陈锡文:农村宅基地制度存在的问题及特殊性分析
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农户将自己所有的土地转为集体经济组织所有后,集体经济组织当然就必须承担起为本组织成员提供住房用地的保障责任,这就是农村宅基地制度的由来。但从当前的实际情况看,农村宅基地制度显然面临着一系列突出问题和挑战。这些问题和挑战大体可以概括为三类:一是制度设计本身存在的矛盾;二是制度在执行过程中面临的困惑;三是对如何改革完善制度存在着不同的看法和做法。

制度设计本身存在的矛盾。由于人口增长、子女婚嫁,需要单立门户、新建住宅的农民家庭不断增加,以至“一户一宅”的承诺在许多地方的农村已经难以兑现。出现这个矛盾,对不少地方来说具有必然性。每个农村集体经济组织的土地都是有限的,在不能占用基本农田的前提下,可用于农民住房的建设用地更为有限,因此“一户一宅”的承诺,走到了一定的时间点,必然难以为继。我国一些人多地少的发达地区或大中城市郊区的村庄,近十年、二十年来未分配过宅基地的情况,并不在少数。而类似的问题,即便在实行土地私有制的地方也同样存在。如我国台湾省,土地是私有制的,但有严格的耕地保护制度。台湾省农业发展条例规定,一是只有农民才有建造农舍的权利;二是农民买卖或继承耕地,分割的最小面积不得低于2000平方米(3亩);三是拥有耕地面积不足前述标准的农户,无权再申请建造新农舍。因此,若是农家子女成家想另建新农舍,父母名下就至少须有6亩耕地,将其划成两份,每份不低于3亩,分别落在父母和子女的名下,这样才能再申请建造另一处独立农舍,否则,子女成婚后,只能或者与父母同住,或者另想办法。正是在这种情况下,台湾省农村的社区组织就出面协调,在得到当地政府管理部门批准后,利用村庄周边的闲置土地建造“排屋”,以让那些不能新建独立农舍的农家子女成家居住,当然,这就要为使用别人的土地而另付代价。总之,农民建房与耕地保护是一对矛盾,而“一户一宅”的制度,走到今天已是难以为继。如何既保障农民的基本居住权、又保护好有限的耕地,这需要智慧和共识。

制度在执行过程中面临的困惑。这里既有制度本身的模糊,也有执行中的实际困难。制度的模糊,如既然宅基地制度是农村集体经济组织对本组织成员的住房用地保障制度,那么制度对于“本组织成员”就应当给出确切的定义。但我国迄今尚未制定“农村集体经济组织法”,因此,关于“本组织成员”便缺乏权威定义。于是,这个定义就只能由各农村集体经济组织自己来下,这就难免出现各地不一、前后不一的状况。再如,父母健在时,子女已经分户独立建造住房;父母去世后,子女继承父母的住房,但却因此而成了“一户多宅”,如何处置?有的家庭,子女均已外出工作并迁离了户口,已不属于本集体经济组织成员,但父母去世后,其子女能否继承父母的住房?如何才能继承?等等。应当说,农村宅基地制度本身的不完善之处不少,这就给执行带来了不少的困惑。

执行中的困难。如建了新房不拆旧屋,一户多宅,超规定面积建造,违反规划建造,违法占用耕地建造,擅自转让宅基地等行为,该由谁来判定,判定后属于违法违规行为的该由谁来纠正,拒不纠正的又该如何处置,等等,这些问题都缺乏明确规定。村庄就是个人情社会,村民之间有不少都沾亲带故,邻里之间更是抬头不见低头见,更何况敢于违法违规占地建房的,大多是村里有权有势有钱的人家,一般人家看着虽是心里有气,但嘴上却不愿或不敢说。显然,加强对农村宅基地使用状况的监管,还必须有更加有力和有效的综合性措施。

不同的看法和做法影响着宅基地制度改革的取向。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”的要求后,有关部门设计了关于农村宅基地制度的改革试点方案,经党中央、国务院批准后,获全国人大常委会授权,先后在全国33个县级行政区域内开展试点,目前,此项改革试点仍在进行之中。对于宅基地制度的改革,人们的争议由来已久,具体的分歧点当然很多,但大的分歧主要体现在两方面:一是主张按市场化的思路推进改革。认为,既然已经明确宅基地的使用权为农户的用益物权,而且也承认农民的住房是其私有财产,因此就应当将农民住房等同于商品房,允许其进入市场自由买卖。另一种主张则认为,农民宅基地是农村集体经济组织为本组织成员提供的住房用地保障制度,因此只有本集体组织的成员才能享有宅基地的占有和使用权,也就是取得在宅基地上建造自己住宅的权利;农民住房历来可以买卖,但房屋转让后的所有权人也必须具有合法占有该宅基地的权利,因此,农民住房只能在本集体成员之间买卖。农民住房也历来可以出租,但房屋的承租人不是房屋的所有权人,因此也不可能是该宅基地的占有和使用权人。

