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吴次芳等:国土空间生态修复,德国日本的这些地方值得借鉴!

作者: 吴次芳,浙江大学土地与国家发展研究院院长;肖武;曹宇等 发布日期:2020-10-21
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德国特别值得借鉴的经验

(一)将景观规划作为整治规划的必要组成部分

德国国土综合整治不是立足于短期的单纯的地块合并、调整和村庄的改造,而是着眼于整个整治区域内久远的自然景观保护和生态平衡。他们尽量保存、保护现有的有利景观,又充分利用现代的科学技术和手段塑造出新的景观,促进环境生态群体的平衡。德国长期以来一直重视对景观的保护,从1998年颁布新的《空间规划法》到2002年、2009年两次两次修订《德国联邦自然保护和景观保存法》,已经形成了以一系列立法为依据,相关理论和实用技术为支撑,充分将景观保护融入国土空间资源规划利用的综合保护体系。景观规划在土地整理规划中的重要作用主要体现在两方面:①德国各级政府专门制定了景观总体规划,及与景观保护密切相关的森林功能、农业和联邦国土综合发展等规划。在编制土地整理规划时,充分与这些规划进行衔接,尽可能地充分吸收景观规划关于景观保护与重塑的措施和方案,并制定相关措施以防止因开展土地整理项目而带来一些生态和环境保护问题。②土地整理规划中也制定了专门的景观规划,景观规划是土地整理规划的必要和重要内容。土地整理中的景观概念不仅是一般意义上的美学概念,即对自然、人文景观美学功能的设计与保护,还强调景观的科学含义,注重自然景观生态功能的保护与设计。土地整理不只是将土地作为一种生产资料,更是其为重要的社会与生态资源。以农用地为例,通过土地整理,力求发挥农用地保护生物多样性、景观独特性与优美性、水与空气净化、土壤保护、休闲娱乐等多方面的功能。将景观规划作为土地整理规划的一部分,实施土地整理项目在某种意义上就是进行景观保护与改善,土地整理的景观目标自然得到落实。

(二)建立生态账户体系,有效促进生态环境保护

2002年,德国颁布了国家自然保护法案,这个法案要求对自然界的任何影响都需要进行补偿。这个法案不仅要求对土壤进行补偿,还包括对生物多样性和物种的损害进行补偿。补偿的标准是由相应的规划管制者来负责。一般来说,所有的涉及土地利用变化的国土整治项目都需要进行环境补偿。比如,基础设施建设、道路的建设或者市级的新的开发规划。

在强制实施的第一阶段补偿由实施侵害的一方执行,这在很多案例让侵害的双方都不能满意。规划的管理者往往面临缺乏合适的补偿标准,而造成生态环境问题的人经常面临额外的法律上的纠纷。另外,对于补偿的具体的规则仍然没有清晰地界定。对于这种局面,很多州政府引进了所谓的“生态账户”的体系,目的是为了实现更加公平和透明的补偿过程。这种体系也为开发商提供了很多便利。

这种生态账户体系的核心是所谓生态指标的交易。根据国家自然保护法案,任何类型的开发商需要对自己的行为造成的生态损害进行补偿,而补偿的标准就是要“支付”一定数量的生态指标。开发商可以从所谓的生态指标机构处购买,而这些机构的生态指标可以是自己经过生态保护等工程中积累的指标,也可以是收购其他人的指标。典型的补偿活动包括在保护动物栖居地和提高生态保护区生物多样性等行动,也包括将农业生产活动从密集型向非密集型的管理方式转变,对森林进行优化管理等。这些活动都可以获得生态指标。开发商在进行土地利用改变之前要付钱给这些机构来获得相应指标,然后才能开始自己的开发活动。

