如安徽省会合肥,在将巢湖部分区域纳入囊中之后的五年里,其经济发展走上了快车道,经济总量排名完成了对8座省会城市的连续“超车”,2016年便成为省会城市十强。

新一轮的城市空间调整来临。而助力优化区域空间结构、培育和提升中心城市功能的区划调整改革,其方向至少有两个:一是对于那些因发展空间受限、抑制了中心城市发展的,可以采取撤县设区或合并的方式。二是对于过去在“地改市热”中升格的地级市,因其并不具备区域中心城市功能,既带不动乡更带不动县,就需要通过改为县级市或新增地级市的方式来实现调整。

当然,再工业化或者说制造业回流所需要的产业空间,并非简单的扩大城市规模就能化解。在做大增量之外,优化结构性短板同样关键。

因此,需要警惕的是,工业重回新一线城市,重回主城区,或者说新一线城市再工业化,并不是要把服装、玩具等传统产业重新搬回新一线城市,而是要发展新兴的、高端的现代都市工业。比如,西安提出的打造“硬科技之都”。

事实上,美国所指的“再工业化”,也绝不是简单的“实业回归”,而是在二次工业化基础上的三次工业化,实质是以高新技术为依托,发展高附加值的制造业,如先进制造技术、新能源、环保、信息等新兴产业,从而重新拥有强大竞争力的新工业体系。

比如美国的洛杉矶,它的制造业回流就是通过中心城区的“再工业化”和外围城区的“工业分散化”两种形式,重构城市产业空间。其中,“再工业化”是在市中心复兴设计和时装产业以及电影等娱乐技术型工业;“工业分散化”则是依托城市发展轴线,在郊区出现的“工业走廊”和新城或卫星城形成的工业集聚区。

在中国,类似洛杉矶这种产业空间的挪移,显然是需要在更高层级的行政体系下才能完成的。而“撤县设区”就帮助完成了这种行政体系的架构,从而利于产业空间新的规划布局。

来源:微信号“经济观察报”,https://mp.weixin.qq.com/s/gsCNw6-KMm17D5K0vXNVqQ 发表时间:2020年7月23日