张建平、董亮:《区域全面经济伙伴关系协定》与亚太区域经济合作
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经济全球化、自贸区建设与历次经济危机推动了亚太区域的经济合作进程。随着《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的签订,全球最大的自贸区得以建立,这是亚太经济一体化取得的重要阶段性成就。RCEP补充了中日、日韩等经济体间的自贸安排空缺,标志着东亚经济圈正式形成,预计会产生显著的经济效益。RCEP在货物服务贸易、原产地规则、电子商务等领域进行了重要的调整和创新,能够更好地提高区域内资源配置效率、促进产业转移和升级。RCEP会对其他主要的亚太区域经济机制产生积极影响,有力促进亚太地区的经济合作。

2020年11月15日,RCEP第四次领导人会议以视频会议方式举行。在此次会议上,中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰与东盟10国正式签署RCEP,标志着这一目前世界上经济体量最大、最具影响力的自由贸易协定成为现实,由15个成员国组成的巨型自贸区将对亚太区域经济发展产生重要影响。

亚太区域经济合作需求催生RCEP

RCEP由提出构想到最终实现,得益于经济全球化与区域一体化浪潮的持续推进。随着全球生产网络的拓展与国际分工程度的加深,亚太地区各国纷纷签订自贸协定,区域经济合作水平不断提高。但碎片化自由贸易安排的负面影响也逐渐凸显,由此产生了进一步提高区域一体化程度、建立巨型自贸区的强烈需求。同时,历史上数次经济危机的冲击让亚太国家意识到加强合作对抗风险的必要性,经济衰退的压力也促使各国推动区域一体化以获取新的增长动力。由此,在亚太区域经济合作的强烈需求下,RCEP正式落地。

20世纪70年代,众多发展中国家掀起了旨在改变不平等的国际经济旧秩序、提高自身经济地位的行动。然而,由于当时国际贸易机会的缺乏,发展中国家难以通过国际分工发挥自身的比较优势,建立国际经济新秩序的尝试最后以失败告终。冷战结束以来,随着科技水平的提高,交通运输方式与通讯联络手段不断进步,国际贸易与投资活动的规模出现了爆发式增长。国际分工的形式也由以往的产业间分工和产业内分工,进一步发展为产品内部的垂直专业化或工序分工。在此过程中,发达国家跨国公司将其产品的不同工序、生产和服务遍布世界各地,发展中国家则能够利用自身的比较优势嵌入全球生产网络中的特定环节,进而获得增值和发展的机会。出于降低国际分工成本的动机,全球价值链与供应链在削减国际贸易壁垒、促进要素流动等方面提出了更高的要求,有力推动了经济全球化进程。

作为全球化及区域经济一体化的主要形式之一,自由贸易协定或自由贸易区(FTA)近年来得到了长足发展。目前,全球已经有接近300份实施中的双边和多边自由贸易协定以及在此基础上建立的自贸区,它们成为世界贸易组织(WTO)框架下重要的补充安排,并且表现出一些全新的发展趋势。

首先,自贸协定的参与主体正变得更加广泛。在成员数量上,从以往的双边协定为主,逐渐向多边协定拓展;在地理分布上,由相邻或相近国家间组建自贸区,向跨区域自由贸易安排发展;在经济发展水平上,RCEP等新建立的自贸区开始涵盖更多发展水平差距较大的经济体,以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》(TTIP)为代表的发达国家主导的自贸谈判也变得更加积极。

其次,自贸协定的内容正变得日益丰富,标准逐渐提高。以往的自贸协定一般只包括互惠贸易安排与贸易政策协商,并以关税减让清单等边境措施为主。但随着国际经贸合作的日益深入,自贸协定的覆盖领域逐步扩大。2020年签订的RCEP就涉及电子商务、知识产权保护、政府采购、竞争政策等一系列21世纪的贸易投资新议题,条款中包括了大量边境内措施,超越了传统意义上国际经贸合作的范围。

最后,自贸协定正从竞争性向整合性发展。随着双边自贸协定和区域贸易协定数量的增加,不同协定之间优惠待遇和原产地规则差异导致的“意大利面碗效应”愈加凸显,日益复杂的条款显著提高了国际贸易的成本。自贸协定在使成员国受益的同时,也会使非成员国因贸易和投资转移效应而遭受损失。因此,当前以RCEP为代表的巨型自贸区谈判致力于将区域内已存在的诸多自贸协定加以整合,从而增进自由贸易的福利效应。