当前全德国有21个授权的生态指标机构,他们在补偿措施和交易区域上有明显的不同。比如,黑森州是第一个实施了生态账户体系的州。补偿是基于区域补偿法令,由补偿机构来协调和监管。这个机构协调各种可以用于补偿的生态措施,将这种补偿活动从土地规划的实施中独立出来。开发商在购买了生态指标后,将获得一个证书,这个证书证明了相应的待开发的项目的生态补偿已经完成。而实际的生态补偿是由生态补偿机构协调后由其他地方的补偿行动所实现。这种方式的好处是,开发商不需要立刻进行生态补偿,且其他地方的生态补偿也不存在时间上的限制。所有的项目实施还有相应的科学监管,比如与大学的合作等。黑森州的补偿机构当前重点实施了三个补偿工程,两个是动物栖息地的改善,一个是农业生产方式改进。每一个生态指标的价格是法律规定的0.35欧元。

开发商的行为更是一种广义上的开发,只要是造成了土地利用的改变,无论是从农用地变为建设用地,还是由林地变成农用地,只要利用方式改变后都会产生对生态的影响,进而都需要购买或存储相应的生态指标。

总体上看,生态账户体系代表着一种生态补偿行动的经济价值的显现。这种体系有着明显的好处,比如补偿措施的质量能够得到很好的控制,各种补偿可以无量纲化这样大规模的开发得以顺利开展,而且这种体系的透明度较高、公平性较好;对于开发商来说也简单易行。当然,这种体系也有一些缺点。比如,这种体系只关注对生态的总体上的影响,可能忽视土壤的硬化和土地的占用的具体影响,这样可能会造成土壤过度硬化和土地被过度占用,但因为能够从生态指标上获得总体生态价值的平衡,这可能会造成表面和实际上的偏差。

但无论如何,这种生态账户体系的建立和实施,对于国土整治和其他关于土地的利用改变,都需要首先考虑生态指标上的平衡,这是一种更为有效、公平、清晰的保障生态环境的政策创新。

(三)将促进城乡等值化列为国土整治的主要目标

国土综合整治应首先进行目标界定,明确功能定位,才能有的放矢,促进达到预期效果。德国的国土整治发展到今天,最显著的特征就是国土整治从初期的地块简单合并和田间道路设置,转变成为谋求经济、社会、环境、文化综合效益的系统方案,使之成为德国促进乡村综合发展、缩小城乡差距的一项基本公共政策。促进“城乡等值化”,是德国国土整治中土地整理的代表性模式和主要目标。所谓“城乡等值化”,是指通过国土整治中土地整理和村庄更新等方式使农村在生产、生活质量上与城市逐渐消除差异,实现与城市生活相同等值的目的。“城乡等值化”建设最早从德国巴伐利亚州开始,包括片区规划、土地整合、机械化耕作、开发农产品项目、农村基础设施建设、修路、发展教育等很多项措施,通过改善村庄生产、生活条件,发展生态农业,保持传统文明使农民与农村共同发展,因此被称为“巴伐利亚经验”,以后逐渐向其他州和国外传播,收到较好的效果。

随着农村发展中对村庄更新的需求逐渐增多,尤其是城市周边村庄的更新要考虑农村居民点和城市之间的连接关系,近年来德国在传统的农用地整理和市地整理之间的合作逐渐受到关注。这种新的模式,是一种被称为合作开发的模式,实际上还是传统的土地整理方法在涉及城镇和乡村居民点整理时的一种演变,它与建设法典中的土地整理在本质上也有联系。这种城乡一体化的土地整理工具体现了一种有效的合作机制,市政府作为执行者和成本分担者,而原土地所有者可以表达自己的意见和有权利对任何认为损害自己或他人利益的事情上诉至法院。

总体上看,德国乡村土地整理的社会目标体现在各级政府和当地居民携手合作,通过土地整理致力于将农村地区打造成为极富地方特色和乡村气息的居住区、工作区和生活区,实现城乡平衡发展。当然,单单依靠土地整理,很难实现这样宏伟的目标,但土地整理可以为实现这样的社会目标创造土地供应、景观美化、基础设施改良、住房条件改善等诸多条件,是落实各项村镇建设计划和发展规划的重要手段结合村镇开发和建设项目推进土地整理,能更好地促进实现城乡协调发展。在德国,土地整理最重要的目标之一就是促进城乡等值化发展。土地整理最主要的功能是改善乡村地区的生活和工作条件,在保护环境的前提下促进乡村基础建设和经济社会发展,使土地整理成为缩小城乡经济、技术、生态和社会之间差距的重要手段。德国城乡等值化发展的模式,对战后经济及农村地区发展起着举足轻重的作用。

