健全宁波地方金融监管的若干思考
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一、金融监管理论演进

(一)注重安全

源于20世纪三十年代的美国经济危机催生了金融监管理论,从市场不完全性和金融市场体系脆弱性两个视角展开,由此形成公共利益监管理论和金融脆弱性监管理论两大理论体系。前者以市场失灵(外部效应、信息不对称、不完全竞争或自然垄断等)和福利经济学为基础,认为作为公共利益代表的政府实施管制可以解决市场缺陷,提高资源配置效率,实现社会福利最大化。后者通过引入信息不对称、外部性等一系列概念,以及以个人利益最大化为基础的主观选择理念,考察了在特定的信息结构下,金融市场如何通过经济主体自动的理性选择及行为变化,形成金融脆弱性理论

(二)安全与效率交替

20世纪六、七十年代西方发达国家经济出现“滞胀”现象,凯恩斯主义对此无法解释。于是以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想兴起,相应出现了金融自由化理论。这一时期金融监管理论主要有集团利益理论、金融监管失灵理论和金融管制的辩证法理论。金融监管研究视角开始由“危机防范”转向“运作效率”方向,突破了常规范式,使金融监管理论更具动态性和发展性。

(三)安全与效率并重

20世纪九十年代后,一系列区域性金融危机相继爆发促使监管当局重新审视金融体系安全性及其系统性风险。金融监管研究进入全面发展阶段,更加注重金融监管的实践性研究。这一时期的主要理论包括:功能监管理论、激励监管理论、资本监管理论和市场纪律监管理论等。新的理论不断推动金融监管理论向管理金融活动和防范金融体系风险并重方向转变。

二、地方金融监管发展变迁

中国金融监管大致分为个阶段:第一阶段为1992年之前的中国人民银行集中统一监管体制阶段第二阶段为1992年~2009年,证监会、保监会、银监会相继成立后“一行三会”分业监管体制阶段;第三阶段为2009年~2018年随着地方金融办相继出现和2013年8月由人民银行牵头金融监管协调部际联席会议制度建立以及2017年国务院“金融稳定发展委员会”的设立,金融监管体制不断完善阶段为2018年至今随着原银监会和保监会合并成立银保监会,一委一行两会+地方金融监管局”的新金融监管框架逐步形成。2008年始,金融监管权限逐步下放到省级政府,并在十八届三中全会以最高级别的文件明确推行。2014年,国务院出台关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见,已经初步形成了中央和地方两个层面的金融监管体系。2017年全国金融工作会议召开后,中央要求各地金融监管部门包括地方金融办、地方金融工作局等加挂地方金融监督管理局牌子。至此,地方政府被正式纳入到了整个中国金融监管体系中,在地方层面形成了“由中央监管部门派出机构与地方各级金融监管部门共同承担监管职责,各有侧重,相互配合,共同维护地方金融稳定运行”的金融监管格局。

“应需而生”金融办。金融一直以来由中央管理,也就是央行、银保监在地方设立分支机构,任务主要是防范风险,但是逐渐地方也出现了很多垂直机构管不到的事情地方政府要发展经济,需要金融支持,金融业本身的触角也在不断向各地方延伸,在此背景下,作为监管补充的金融办应需而生。业内多以2002年上海金融办的成立作为起点,在之后的10年中,基本各省市及至区县纷纷成立了金融办。名称和具体定位不一而足,主要职责定位是综合协调服务,基本不在政府序列,也不具有行政审批权在很长一段时间内,地方金融办都属于弱势群体,在某些省份,甚至被列入省办公厅或者发改委的下属部门。其核心工作内容主要是为当地企业提供各类融资服务,以及帮助当地企业进入资本市场等。据《中国经济周刊》统计,自2002年上海金融办成立以来,到2011年年底,我国已有31个省级政府成立了金融办,在222个地级以上城市成立了金融办,一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的金融办。直到2008年,中央开始对地方政府进行机构改革,各地金融办才纷纷独立,机构职能、部门设置和人员编制才得到了扩充。金融办变成政府直属部门,独立性更强,拥有行政权力功能由议事协调逐渐扩至监管协调、风险处置等领域,补位过去一行三会”在地方的监管工作金融办功能角色愈加凸显、日渐强势。

“顺势而变”金融局。初期作为地方和中央之间协调机构的地方金融办,尽管职能等不断完善,但时至今日其作用已不能与当前金融环境匹配。压实地方金融办“补位”角色成为这场办变局”改革的核心要义。2017年10月以来地方金融办加速变“局”。实际上,地方金融监督管理局由来已久,山东省2014年在省金融办加挂了省地方金融监督管理局的牌子。目前,全国31个省(区、市)均加挂了地方金融监管局牌子。其中山东、江苏、江西等地在省市县(区)均成立了地方金融监管局,基本搭建起三级地方金融监管体系。同时,山东、河北、四川、天津已陆续颁布地方金融监督管理条例,使地方金融监管有规可依。从“办”到“局”,一字之差,意义非同一般。金融办变“局”,监管职能持续加强,与“一行三会”在地方的分支机构和监管局形成更强的互补,进一步筑牢监管的篱笆,由此中央主导、地方辅助的“双层”监管模式得以进一步强化和明确。