在亚太区域经济合作的进程中,除了来自经济全球化自贸区建设的动力外,历史上发生的数次经济危机也发挥了重要的推动作用。1997年亚洲金融危机爆发后,东亚大部分国家都遭遇了严重的经济动荡与衰退,从而意识到通过国际合作防范风险的必要性。2000年5月,中日韩与东盟10国财长在泰国清迈联合提出倡议,设立共同的外汇储备基金,并着手建立区域性货币互换网络,迈出了东亚经济一体化的重要一步。在此基础上,中国于2001年启动了与东盟10国的货物贸易协定谈判,签订了东亚首个“10+1”自由贸易协定,此后日本、韩国、澳大利亚、新西兰与印度等国纷纷跟进,通过区域合作塑造增长动力,这为日后RCEP的签订提供了基础。

2008年国际金融危机后,在全球经济下行的背景下,各国都产生了推动区域经济一体化、抱团取暖的强烈需求。2011年,中国提出构建“10+3”东亚自贸区的倡议,日本则有针对性地提出建立“10+6”东亚全面经济伙伴关系的倡议,希望通过拉拢印度和澳大利亚、新西兰来平衡中国在区域合作中的影响力。由于存在路径上的分歧,这两个倡议分别演变为东亚领导人峰会的“10+3”和“10+6”机制,并未在实质上朝着自由贸易协定谈判的方向前进。为此,东盟10国在2012年率先提出以东盟为核心,在整合现有5个“10+1”自贸协定的基础上,打造区域内各国共同参与的巨型自贸区,RCEP谈判就此进入正轨。在经过漫长的磋商后,除印度外的15个缔约方在2019年底完成了所有文本内容的谈判,并在2020年11月正式签署RCEP,亚太区域经济合作取得又一重要的阶段性成就。

当前,新冠肺炎疫情带来的威胁仍未消退,全球经济陷入新一轮衰退的前景逐渐显现,东亚各个经济体都再次感受到经济下滑的严峻压力,推动区域经济合作的呼声日益高涨。在可预见的未来,随着疫情危机的负面影响进一步发酵,亚太地区的经济合作水平将在现有基础上继续提高,为区域经济发展注入新的活力。

RCEP推动亚太区域经济合作进程

作为亚太区域经济一体化需求带来的重要成果,RCEP自贸协定落地后必将加速推动区域经济合作的进程。宏观层面上,RCEP自贸区整合了缔约国之间已经存在的5个“10+1”自贸协定,还促成部分重要经济体首次达成双边自由贸易安排,将会显著提高区域内的贸易投资水平,带来巨大的经济效益。微观层面上,RCEP协定的内容条款较好地照顾到发展中成员国的实际情况,还对一些关键领域进行了较为灵活和创新的安排,这将使各国企业能够更高效地利用RCEP建成的统一大市场,促进区域内的资源优化配置与产业转移升级。

RCEP自贸区的成员国包括东盟10国以及中日韩澳新等5个非东盟成员国,GDP总量占世界经济的比重达29.22%,覆盖的人口与贸易规模均占全球的30%左右,是目前已达成的自贸协定中涉及经济体量最大的。然而,作为世界三大制造业中心之一,上述国家参与的东亚经济圈却在内部贸易和投资水平上远低于欧盟和“美墨加协定”框架下的西欧和北美经济圈。东亚经济圈主要经济体间的自由贸易安排以双边自贸协定的形式居多,中日、日韩等经济体间尚未签订任何自贸协定,地区自贸安排呈现出显著的碎片化特点。此次RCEP构建的巨型自贸区将会在整合5个“10+1”协定、解决“意大利面碗效应”的同时,补足东亚经济圈的上述短板,进而产生巨大的贸易创造和投资效应。据相关测算,RCEP将使中国的福利水平提高1.116%,对外贸易水平提高8.549%,世界的福利与贸易水平也将获得显著改善。

作为RCEP进程主要参与方,印度在谈判的最后阶段选择了退出。印度虽然拥有13亿人口的巨大市场,但是制造业基础较为薄弱,即使是与东盟这样的发展中经济体合作,也仅能接受约70%的贸易自由化水平。此外,印度在营商环境、基础设施水平、行政效率等方面也未能达到自贸协定所要求的标准。鉴此,RCEP其余缔约方已经在协定中作出了特殊安排,以便印度在提高开放程度后重返RCEP框架,但这一过程可能仍然较为漫长。

RCEP的15个成员国中,既包括日韩澳新这样的发达国家,也有中国与东盟等新兴经济体,发展水平差距较大。为此,RCEP在许多方面进行了有针对性的调整,从而更好地适应区域内各个成员国的实际情况。例如,RCEP要求区域内实现90%以上的货物贸易自由化,并对部分发展中成员作出渐进安排,要求在10年内逐步降至零关税。在服务贸易领域,包括中国在内的8个服务贸易竞争力较弱的成员国采取了正面清单的承诺,并将于协定生效后6年转化为负面清单,这一安排为以上国家提供了一定的缓冲期。

