智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 观点与实践 > 经济 区域经济 > 文章

陆铭:集聚与平衡:中国的国家和区域发展战略

作者: 陆铭,上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国城市治理研究院研究员 发布日期:2021-02-13
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

今天我讲这个话题,其实和某一次太平洋论坛的讨论中出现的一个疑问有关,就是关于区域经济发展的平衡的问题。我今天讲这个主题其实关系到了经济集聚和平衡之间的关系,那么今天我将用非常通俗的方式来讨论一些理论问题,希望对大家理解今天的主题有一些启发和帮助。

另外我要先做一个简短的说明,因为今天这个话题用到的一些材料,我可能在很多场合都讲过,但是考虑到今天我们的直播间以及腾讯会议室里,很多老师和朋友并非来自经济学这个学科,所以有些材料我可能会有点重复,请各位对我比较熟悉的朋友能够原谅。今天我在最后会讲到关于欧债危机和中国区域发展的一些比较,这个方面涉及到一些理论问题,所以我前面讲到一些材料,其实是为后面做铺垫,所以请大家耐心的听我讲前面的这样内容。

今天报告的关键词是集聚和平衡,所以我们先来看集聚。我这里想给大家看一看中美的对比,首先我们来看一张中国的地图,就像中国的地图上面标明的是中国GDP50%的所在地。什么意思?就是我们把中国的城市按照GDP规模从大到小进行排列,然后排到这些城市占有中国50%的GDP,我们就把它在图上标出来,其中颜色越深的地方它占有中国GDP的份额就越高。

图略

那么大家可以看到,中国的GDP好像是高度集中在少数地区,尤其是沿海的一些地区。中西部的话就集中在一些省会级的城市和直辖市的周围地区,那么这个现象就是经济集聚的现象。

我相信可能很多平常对于区域经济发展问题关注比较少的朋友看到这张图以后会很惊叹。中国今天的GDP已经集中在少数地区,甚至可能有些朋友会认为已经过度集中在少数地区了。但是大家不要急,我们来看一下中美的比较。这张是美国的GDP在空间的分布,那么大家可以看到如果我们把中美进行比较的话,其实美国的GDP要比中国更加高度集中在少数地区。在这张图上面的黄色就表示在美国占到50%的GDP的地方,而美国绝大多数的蓝色国土占有另外50%。

图略

大家看这张图以后,肯定会想问我一个问题——陆老师,发达国家出现的这个情况很难说是一个好的现象,那么我们是否应该去避免出现这类区域之间经济高度集中在少数地区的情况呢?因为按照我们的传统观念来说,这样的经济发展是不平衡的。

大家不要急,这故事还远远没有结束。刚才我们讲到是集聚,接下来我们来看另外一个词,就是平衡。接下来也给大家看看中美比较。

这张图上面我给大家看两个变量,其中黄色的柱子代表美国的每一个州在全国的GDP所占的份额。你们可以看到黄色的柱子其实分布得非常不均匀,其中最靠左的是加利福尼亚州,它一个州占到美国GDP14%,然后接下来德州和纽约州分别占到美国GDP8%,三个州就占有了美国GDP的30%。而其实你可以看到,超过一半以上的州在全美的GDP份额还不到2%,这个现象就是我们讲到的经济集聚的现象。但是通常大家会觉得,这样的经济集聚是不是就意味着区域间的发展不平衡?

图略

请大家看这张图上的另外一个数据,就是这条线条。这个线条是什么?这个线条是美国的每一个州,它在全美的人口所占的份额。那么大家可以看到美国的每一个州的GDP份额和美国的每个州的人口份额几乎是一样的,没有出现太大的偏差。我们用非常简单的数学就可以告诉大家,其实美国的每个州的人均GDP差不多的。那么这就是我讲的一个什么现象呢——在集聚中走向平衡的现象。

这样一种发展模式在美国每个州、每个地区之间形成了高度的分工。其中在人口和GDP比较多的地方大量从事的是现代制造业和服务业,而在人口比较少的地方主要从事的则是农业、旅游、自然资源这样的行业。大家可能会觉得,GDP份额少是不是就不够发达,其实不是这样子的。

美国在那些人口比较少的地方,它的农业实现了规模经营,而且把农业的竞争力做到全世界最强,它可以在一个高度发达的状态下成为全世界的农产品的出口国。它的人非常少,那么人均的资源占有量和人均的GDP其实是非常高的。所以我通过美国这样一个图想告诉大家什么?其实集聚和平衡是不矛盾的。传统大家觉得集聚带来了区域经济发展不平衡,其实是因为我们把经济集聚的现象理解为了不平衡,而大家所希望追求的平衡,其实确切来讲它是一种均匀的状态。如果我们把平衡理解为是一种人均GDP的平衡的话,那么大家就可以看到,其实这两者是不矛盾的,经济的集中却可以同时伴随着人均的平衡。

这是美国的现象,然后接下来我们来看中国的现象。我们在中国的图上同样去划了每一个中国的省在GDP中所占的份额,用黄色柱子来表示,然后我们也画蓝色的线表示每个省的人口份额。

