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肖金成:推进新型城镇化释放经济新动能

作者: 肖金成,中国区域科学协会理事长、国家发展改革委国土开发与地区经济研究所研究员、原所长、中国区域经济50人论坛成员 发布日期:2020-07-31
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2020年国务院政府工作报告提出,今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。其中一“新”,便是新型城镇化建设。4月9日国家发改委发布《2020年新型城镇化建设与城乡融合发展重点任务》,新的建设路径图出炉。当前,新型城镇化建设有哪些新趋势、新机遇、新要求?中国城镇化促进会副主席、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成接受佛山日报《理论周刊》专访,他认为,在新起点上加快推进新型城镇化,对于稳就业、保民生、稳投资、促消费等可发挥重要作用,佛山要抓住粤港澳大湾区城市群建设机遇,进一步优化空间布局,探索佛山特色的新型城镇化路径。

1、新型城镇化对稳就业保民生促消费有重要作用

在国内国际发展环境日趋复杂多变的情况下,重点支持新型城镇化建设,加快推动农业转移人口市民化,对于经济社会发展具有重要意义。新型城镇化建设将创造大量新的投资需求和消费需求,对于稳就业、保民生、稳投资、促消费等将发挥重要作用。

《理论周刊》:今年国务院政府工作报告对新型城镇化建设着墨颇多,现阶段为何要强调新型城镇化建设?新型城镇化“新”在哪里?新起点上有何新要求?

肖金成:城镇化是现代化的必由之路,是最大的内需潜力和发展动能所在。进入21世纪后,城镇化战略上升为国家重大战略,从“十五”计划提出“要不失时机地实施城镇化战略”,到“十三五”规划提出“坚持以人的城镇化为核心,加快新型城镇化步伐”,再到十九大提出“以城市群为主体,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”,二十多年来中国城镇化战略一以贯之。2019年,我国城镇化水平已由1998年的33.3%提高到60.6%。

什么是城镇化?就是伴随着工业化进程,农民从农村向城市、城镇转移的自然历史过程。这个过程的出现源于两方面合力,一是工业化的拉力,二是农业现代化的推力,城镇化是这两股力量共同作用的结果。城镇化水平通过城镇化率来衡量,也即城镇常住人口占总人口的比重。从这个指标来看,城镇化一定是人的城镇化,而非土地的城镇化。很多人把城镇化理解成扩大城市规模,或者把农村建设为城市的样子,实为偏离了城镇化的本质和核心。

城镇化的本质,是实现人口由农村向城市和城镇转移,最终目的是为人的全面发展创造条件,让进城的农民进得来、住得下、过得好。与传统城镇化相比,新型城镇化“新”在以人为核心,注重保护和提升农业转移人口的利益,促进农业转移人口的市民化,它不是简单的城市人口比例增加和规模扩张,而是更加强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由乡到城的转变,要求实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化,实现城乡统筹和可持续发展,最终实现人的无差别发展。按照国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,中国特色新型城镇化道路包括五项内容,即以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,对推动新型城镇化也提出了更高的要求。当前,在新冠肺炎疫情影响和国际发展环境复杂多变情况下,重点支持新型城镇化建设,加快推动农业转移人口市民化,对于经济社会发展具有重要意义。大量农业转移人口进城务工经商,不仅为工业化提供了人力资源,也将不断扩大市场需求,为经济增长提供新的动力,对于稳就业、保民生、稳投资、促消费等将发挥重要作用。今年国务院政府工作报告把新型城镇化列入“两新一重”加以强调,正是要发挥其既促消费惠民生又调结构增后劲的重要作用。

2、提高城镇化质量要从解决农民工市民待遇入手

过去由于很多大中城市设置很高的入户门槛,而中小城市附加在户籍上的福利又很少,农民工落户城市的步伐和积极性因此受到抑制,导致通过解决农业转移人口户籍问题来提高城镇化质量的途径被阻断。因此,促进农业转移人口市民化,提高城镇化质量,应从解决农民工的福利与保障入手。

《理论周刊》:长期以来,很多农业转移人口尽管进了城,但没有改变农民身份,没有享受城市居民享受的福利和保障,存在就业难、住房难、子女上学难等问题。您说城镇化实质是人的城镇化,那当前推进新型城镇化的核心任务是什么?