RCEP亦对原产地规则进行了较为自由和灵活的安排,企业可以在区域价值成分原则和税则归类改变标准二者之间选一,并且将所有成员国视为一个整体,跨国生产或者制造货物的原产地价值成分可以进行累积。同时,相较于以往的“10+1”协定,RCEP进一步丰富了原产地证书的类型,允许经核准的出口商声明以及出口商的自主声明。这意味着在原产地壁垒削减之后,区域内的产业链衔接可以变得更加紧密,企业能够充分利用不同国家的禀赋和比较优势差异来合理安排生产环节,进而有效提高区域内产品的国际竞争力。

在RCEP的20个章节中还首次加入了包括有17个条款的电子商务专章,适应了当前跨境电商贸易的高速发展趋势,具有较强的前瞻性和创新性。其中,无纸化贸易、保障电子认证和签名有效性、暂时免征关税等条款有利于创造更便利的线上营商环境;消费者和个人信息保护、垃圾信息治理、网络安全防护等条款有利于避免跨境电商相关的网络危害;增进透明度与电子商务对话、有限度跨境信息传输、规范数据储存等条款将有效促进各国相关部门和产业的合作。未来,在RCEP自贸区中,跨境电商与传统制造业优势的融合可能会成为企业降本增效的关键,线上线下的相互促进将有助于企业实现长期协调发展。

除此之外,RCEP自贸协定还在自然人移动、政企争端解决、知识产权保护、贸易救济措施、贸易便利化等领域分别作出了相应规定。通过覆盖贸易、投资、产业领域的全方位安排,RCEP将促成区域内统一大市场与国内国际双循环的发展格局。一方面,RCEP将推动各个成员国基于自身比较优势不断深化国际分工、优化资源配置效率;另一方面,也会通过海外市场的扩大对供给侧施加改革压力,促进成员国之间的产业转移与产业升级。在此基础上,区域内福利水平与综合竞争水平将实现整体提高。

RCEP与亚太区域经济机制的前景

亚太地区以已生效的中国—东盟自贸区为合作基础,以正在谈判的中日韩自贸区为更高平台,以发达国家主导下的CPTPP协定为可能轨道,以覆盖所有成员的亚太自贸区(FTAPP)为最终目标,存在着较为复杂的区域经济合作格局。RCEP落地后,除了自贸协定本身的直接影响外,还将与上述区域经济机制产生有益联动,在不同的发展阶段和地理尺度上促进区域经济合作,从而更好地发挥推动亚太地区经济一体化进程的作用。

一、APEC:逐步走向亚太自贸区

亚太经济合作组织(APEC)成立于1989年11月,现有21个成员,以《汉城宣言》确定的“相互依存、共同利益、坚持开放的多边贸易体制以及减少区域贸易壁垒”为宗旨。20世纪90年代以来,APEC通过《茂物宣言》《大阪行动议程》《马尼拉宣言》等一系列共同声明基本完成了体制建设,确立了开放的地区主义原则以及贸易与投资自由化、贸易与投资便利化和经济技术合作三大目标,成为推动亚太区域经济合作的重要力量。

APEC促进亚太经济一体化的主要方式为推动亚太自贸区的相关进程。2004年,加拿大首先提出了亚太自贸区的设想,2006年APEC将其列入长期目标,但由于当时尚不存在TPP、RCEP的谈判轨道,也没有中日韩、中韩、韩美、日澳等自贸协定的实施和进展提供支持,亚太自贸区的设想迟迟未能取得实质性进展。直到2014年北京APEC领导人非正式会议,习近平主席提出亚太自贸区的北京路线图,亚太自贸区相关进程才在具备了基础条件后正式启动。这次会议还通过了亚太互联互通的战略蓝图,明确提出了亚太梦的目标,为未来逐步走向亚太自贸区指明了方向。

作为囊括整个亚太区域、比RCEP覆盖范围更大的多边自贸协定,亚太自贸区将连通北美与东亚两大市场和生产网络,整合区域内各种双边、三边和巨型自贸协定,促进亚太地区实现更高效的资源配置,使所有经济体都受惠于区域经济一体化的进程。然而,这也意味着亚太自贸区实现路径的复杂程度以及未来的谈判难度要远高于目前区域内已经达成的所有自贸协定。一方面,亚太地区内各经济体的发展水平差距较大,许多发展中国家难以适应发达国家对于贸易投资自由化和便利化的较高标准;另一方面,亚太区域经贸合作的碎片化与政治经济格局的复杂性也增加了整合区域内各种自贸协定的难度。此外,APEC实行自由、平等、协商的合作方式,缺乏东盟那样推动谈判进程的核心,这也会影响到亚太自贸区的实际进展。