这两种主张所对垒的是农民住房可否等同于商品房入市自由交易,但农村宅基地制度改革所要讨论的问题,远比这个问题要复杂得多。

首先,农民住房可否入市交易,讨论的只是农村已建成的农民存量住房。而讨论宅基地制度的改革,首先要讨论的是谁有权利取得宅基地、怎样取得。其次要讨论的是,农民在宅基地上建造的住宅,是产权完整的房屋、还是产权受限的房屋。再次要讨论的是,改革农村宅基地制度,究竟是为了建立既节约集约使用土地、又保障本组织成员基本住房用地的新制度,还是为了让农村集体经济组织的宅基地制度对社会开放,无论是否本组织成员,只要有钱就都可以来农村买地、建房?因此,关于宅基地制度的改革,还需要结合我国国情和农村的基本制度展开深入讨论。

第一,宅基地制度是体现农村集体经济组织成员权利的制度。农民作为国家公民,享有宪法赋予的公民权利。农民作为农村集体经济组织的成员,享有法律赋予的集体经济组织成员的权利,这些权利体现在经济上,便是成员在本集体组织内享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权。这些权利只有本集体经济组织的成员才能享有,非成员不能享有。农村集体经济组织不是一个抽象的概念,而是非常具体的存在于现实中的一个个独立的主体。全国农村有50多万个村级集体经济组织、约300万个集体土地所有权单位。而每个集体经济组织所拥有的资源、资产、资金以及成员的数量等,都各不相同,他们之间不能像人民公社时期那样搞“一平二调”、吃“大锅饭”,因为每一个集体经济组织的资产,都只属于这个集体的成员;而每个集体经济组织的成员,也只有在本组织内才能实现他应享有的权利。如承包到户的土地,承包方只能是本集体组织的农户;申请并取得宅基地,只能是本集体组织中具备相应条件的农户;获取集体经济收益的分配,只能是本集体经济组织的成员,等等。不是本农村集体经济组织的成员,可以通过租赁的方式,取得农户承包土地的经营权、农民住房的使用权,但非成员无权从农村集体经济组织获得土地承包经营权、宅基地使用权。如果抛弃这些基本规则,以市场机制来取代法定的成员权利,其结果必然是侵犯集体经济组织成员的合法权利,甚至逐步动摇和瓦解农村集体经济组织本身。所以,农村宅基地制度作为体现农村集体经济组织成员权利的制度,其性质不应被改变。

第二,农村宅基地上的住房具有保障性住房的属性。农民的宅基地有两大基本特性,一是宅基地的供给对象是特定人群,只有本集体组织的成员才能享有占有和使用权,二是宅基地的取得不遵循市场定价的机制,它被依法取得后,是无偿占有、长期使用的。农村宅基地的这两大特性,说明农民建造在宅基地上的住房,是属于保障性质的住房。同是住房,由于取得的方式和定价机制不同,因此住房就具有了不同的属性、不同的权能。商品房的销售不受特定对象的限制,商品房的取得必须遵循市场定价的机制,因此商品房是产权完整的住房,其所有权人对自己的住房就具有完全的处置权。但只向特定人群提供、不按市场机制定价的住房,就不具有商品房那样的完整产权,如福利分房,经济适用房,以及其他各种保障性住房,都属于产权受限的住房,它们不能不受限制地进入市场自由交易,否则就会破坏市场经济规则,造成经济秩序和社会财产关系的混乱。农民建造在宅基地上的住房,就属于产权受限的住房,它显然不能随意进入市场自由交易。

因此,必须明确农村宅基地制度改革的基本方向,那就是加快建立起既能节约集约使用土地、又能保障本组织成员基本住房用地的新制度。

来源:微信号“乡知乡见”,https://mp.weixin.qq.com/s/6zWFFJFsZXuqS2tJ1J3GzQ 发表时间:2021年6月16日

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