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日本特别值得借鉴的经验

(一)法律法规体系完备细致,针对性及可操作性强

日本非常重视国土整治相关法律法规的建设,日本国土立法具有以下几个基本特征:①国家基本法规数量多、涉及范围广。②附属法律、规定多,日本在制定法律时,为了使法律含义更清楚并便于实施,通常在每项法律之后,都附有施行令、施行规则以及解释立法条文的规定等。③每项法律法规条文具体、针对性强,因而可操作性较强。④对法律不断进行修改和完善,使其顺应时代发展的需求。日本颁布的有关国土整治方面的法律共有130部之多(张宁宁,1999),包括《农地法》《农业振兴地域法》《农业经营基础强化促进法》《水利资源开发促进法》《森林开发公团法》《土地改良法》等。这些法律构成纵横交织的制度体系,有力地推进了日本国土整治工作的开展,在保护优质耕地资源的同时也提高了农业规模化经营和现代化水平。根据需要,这些法律还会适时修改。比如《土地改良法》,为了扩大土地改良种类和完善实施程序先后被修改11次,这是日本农地制度中修改次数最多的一部法律,可见日本对国土整治及其制度建设的重视。

日本国土整治的相关法律法规可以分为国土整治基本法规、土地政策、国土规划、国土整治相关法规、资源环境相关法规,如表11-4所示。国土整治的实施以国土基本法为基础,土地政策、国土规划为指导,国土整治相关法规为主体,资源环境相关法规为限制条件。

表11-4日本现行国土整治法律体系表(略)

(二)设置统分结合治理体系,突显社会资本整合

日本的国土综合整治主要是由国土交通省负责。日本的国土交通省由大臣及次官、常设内部局、审议会(根据政策调整有常设、有特设)、研究所与大学、特别机关(国土地理院等)、地方支分部、外局等7大块组成。目前常设内部局有以下15处:大臣官房、综合政策局、国土政策局、都市局、水管理国土保全局、道路局、住宅局、铁道局、机动车局、海事局、港湾局、航空局、北海道局、政策统括官、国际统括官。外局有观光厅、气象厅、运输安全委员会与海上保安厅等。除大臣官房(部长办公室)与承担相关常规业务分块管理的部局外,相对特殊的是设置了综合政策局、政策统括官、国际统括官等,以协调各部局间政策与处理政策整合的问题。

从综合政策局负责的各项业务[无障碍、环境、海洋、PPP(政府与社会资本合作)/PFI、建设回收、建设施工机械、公共交通、交通安全防灾技术开发、地域建设、信息化、综合交通体系、海啸防灾地域建设、社会资本整备重点计划、社会资本整备交付金、社会资本整备审议会、交通政策审议会、交通事故被害者援助、土地收用、统计]来看,大多为需要涉及外省或者涉及部内多局协调的重点推进项目。其中“社会资本整备(社会资本整合)”关联的重点计划、交付金、审议会和相关项目,是即有研究中较少关注到的部分。这部分的工作,主要根据《社会资本整备重点计划法》(2003年法律第20号),制定社会整备重点规划,规划由内阁决议通过。社会资本整备重点规划主要针对道路、交通安全设施、铁路、机场、港湾、航路标识、公园、下水道、河川、砂防、滑坡、海岸等,可以通过一体化协作增大项目实施效果的对象,进行包括:①针对财政紧缩与国际竞争等中长期课题,提供社会资本整合的可能途径。②以选择性集中为基准,推进降低大规模灾害概率、强化产业经济基础与国际竞争力、可持续国土与地方建设、社会资本适度维持管理与更新等4项重点目标。③硬性政策间衔接、硬性与软性政策之间的关系。④规划推进相关的审议会工作等4项主要内容的规划。5年制定一次,从2003年开始共制定了3次,第三次是2012年内阁会议通过、实施期限为2012~2016年的规划。对于政策统括官的设置,主要是为解决一般自下而上制定政策的常规思路,无法完全对应实时快速变化的问题。通过经验充沛、知识丰富的官员,自上而下及时判断和解决政策需求。目前主要负责的内容有:对相关政策的解释、处理土地所有权复杂难以判断的土地归属、与国会的沟通、大深度地下,以及步行者支援等。