在推动亚太自贸区进程方面,中国始终强调由易到难、循序渐进、可操作的原则,希望沿着从双边、三边自贸协定到“10+3”“10+6”机制,再到RCEP的路径逐步推进,最终实现亚太自贸区的目标。此次RCEP正式协定的达成,意味着推动亚太自贸区进入正式谈判轨道所需要的前提条件已经基本具备;未来RCEP巨型自贸区的落地也将进一步提高各成员国的发展水平,有效降低未来亚太自贸区谈判中可能存在的阻碍,为最终实现亚太经济一体化奠定坚实的基础。

二、CPTPP:推动亚太经济一体化的另一可能轨道

CPTPP的前身为《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),最初是由新加坡、新西兰、智利和文莱4国发起,在2002年正式提出的一组多边关系的自由贸易协定。2008年美国宣布加入后,日本、澳大利亚、越南等国陆续磋商加入,成员国数量增加至12个。2015年,TPP宣布达成基本协议并公布了协议文本,其中包括30个章节的内容,涉及劳工和环境保护、金融服务、国有企业、反贪腐、技术标准等全新议题,旨在打造以发达国家为主导的高标准、宽覆盖的自由贸易投资协定。2017年,美国因特朗普签署总统行政令而退出谈判,TPP则由日本接手并在同年改组为CPTPP,同时冻结了美国主张的部分条文。2018年3月,剩余的11个成员国签署了建立CPTPP的正式协定,目前该协定已经生效。

相较2020年达成的RCEP,CPTPP覆盖的成员国数量与人口规模相对较少,占全球GDP的比重也因美国中途退出而仅为13%,低于RCEP。但由于主导谈判进程的缔约方多为发达国家,CPTPP在自由化和便利化方面设立了远高于RCEP的标准。在边界措施方面,CPTPP提出了较为苛刻的原产地规则、全面实现货物贸易自由化和开放服务贸易领域、投资准入前国民待遇与负面清单管理等较为尖锐的问题;在边界后措施方面,CPTPP还用较大篇幅对知识产权保护、互联网自由、国企治理、劳工和环境标准等非传统议题进行了规制。整体而言,CPTPP更适合发达国家的发展阶段,而RCEP则更多关注到广大发展中国家的诉求,对于中国、东盟等新兴经济体而言舒适度更高、可操作性更强。

随着RCEP协定的正式达成,亚太区域经济一体化进程中的双轨格局正式确立。其中,澳大利亚、新西兰、日本以及东盟的新加坡、马来西亚、越南、文莱7国既是RCEP的成员国,也是CPTPP的缔约方,二者属于两条平行的区域经济一体化进程,并不存在竞争甚至相抗衡的关系。事实上,中国对后者始终保持开放和包容的态度,早在2013年就公开表态,认为TPP、“10+3”和“10+6”都是推进亚太经济一体化的可能路径。中国也始终鼓励和支持不同国家根据实际国情,选择适合自身的区域经济一体化平台,从而提高区域内的贸易和投资效率,有效推动亚太经济一体化进程。

2020年11月,习近平主席在APEC第二十七次领导人非正式会议上表示,中方将积极考虑加入CPTPP。这一方面表明中国将在目前RCEP的基础上继续推动制度改革与对外开放,达到更高的贸易投资自由化水平;另一方面则意味着现有的RCEP与CPTPP两条轨道并非完全独立,可能会在未来条件成熟时融为一体,为亚太经济共同体的建成作出贡献。

三、中日韩自贸区:更高质量的东北亚经济圈

作为一衣带水的邻邦和东亚生产网络中的重要参与者,中日韩三国之间形成了密切的国际贸易往来与产业链关系,已然成为事实上的经济共同体。在进一步发展经贸合作关系的需求下,早在2002年,建立中日韩三边自贸区的构想就已经被正式提出,但由于多种原因并未取得实质性进展。2012年,中日韩自贸区再次被提上议事日程,但随后爆发的钓鱼岛冲突和萨德事件使得中日、中韩关系恶化,谈判进程严重受阻。直到2018年,中日韩自贸区谈判进程才重回正轨,迄今为止已经进行了16轮谈判,在地方合作、电子商务、互联互通、能源等领域取得了积极进展。