三、宁波地方金融监管现状

(一)初创发展

2008年之前,宁波辖区金融监管体系为“一行三局”模式。2008年,随着宁波市政府金融工作办公室成立,宁波金融监管体系转变为“一行三局一办”格局。成立伊始的金融办非独立机构,归口宁波市政府办公厅管理。主要职责为以发展地方金融业、服务当地拟上市企业、防控处置地方金融风险为主,同时配合协助一行三局对银行、保险、证券公司等持牌金融机构的沟通协调管理。随着市金融办的设立,县区(市)层面也陆续组建了金融服务协调部门,尽管名称不一、编制不同、归口管理各异,但市县两级地方金融监管体系初步形成。

(二)升格扩容

2015年随着宁波启动新一轮政府职能转变和机构改革,市政府金融工作办公室由市政府办公厅管理的机构升格为市政府工作部门。在2008年三定方案基础上,增加(强化)了交易场所、类金融监管,指导推进保险创新区、金融市场体系建设,协调化解重大金融风险等职责;人员行政编制、内设处室分别增加到26名和6个。2019年,随着宁波银保监局的成立,宁波监管体系形成“一行两局一办”格局。同年,随着新一轮政府机构改革,宁波市金融办职责功能再次得到强化。原分散于商务、经信、农业等部门的典当、租赁、融资担保、农村信用互助合作等监管职责统一到金融办归口管理;人员行政编制、内设处室分别增加到34名和8个。此次调整显著的特点是充实了类金融机构监管种类内容和增设了金融稳定处,金融办被赋予的地方监管和防范化解风险功能作用再次得到彰显。

(三)变“局”待解

2017年全国金融工作会议后,地方金融监管改革路径和方向日益清晰。2018年10月以来,多地金融监督管理局密集挂牌成立,至今全国省级层面金融办基本改“局”到位。部分省份如山东、江苏等地省、市、县三级地方金融监管体系均已初步构建。从计划单列市看,除宁波外,其他四个城市均已组建挂牌金融监管局。从浙江省内看,温州早在2011年在全国率先成立首家金融监管局,2018年10月浙江组建省地方金融监督管理局,除此之外,其他市(县)区尚未加挂监管局牌子,仍为金融办公室(或其他名称)。

从宁波市所辖县区(市)看,金融办加挂金融监管局牌子仍待字闺中。宁波市辖10个县区(市)当中,只有鄞州、北仑两区金融办为行政编制独立单位,且属政府组成部门;其余8个县区(市)金融办均为事业编制单位。从各地金融办的名称看,有的称“金融办”,有的叫“金融服务中心”,甚至一些功能区的金融办挂靠在经发局(或财政局或商务局),名称各异。从机构改革调整以来的职责整合归并看,根据中央部署,地方金融监督管理局的监管范围是“7+4”。目前,没有一个县区(市)金融办将这些职责全部整合到位。有的只是将某几类移交接手,有的仍将部分事项保留在原主管部门,有的是否归口金融办尚未明确。从干部队伍看,本来县区(市)人员力量相对匮乏,一人身兼数职,此次机构改革调整中原主管部门相关职能划转至金融办,但事移人不转,金融办人手愈加捉襟见肘。一言以蔽之,县区(市)金融办相关职责完全整合甚至变“办”为“局”,任重而道远。

四、完善宁波地方金融监管的对策建议

(一)国家层面,注重顶层规划设计

相对于中央金融监管有明确的《银行法》《证券法》《保险法》等上位法支撑而言,地方金融监管职能和监管对象还缺乏上位法和统一的制度安排,导致目前地方金融监管执法依据只有部门规章和规范性文件,立法层次和法律效力偏低,很多领域属于立法空白。建议国家金融稳定发展委员会尽快统筹推进金融法律及行政法规的立改废释工作,并指导地方建立区域金融工作议事协调机制和问责机制。

(二)省部层面,注重中层统筹安排

从省域情况看,浙江省经济发达,金融活跃,强有力的地方金融监管势在必行。建议省级层面参照山东、江苏等地加大力度推动省、市、县三级地方金融监管局挂牌;同时尽快制定《浙江省地方金融条例》实施细则及配套政策,使地方金融监管有规可循。从一行两会看,省市监管机构基本调整到位,县区分支亟待整合,比如延伸监管半径、下沉监管力量等,诸如此类均事关在基层中央监管和地方监管协同有效运行。

(三)市县层面,注重基层协调落实

一方面,鉴于宁波市及所辖县区(市)均为加挂监管局牌子,建议市金融办积极向上级部门汇报沟通对接,参照其他4个计划单列市做法,争取早日变“办”为“局”;会同市编办推进县区(市)尽快明确地方金融监管部门,加挂金融监管局牌子,同时做好相关职责归并、人员转隶等工作。另一方面,深化地方金融工作协调机制,加强与“一行两局”及相关部门沟通协调,落实金融服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革任务。加快成立国务院地方协调机制(宁波),制定出台《宁波市地方金融条例》及相关配套措施等。

(四)创新方法,注重监管科技应用

金融科技发展推动金融创新同时也倒逼金融监管体制的改革。监管科技能够很好地回应目前金融监管中存在的监管不力甚至监管空白等问题,大数据等监管科技的运用可以在一定程度上消除监管与被监管之间的“信息孤岛”。在地方金融监管实践中,要不断探索运用大数据、人工智能、云计算等技术,丰富监管手段,对新型金融业态进行实时动态、全方位监管,以降低监管成本、提高监管效率,切实有效防范地方金融风险和维护金融安全。


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