(三)活力集约安全三位一体,针对性和系统性强

日本的国土综合整治,始终将提升活力、促进集约和保障安全三大目标放在最优先的地位,着力关注不同国土空间用途之间的整体性、系统性和关联性设计。由于人口减少,不仅仅导致城市的土地需要减少,总体的土地需求都在减少,国土的利用和管理都会随之萎缩。

1)通过国土综合整治和复合实施政策推进,提升城市和乡村活力。例如通过自然环境的再生与防灾减灾的共同促进,产生复合效果;发挥国土多面功能,提高土地利用价值和活力,在人口减少的情况下切实有效管理国土机能。对于难以继续管理的山间地区的荒废农地,要减少管理成本,通过森林等可以作为新的生产场地地区的活用,使得过去受损的自然环境再生,不荒废国土,寻找新的土地用途,增加国民的工作机会。以有着优异自然条件的地域为核心,形成生态系网络;以拥有自然环境地域的绿色基础设施的机能活用,以拥有个性的地域的景观保护、再生、创造等,推进地区魅力提升。根据市町村的意向,积极推进都道府县土地利用的综合调整,通过推进多重用途的土地复合利用,提升区域发展活力。在地方城市和大城市的郊外等地方,即使在人口减少的情况下也要确保必要的城市机能和活力。最新的日本国土空间规划提出“对流促进型国土”的基本构想——“对流”是日本的活力源泉,基本目标是通过城市与农山渔村的相互反哺获得共生,积极引入海外投资和人才,解决东京大城市一极化带来的地方衰退问题,促进地方振兴。

2)根据日本人多地少的国情,国土综合整治始终将促进集约发展作为优先考虑的目标。通过市地整治促进城市的集约化居住,把居民向城市机能中心和生活居住地点诱导;通过农地整治,健全水循环的维持与恢复,抑制产生荒废农用地,保全保育森林资源,促进农用地的集约发展。

3)针对日本自然灾害多发的国情,国土综合整治特别重视促进安全与安心目标的实现。根据实际情况,限制灾害风险高地区的土地利用,综合推进国土的安全性:经济社会上重要机能的适当配置和备份,包括交通、能源、交通干道的多重性与替代性。不论地震等对地方城市危险性和躲避困难性高的密集市区,还是暴雨等容易淹没的地下空间,都特别重视推进多种功能的分散部署和备份的整顿,提高灾害的安全性,形成抗灾城市结构和国土结构。

日本国土空间规划的制定和国土综合整治的推进,十分重视系统性和关联性设计。在考虑各种土地类型的国土利用和国土整治时,鉴于相互关系,要双向考虑各种土地类型之间机能分担与对流联系。对于价值高的原生自然地区,着力维持保护的野生生物的重要的栖息、生长地及优的自然风景胜地,包括城市和农村在内的生态网络发挥核心作用,确保野生生物的栖息、生长空间有适当配置和连续性,这样可以有较高的对气候变动的顺应性,在自然环境劣化的情况下也有利于再生。按照用途区分的国土利用的基本方向,充分注意农地、森林、原野、水面、河流、水渠、道路、住宅区、工业用地、公共设施用地、海岸、湿地、未利用地等用途之间的相互关联性。

来源:微信公众号“自然资源之声”,https://mp.weixin.qq.com/s/YGU3v3-srYmhAWPZYfls-w 发表时间:2020年8月26日