肖金成:加强新型城镇化建设,必须把握时代发展脉搏、抢抓国家政策机遇,突出关键点,找准突破点。党的十七大以来,中央不断强调农业转移人口市民化,农业转移人口市民化成为城镇化战略的核心任务与难点所在。解决这个核心命题,正确的选择是让进城的农业转移人口留下来,并让他们的家属进城来,解决农民工的社会保障问题、住房问题和子女就学问题。

所谓农业转移人口市民化,实质就是让进城的农民工享受与城市居民同等的公共服务、社会福利,不再是城市的“边缘人”。农业转移人口与农民工是同义语。很多人认为,农业转移人口市民化就是解决他们的户籍问题。事实上,户籍只是一个形式,附着在户籍上的福利和保障才是实质内容。过去由于很多大中城市设置很高的入户门槛,而中小城市附加在户籍上的福利又很少,农业转移人口落户城市步伐和积极性因此受到抑制,导致通过解决户籍问题来提高城镇化质量的途径被阻断。2019年我国城镇化水平达到60.6%,但户籍人口城镇化水平仅44.4%,意味着约2.2亿的农业转移人口没有城市户籍,导致城镇化的质量受到严重影响。因此,促进农业转移人口市民化,提高城镇化质量,应从解决这类人群的福利与保障入手。

首先应解决的是农业转移人口的社会保障问题。主要是解决社会保障可转移问题,应加快在农业转移人口输入和输出大省之间进行养老保险关系转移的对接试点工作,在取得经验的基础上向全国推广。尽快实现社会保障全国统筹问题,以使农业转移人口全面建立社会保障制度尽快成为现实。其次是解决农业转移人口子女教育问题。未成年人教育是输入地政府的责任,不应该对农业转移人口子女就学有任何拒绝和歧视。要加大教育资源供给,实现公办学校普遍向随迁子女开放,并允许随迁子女在流入地参加高考。三是解决住房问题。应多层面完善农业转移人口住房问题,制定解决这类人群住房的长期政策,建设一批小户型廉租房,向包括农业转移人口在内的无力购房低收入群体出租。四是鼓励家庭移民,家庭中凡有一人在城镇有固定职业者,允许其家庭成员落户;确保未落户常住人口全部持有居住证,逐步扩大居住证附加的公共服务和福利项目。

国家发改委今年4月发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确提出,推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。农业转移人口市民化,为他们提供福利、保障和基本公共服务,是这些人口就业所在地政府不可推卸的责任。

有些地方政府至今仍把城镇化与城市建设混为一谈,投入大量资金用于城市的美化、亮化、洋化,而疏于解决农业转移人口面临的困难和问题,导致农村出现“留守儿童”“留守妇女”“留守老人”问题。“三留问题”与“三农问题”一样,都是城镇化不彻底的问题,加快农业转移人口市民化、提高城镇化质量才是城镇化的核心要义、重中之重。

3、佛山新型城镇化首先要注重空间布局优化

都市圈、城市群是未来一段时期内中国城镇化的主体形态,佛山作为粤港澳大湾区的重要节点城市,要抓住建设粤港澳大湾区城市群和广佛全域同城化建设的重大机遇,以及国家大力支持新型城镇化建设的契机,大力推动城市间交通基础设施互联互通。

《理论周刊》:经过40多年改革开放,佛山从桑基鱼塘的鱼米之乡发展到G D P过万亿、常住人口超800万的组团式城市,城镇化水平显著提高,但也存在交通拥堵、资源约束趋紧、环境质量有待提高等问题。您认为佛山走好新型城镇化道路,目前最紧要的是什么?

