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杨燕绥:把住职工养老保险全国统筹的“进口”

作者: 杨燕绥,清华大学公共管理学院 发布日期:2021-07-31
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积极财政政策即指增加支出和减少收入,但增支要具有促进和调节作用,减收要具有拉动和保障作用,才是有效的积极财政政策。更加积极的财政政策则指加大执行力度。1942年的贝弗里奇《社会保险与服务》报告指出,建设社会保障体系,是国家、企业和个人的三方责任。本文在回顾我国近期财政政策改革路径的基础上,以我国职工基本养老保险全国统筹为例,基于人口老龄化和“63婴儿潮”的风险分析,建议中国建立“进口”由政府、企业和职工个人共担风险的积极筹资政策,改变政府一家在“出口”兜底的消极财政政策,以夯实中国养老金体系的第一支柱。

我国转型期财政政策的发展路径

2011-2021年,我国政府工作报告中关于积极财政政策的提法不断变化。2011年强调“促进企业发展和引导居民消费”。2012年提出“减轻企业负担、增加居民收入”。2013年提出“适度增加财政赤字、保持必要支出”。2014年提出“适度扩大赤字、保持刺激力度”。2015年提出“动用往年结转资金、加大支出力度”。2016年提出“减税降费、优化支出”。2017年提出“统筹盘活存量资金、防范化解财政风险”。2018年提出“加大重点领域支出、压缩一般性支出”。2019年提出“大规模减负、优化支出结构”。2020年提出“特殊时期采取特殊举措,将赤字率从2.8%提高至3.6%以上,用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出,全年新增减税降费超2.6万亿元”。2021年提出“提质增效、更可持续。赤字率拟按3.2%左右安排,加大对保就业保民生保市场主体的支持力度。继续执行制度性减税政策”。回顾十年来的关键词,足见我国正在践行“减收增支-优化结构-促进民生-防范风险”,从被动减收到积极促进的财政政策(见图1略)。

基于优化结构的指导思想,2017年以来的财政政策更加强调“降低企业税费负担、保障民生兜底需要”的原则。降低企业税负促进就业和企业发展,保障民生兜底为拉动消费和经济增长。预期实现这个目标,需要以企业发展和民生改善为本,启动一个系统工程,统筹国家的财政政策、货币政策、产业政策、就业政策、社会保障政策、社会建设和公共服务体系建设等,出现任何脱节都将无法实现更加积极的财政政策的目标。

如何看待“进口”风险与“出口”风险

“进口”即指养老保险筹资、“出口”即指养老保险支付。在养老金税费率封顶的情况下,积极财政政策取决于政府、企业和个人分担比例,各国养老金税费均实行在所得税前列支。政府在进口补贴还是在出口补贴两个选择,确有不同的制度安排。本文选择人口较多的几个国家的人口老龄化阶段、养老金税率和替代率的情况。(见表1略)我国养老保险费率与处于深度老龄社会的美国和英国比较,处于中间水平;高于进入超级老龄社会的德国和日本,基本处于封顶的水平。

养老保险坚持以支定收的财务原则。德国认为,养老保险筹资即“进口”风险不断加大,应当在“进口”建立政府、企业和职工个人共同承担风险的机制。政府以上年度社会平均工资或者社会保险支出为基数制定财政预算的社会保险补贴,包括养老保险和医疗保险,这属于“进口”补贴。德国社会已经达成共识,基于人口测算模型和养老金精算测算,伴随人口老龄化,养老金收入减少和支出增加的风险不断加大。也就是说,“进口”的风险不断加大,因此应当在此建立政府、用人单位和职工个人共同筹资机制,即三方共担风险和确保支付的筹资机制。近年来,在养老保险费率封顶的条件下,面对养老金支付压力增加,经过全社会讨论,在德国养老金计发公式中加入“赡养比”,也就是说,随着缴费人数减少和领取人数增长,养老金的实际替代率水平将逐步降低。

我国职工养老保险自开始即存在当期资金缺口,前期源自“老人”和“中人”的视同缴费即转制成本,2012年出现“63婴儿潮”女职工退休高峰,2022年出现“63婴儿差”男职工退休高峰和中国进入深度老龄社会,职工养老保险基金收入在2022年以后将快速减少。面对养老保险支出缺口,中国政府一直采取“出口”兜底的财政政策,意在强化企业和职工的缴费责任,财政承担兜底责任。但是,各级财政的“出口”补贴金额越来越大,从1998年的87亿元到2019年的8700多亿元,预计在2022年将将过1万亿元。伴随快速人口老龄化的影响和养老保险基金当期缺口的不断加大,政府确保支付的兜底政策的压力越来越大,且社会不甚理解,老人、中人怨气加大,青年人不信任政府的情绪滋生,财政政策的消极性日益凸显。

积极财政应当出现的“进口”

坚持“以支定收”原则,维持国家职工基本养老保险费率24%不变,完善金税工程3期和对企业与灵活就业个人的征缴制度,不断夯实费基到工资总额的80%以上,确保职工基本养老金的支付。

在“进口”建立政府、企业和个人共同分担风险的筹资机制是积极选择。

一是个人养老保险费率8%不变;灵活就业人员养老保险费率可以定为12%,计入个人账户8%,计入社会统筹8%(低于企业费率);

二是政府出资4%,将改制出现的“老人”和“中人”的视同缴费工龄的转制成本显性化,筹资渠道包括由中央财政和地方财政两级预算,还有国有企业红利上交;

三是企业出资降至12%,改善营商环境和用工质量。在养老金支出的“出口”,养老金计发公式可以不变,但是计发月数应当伴随国民平均预期寿命不断增加而增加,不将隐性债务留给后人。

来源:清华医疗服务治理公众号,https://mp.weixin.qq.com/s/pzczbkdEqdbFKZekKpnHTQ 发表时间:2021年5月25日