图略

通过前面的美国和中国的对比就可以看到,其实中国的黄色柱子所表示的GDP的空间分布,如果单看中国可能会觉得它很集中,但如果要跟美国这样一个比我们现代化程度更高的发达国家去比较的话,其实我们的经济的集中程度并没有美国那么高的。

大家平常所看到的中国的地区和地区之间,好像人均GDP的差距有点大,是什么原因导致的?通过前面的比较你就不难理解了,其实因为我们的人口的集聚没有跟上经济的集聚所导致的。那么这个背后的原因我想大家都非常清楚,就是我们中国其实长期存在的一些劳动力和人口,在不同地区之间进行流动的制度障碍。所以接下来中国要走向的道路,我想其实就是一种在集聚中走向平衡的这么一条道路。通过经济的集聚,在发展上做出国家的竞争力,保证效率。但是在平衡上,我们要实现的状态不是一个均匀分布的状态,而是人均GDP的收敛和均衡化。

讲到这个问题就要讲到,之前我们对于平衡的理解出了什么问题呢?我前面讲到现代经济发展是两个力量共同作用所实现的,经济的人口集中在少数发展条件好的地区和大城市周围的都市圈,是因为现代经济发展有非常强的一个效应,叫做规模经济效益。我今天因为时间非常有限,我就不详细解释规模经济存在的一个一些机制。

坊间一直有一些说法,认为人口集中会导致规模不经济,比如说拥堵污染等等问题。是的,可能是这样子的,但是如果回顾世界城市发展的历史,就会发现,其实人类的技术和管理在不断的得到进步。那么随着技术管理的进步,这些规模不经济的现象得到了有效的治理。其实自然地理条件比较好的那些优势地区,它的经济和人口的承载力其实是不断增强的。那么在这样的一个趋势之下,就会出现在集聚中走向平衡的发展趋势,在发达国家都出现了这样的一个趋势。

具体来讲,我再通过一个很简单的式子来给大家解释,我们所追求的平衡发展是一个什么意思。大家想,如果我们要去实现区域之间的平衡发展,从根本上来讲,是想去帮助欠发达的地区提高发展水平,而发展水平最为重要的指标其实就是人均GDP,要提高他人均GDP水平,但是大家想,人均GDP在数学上不就等于GDP除以人口么,所以这个式子一写大家就应该能够明白,其实我们帮助欠发达地区去提高人均GDP水平和发展水平,其实有两个办法。

第一个办法帮他做大。如果在欠发达地区有一些大城市及周围地区有发展制造业的条件,那么我们通过发展GDP能够帮他去做大分子,可以提高人均GDP。但是如果有一些地方它不具备发展制造业和现代服务业的条件,发展的产业是比如说我前面讲到的农业、旅游、自然资源,那么这种地方就很像美国那些中部的州和它的大农村地区。那么大家想,发展农业、旅游和自然资源这样的产业,它的GDP的增长速度其实非常慢的,大家可能会问我为什么?因为农业的GDP受制于农业的土地面积,旅游的GDP受制于这个地方的风景的游客接待能力,那么自然资源产业的GDP实际上受制于自然资源的总量,所以对这样一些地区,实际上它的GDP的总量增长不会特别快。那么这个时候,通过减少人口,让人口从这些发展条件更加适合于农业、旅游和自然资源的地方流动出来,其实是有助于提高他的人均水平的。

讲到这样一个道理以后,我们来看一看中国的经济地理。这张图就是耶鲁大学一个团队画出来的中国大陆地区GDP空间分布,柱子越高,表明这个地方的经济活动密度就越高。那么在这张图上实际上有一个胡焕庸线,胡焕庸线的东南侧,有不到一半的GDP、不到一半的国土面积,但是集聚了大约94%的人口和96%的GDP;而在胡焕庸线的左边,其实是大约4%的人口和6%的GDP。所以简单的数学就可以告诉大家,其实胡焕庸线两边的人均GDP是差不多的,尽管大量中国经济和人口集中在中国大陆的胡焕庸线右下角这个地方。

图略

那么世界范围内其他的国家走过的发展道路怎么样的呢?世界发展报告2009回顾了全球范围内的每一个发达国家在区域经济发展上走过的道路。大家可以看到在这张图上面一共有6个国家的历史数据,横轴是人均GDP,纵轴是地区间的工资或者收入的差距。可以看到,随着这些国家收入水平的不断提高,地区之间的发展差距走过了一个倒U型的曲线——一开始是扩大的,但最终则走向了区域间差距的缩小。

图略

那么这个过程是建立在什么样的基础之上呢?世界银行有研究说,所有实现了地区之间平衡发展(注意我这里讲的平衡发展是人均的收入差距缩小)的平衡发展的国家,都是人口自由流动的国家。他们还有另外一个结论——如果要是依靠简单的财政转移支付来进行区域间的平衡发展,在世界上没有成功的先例的,这是世界银行的研究。