中日韩自贸区虽然只是三边自贸安排,但其GDP之和却占RCEP成员国经济规模的80%和世界经济总量的25%,经济体量已经超过欧盟。同时,中日与中韩之间的贸易规模较大,年贸易额分别达到4000亿美元和3000亿美元水平,在亚太地区仅次于东盟10国,并且贸易的质量与水平较高。因此,中日韩自贸区并不是可有可无,而是会在目前RCEP的基础上,根据三国的实际能力与需求提出更高的标准,形成推动东北亚区域经济一体化的“RCEP+”。在未来的东北亚经济圈设想中,中日韩三国将各自保持相对独立的地位,继续发挥产业链上下游互补性,并进一步挖掘彼此经贸合作的潜力。

通过RCEP形成的巨型自贸区,以往未能签订双边自贸协定的中日、日韩之间首次建立了自贸关系,贸易壁垒的削减将为中日韩自贸区的实现创造有利条件;RCEP中形成的区域经济合作共识也能够有效降低三国之间的磋商和博弈成本,加快中日韩自贸区的谈判进程。未来,中日韩自贸区的落地将会显著提高东北亚经济圈乃至整个亚洲的全球竞争力。

四、中国—东盟自贸区:更紧密的经贸合作伙伴关系

中国—东盟自贸区(CAFTA),是中国与东盟之间通过“10+1”协定而建立的自由贸易区。该自贸区成员国的GDP总量接近6万亿美元,共拥有约19亿人口。2002年,中国与东盟10国领导人共同签署了全面经济合作框架协议,开启了自贸区谈判进程。2010年,中国—东盟自贸区正式启动,中国对东盟的平均关税从9.8%降至0.1%,东盟则依靠较为开放的经济体系与“一带一路”框架下积累的大量基础设施和互联互通项目,逐渐成为中国最大的海外投资集聚地。2020年年初以来,中国与东盟之间的双边贸易规模在疫情影响下逆势上扬,东盟一举超过欧盟,首次成为中国的最大贸易伙伴,体现出“10+1”自贸区建设的显著成果。

随着以东盟为核心的RCEP最终落地,巨大的区域内贸易创造效应和投资、就业增加效应将会为中国和东盟的企业带来更广泛的机遇与更广阔的市场,使目前在CAFTA和“一带一路”框架下的双边经济关系得到进一步加强。一方面,贸易壁垒在现有基础上的继续削减将有利于降低交易成本,提升贸易投资效率与利润空间;另一方面,RCEP较灵活的累积原产地规则将允许中国和东盟拓展自身的生产网络体系,进行更优化的布局,这也意味着许多中国—东盟间潜在的贸易和投资机会将有可能实现。无论是中国企业挖掘东盟地区在资源、劳动密集型和部分资金密集型产业方面的投资潜力,还是东盟的高附加值产业在双循环和高质量发展的中国市场上寻求投资机遇,都将为双边经贸关系注入新的活力。

目前,中国与东盟之间已经形成了产能广泛合作与供应链紧密衔接的格局,疫情的冲击则进一步凸显了“中国+东盟”世界工厂模式的可观前景。随着中国和东盟在拓展的RCEP平台及“一带一路”框架下持续进行系统性合作,未来双方将会在贸易、投资、产业、金融等领域全方位走向一体化,实现中国—东盟合作的“钻石”十年。

结语

作为目前经济体量最大的已落地自贸协定,RCEP的诞生得益于经济全球化背景下自贸区的高速发展,也是历史上数次经济危机促进亚太区域经济合作的结果,标志着亚太经济一体化进程中取得的阶段性成就。根据RCEP建成的巨型自贸区会产生显著的正面效应,带来可观的经济利益和广泛机遇,给以东亚经济圈为代表的亚太区域经济合作注入新的活力。除了对区域内各成员国产生的直接效应外,RCEP还会与目前存在的其他亚太区域经济机制产生有益联动,进一步拓展自贸区的相关影响。对于推动亚太自贸区的APEC而言,RCEP率先在亚太15国的范围内建成了迄今为止规模最大和内部情况最复杂的自贸区,为继续拓展至亚太21国的自贸区提供了实践经验和前提条件;对于发达国家主导的CPTPP而言,RCEP是对其高标准、严要求的补充,有利于发展中国家享受亚太区域经济一体化的成果;对于旨在建成更高质量的东北亚经济圈的中日韩自贸区而言,RCEP解决了日韩、中日双边尚无自贸协定的问题,为三国间更高标准自贸协定的谈判奠定了基础;对于一体化程度与日俱增的中国—东盟自贸区而言,RCEP将在更广阔的统一市场平台上为双方提供更多的合作机会,促进双边经贸关系进一步深入发展。

来源:《当代世界》2021年第1期 发表时间:2021年1月30日

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