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董澄溪、邓志超:退休制度改革应以自愿为原则,灵活推进

作者: 董澄溪,植信投资研究院研究员;邓志超,植信投资研究院秘书长 发布日期:2021-04-18
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2月26日,人社部在国务院新闻发布会上表示,正在研究延迟退休的具体改革方案。副部长游钧表示,退休方案改革会借鉴国际上通行的做法和经验,充分考虑我国国情,并将广泛听取各方面的意见。现行退休政策为何需要调整?世界各国有哪些经验可以借鉴?延迟退休改革方案最终可能怎样发展?这些问题都已成为社会各界关注的焦点。

当前的退休政策与现实情况不匹配

目前,我国现行的退休年龄为女职工50岁,女干部55岁,男60岁。该政策借鉴了前苏联社会保险经验,在1951年拟定并颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《保险条例》)中确立,至今已延用了约70年。而随着我国经济社会快速发展,人均寿命、人口结构和劳动力素质结构关系都发生了很大变化,保险条例的规定显然已很难匹配当前的现实情况。

首先是我国人均预期寿命延长和男女预期寿命差加大。上世纪50年代,我国人均预期寿命低于45岁,也低于《保险条例》中规定的最低退休年龄,似乎并不用担心“退休之后怎么办”这样的问题。但随后的几十年发展,我国医疗条件与营养水平明显改善,显著提高了人均寿命。截至2019年,我国人均预期寿命已达到了77.3岁,超出《保险条例》最高法定退休年龄将近20年。男女的预期寿命差也有所加大。2019年,我国女性平均预期寿命为80.3岁,男性为74.8岁,女性预期寿命比男性多5.5年,而《保险条例》中规定女性比男性退休早,两者之间显然不相匹配。退休年龄与人均寿命的错配可能会进一步导致社会劳动参与率降低,将对整体经济造成不利影响。

其次是人口结构向老龄化趋势发展。我国社会老龄化速度较快。按照国际标准,2000年我国已正式迈入了老龄化社会。2019年,中国65岁及以上老龄人口达1.76亿,占世界同年龄组人口的23.0%,远高于中国人口的世界占比(18.2%)。我国人口结构同时呈现出“中间宽、两头窄”的特征,青少年人数占比明显少于中青年,且前者在不断下降,这意味着我国的老龄化有加速的趋势。如果维持《保险条例》中退休政策不变,部分地区随着老龄化越来越严重,社保缴存少、支出多的入不敷出困境将会进一步加剧,原本收支平衡的地区也会面临持续性的压力。

再次是高质量劳动力供给的年龄上移。我国经济已经进入高质量发展阶段,资源利用由粗放型增长模式向集约型增长模式转变,这对于劳动力的素质提出了更高要求。而经过多年来的发展,一批掌握经验、技术和知识的高质量劳动力整体年龄已经上移,按照《保险条例》规定,其中的一大部分会被强制退出劳动力市场,这对于我国经济高质量发展无疑是巨大的“资源浪费”。如果延迟退休改革方案作出弹性调整,允许这部分劳动力继续参与劳动,则一方面提高了我国劳动就业人口的整体素质,另一方面又延长高素质人才的职业寿命,以此支撑我国经济高质量发展。

目前社会比较关注就业市场对大龄劳动力的年龄歧视问题。一些行业增长放缓,企业开始向内压缩成本,因而偏好35岁以下、成本低、体力好、可以长时间加班的年轻人,但这种经营模式是不可持续的。从历史经验来看,企业这种向内压缩成本,延长加班时间的做法,在降低劳动效率同时,其节约的成本却十分有限,最终都将转向科技和商业模式创新,这就更需要有经验的劳动力。因此,从长期来看,用工单位对大龄劳动力的歧视现象会随着经济高质量的发展而逐渐消弭。同时,如果我国进行退休方案改革,也会在法律和政策层面也会进一步出台配套措施,以保证劳动力市场的公平。