肖金成:经过40多年快速发展,佛山的产业经济、城市硬件建设、政务服务改革等取得了显著成就,但客观上也存在发展方式不够集约、布局不够优化的问题。着眼当前发展任务和区域发展格局,佛山的新型城镇化建设,首先要重视空间布局的优化。

一是要处理好与大湾区城市的关系。党的十九大明确提出,以城市群为主体,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。都市圈、城市群是未来一段时期内中国城镇化的主体形态,佛山作为粤港澳大湾区的重要节点城市,要抓住建设粤港澳大湾区城市群和广佛全域同城化建设的重大机遇,以及国家大力支持新型城镇化建设的契机,大力推动城市间交通基础设施互联互通,要通过城际轨道交通建设实现与大湾区各城市的连接,这对增强佛山的区位优势和优化空间布局意义重大,应列为“十四五”期间城镇建设的重点任务。

二是要处理好城市内部组团的关系。佛山内部组团之间也要通过轨道交通连接起来,以发达的交通网络形成城镇体系,实现大中小城市和小城镇协调发展。如此,实现组团之间既有一定的空间间隔,又以四通八达的地铁交通紧密联系,形成“众星捧月”式的空间结构,并不断吸引要素的集聚,构建人口集聚、产城融合、空间优化、生态宜居的城镇格局。

三是要优化城镇布局和形态。佛山镇域经济发达,形成了以家具、陶瓷、针织、内衣、五金、铝材等为特色的众多专业镇。而丰富的产业门类和悠久的历史文化,也为发展特色小镇奠定了良好基础。佛山可充分利用深厚的产业资源和文旅资源,坚持特色兴镇、产业建镇,大力打造特色小镇,强化城镇基础设施和公共服务短板。很多人搞不清楚特色小镇和小城镇的区别,甚至也搞不清楚小城镇与建制镇的区别。一般来讲,小城镇是建制镇政府所在地,是农村地区的商贸中心、文化中心,是城市之尾、农村之首,是城乡融合的节点。一个建制镇可建设若干个特色小镇。把小城镇建设成为开放型、环境优美、现代化的小城市是未来的发展方向,城市退休职工和周边地区的农民向小城镇聚集,实现空间上的城乡融合。

四是优化工业空间布局。工业空间是城市规划的重要组成部分,科学的工业空间布局,将为先进制造业发展和传统产业转型升级提供支撑。伴随着工业化进程,佛山形成了数量众多的工业园,但不少工业园仍存在粗放式发展问题,导致占用大量的农业用地和生态用地。工业园区的数量不在多而贵在精,要通过科学合理的规划,对这些工业园进行升级改造或整合,以完善的基础设施、良好的公共服务、规范化的管理,提升其空间紧凑度和人力资源集聚度。

五是正确处理城乡融合问题。一提城乡融合很容易陷入一个误区,以为把城市建设得像农村,把农村建设得像城市,或者扩大城市规模,就是城乡融合。包括珠三角在内,国内很多地区的农村,有钱了就盖楼房,没有统一规划,也没有自身特色;城市建设和更新改造也缺乏对历史文脉的尊重,缺乏对地方特色、地方风情的挖掘和展现,导致“千城一面”。实际上,所谓城乡融合,主要是制度层面和政策层面,要实现规划一体化、交通一体化、户籍一体化、社会保障一体化、市场一体化、土地制度一体化,避免城乡二元对立。今年的政府工作报告明确提出,要让城市更宜业宜居。其中重点,就是解决公共服务供给不足、基础设施尚不完善、生态环境有待改善、历史文化遗产保护力度不够等问题,提升人民群众的获得感和幸福感。

来源:微信号“中国区域经济50人论坛”,理论周刊记者,https://mp.weixin.qq.com/s/KtxwhSQ8O3Q8CwEsw2ppPA 发表时间:2020年7月23日