世界各国的退休政策普遍以自愿为原则

上述我国面临的人口老龄化等问题是经济发展到一定所阶段所必然带来的产物,部分西方发达国家比我国更早进入这一阶段,并相应进行了退休政策改革。

美国以渐进式养老金制度鼓励延迟退休。美国政府没有规定统一退休年龄,而是以渐进式退休金制度作为激励制度,引导并鼓励延迟退休。美国的退休政策分为三个梯次:62岁起可领取退休金,但要打折,越迟领取所打折扣越小;根据出生日期的不同,65-57岁为正常退休年龄,可全额领取退休金;选择在正常退休年龄之后延迟退休的人群可获得奖励性的收益,超额领取退休金。

日本保障老年人工作的权利。日本在职人员可以选择60岁至70岁之间的任何一个时间点结束职业生涯,领取退休金。而65岁以后退休的人员,每月的退休金则更高一些。法律同时还规定,企业要保证有工作意愿与能力的人员被雇佣到65岁。目前日本政府已批准了上调退休金的法案,自2021年4月起,企业的法定退休年龄将提高至70岁。

法国的退休制度改革遭遇难产。作为老牌福利国家,法国的退休制度是在工会与资本家的无数次较量中定形的,与时代严重脱节,给法国财政系统带来了巨大负担。以铁路行业作为例子,现行退休制度确立于法国铁路系统利用煤炭作为动力的时代。彼时,煤炭会对员工呼吸系统带来较大损伤,因此铁路职工退休福利明显高于其他行业。进入现代,铁路动力系统早已革新,员工呼吸问题不再,但铁路职工的特殊退休待遇却保存了下来。2019年,马克龙提出延迟退休年龄、改革养老金方案后,受到了大面积的抵制,爆发了由工会组织的大规模罢工,铁路行业罢工更是其中最甚,最终法国政府不得不妥协,退休改革目前仍在难产之中。

综合来看,世界各国较为成熟的退休制度改革经验都以自愿为原则,人性化和精细化的弹性退休制度为基础。这可能也是我国退休政策改革的主流方向。退休政策不仅应该允许有工作意愿和能力的老年人有继续工作的权利,也应建立激励机制鼓励大龄职工继续在职场中发挥余热。另外,国际经验也告诉我们,退休改革在决策上应该及时果断,防止落后政策的负面影响积重难返,在手段上则应该循序渐进,适应国情需求逐步推动变革,避免激烈的社会反应。

我国退休方案改革可能稳健灵活推进

2020年年底出版的《党的十九届五中全会<建议>学习辅导百问》中,提出了我国退休方案改革的基本原则,即“小步慢走、弹性实施、强化激励”,从中可以窥见改革的方向。

“小步慢走”指的是坚持小幅逐步调整,以免对劳动力市场产生剧烈冲击。退休制度关系社会民生的方方面面,也涉及到社会福利的重新分配,过于激进的改革方案会遇到较大的社会阻力。我国退休方案改革可能分地域、分行业、分年龄层、分阶段逐步推行,也有可能设立较长的缓冲期以供市场适应。

“弹性实施”指的是建立与国际主流做法接轨的弹性退休制度。目前我国法律规定劳动者达到法定退休年龄时必须强制退休,雇主有权利终止劳动者的工作。但如果统一延长强制退休年龄,不考虑个体差异,逼迫已经失去劳动意愿与能力的老年人继续工作,则有可能产生严重的社会负面影响。因此,我国更有可能实施尊重个人意愿的弹性退休制度,允许劳动者在一定范围内自由选择退休时间。

“强化激励”以分层领取养老金的方案,建立激励机制为弹性退休制度配套相关激励。在这一点上,美国三层梯次养老金制度值得借鉴。应该基于我国国情,推出更精细的养老金分层体系。除了退休金之外,针对医疗保险、税收等方面也可以进行适当的制度创新,建立合理的激励机制。

总体来看,政府提出的延迟退休改革方案原则十分契合我国当前的现实需求,也与国际经验相一致,相关的具体规则需要更进一步的细致研究。

来源:界面新闻,https://www.jiemian.com/article/5737690.html 发表时间:2021年2月28日