接下来我们来看中国的情况,我们在这张图上画了中国各个省之间人均GDP之间的差别。大家可以不看中国在改革开放以前的数据,直接跳到在这张图的右半边,是改革开放以后,特别是90年代中期以后中国的区域发展的差距。这张图有两个指标,这两个指标大概在2003年、04年前后出现了地区之间经济发展差距缩小的这样一个趋势。所以当前中国实际上也已经走上了地区之间人均GDP不断缩小的过程。当然这里面还有别的故事,我等会还会回过头来再讲。

图略

那么在中国区域经济发展的背后,到底出现一些什么样的政策争论?我这里想再引用一下今年8月份习近平总书记在安徽召开的一个扎实推进长三角一体化发展座谈会上的一段话,他的这段话是这样讲的——“一体化的一个重要目的,是要解决区域发展不平衡的问题。那么不同的地区,经济条件、自然条件不均衡,其实是客观存在的,如城市和乡村、平原和山区、产业发展区和生态保护区之间的差异,不能简单机械的理解均衡性。解决发展不平衡问题,要符合经济规律自然规律,因地制宜,分类指导,承认客观差异,不能搞一刀切。”

在这句话背后,我想告诉大家的是,在2003年之后,中国各个地方发展的趋同其实是两股力量在共同起作用,一股力量我们不妨把它称之为“市场成为配置资源的决定性力量”。因为中国的人口在城乡间和地区间也在进行流动,这种人口的流动,根据我前面讲的道理,可以让各个地区出现人均意义上的趋同。

但是我同时也想告诉各位,如果大家做的研究不是区域经济发展方面的研究,可能对我今天讲的有一些事实不太清楚。其实2003年以后,全国各地出现大家一哄而上发展制造业、建工业园、建新城的情况。表面上的确可以看到各个地方都同时建工业、搞投资,好像对各个地方的经济发展水平起到了均等化的作用,但是在这种投资驱动的经济发展模式之下,其实中国各个地方的经济发展的结构是趋同的,欠发达地区的大量投资,回报是很低的。因为在欠发达地区的一些投资不是像大家想象那样是可持续的经济发展,而是很多投资是违背当地经济发展比较优势,并且出现投资超量的,我等会给大家详细看一些情况。

更加遗憾的是,这些投资有很多实际上是地方政府借来的,很多的投资回报不高就会导致企业和政府出现债务很高的局面。我讲到这大家可能会想,前景是不是有一点灰暗,其实不是这样子的。我接下来想给大家看一下珠三角出现的情况,我要告诉各位,其实在中国有些地方已经出现了前面所讲到的那种集聚但是同时走向平衡的趋势。

现在给大家看的是珠三角地区的9个城市之间的情况,其中红色的线表示每一个城市的GDP总量,可以看到广州和深圳的GDP总量上升速度非常快,明显快于其他的7个城市。那么在这个意义上,珠三角地区正在出现经济向广州和深圳集中的状态,这种状态会让很多人非常担心带来区域间的发展不平衡。

图略

接下来请大家看绿色的线,绿色的线是9个城市的人均GDP,你可以看到在广州和深圳人均GDP慢于GDP的增长,但是有趣的是在其他几个珠三角的城市,是人均GDP快于GDP总量的增长的,换句话来讲,GDP是在更加集中,但是人均GDP的发展差距是在缩小的。大家想这是不是就是我讲到的集聚中走向平衡的道理和现象?

我接下来给大家看这张图就更加清楚了。在这张图上我们的研究里画了三条线,其中最上面这条蓝色的线是珠三角这些城市在GDP规模方面呈现的差距。总体来讲,这条线是在往上走,意味着珠三角的城市和城市之间GDP的规模差距是在扩大的。然后我们再来看中间这条黄色的线,这张黄色的线是珠三角的城市之间,人口规模的差距也是在逐渐扩大的,也就是说人口也在更加集中。有意思的是下面这条绿色的线,绿色的线表示的是珠三角城市之间的人均GDP差距。当人口和经济在向少数地区同步集中的时候,珠三角地区出现的是人均GDP差距的缩小,这就是我所讲到的在集聚中走向平衡,兼顾效率和平衡,兼顾发展和平衡的发展道路。

图略

而且如果我们在研究中不只考虑珠三角,而整个把广东的所有城市在一起来画这张图,看到的也仍然是集聚程度在GDP和人口两个维度上都是提高的,但是人均的差距是缩小的。所以这就预示着我们在区域经济发展里面有一些经济发展的规律——集聚和平衡之间其实是并不矛盾的。

那么大家可能会问我,未来中国会出现什么样的趋势呢?我想告诉大家,中国的未来人口集聚还会进一步的加强。我在这张图上画了一个大大的问号,因为我估计可能很多的朋友都会问到,人口集聚难道还可以进一步加强吗?我想我给大家来看一下几张图,你们可能就能明白我的意思了。

首先我们来看一下GDP的集中,这张图是我重复了前面的GDP集中的趋势。可以看到中国的GDP集中在少数地区。接下来给大家看中国的人口的集中趋势了,你们会看到一张可能会有一点点觉得意外的图。我先要请大家想一个问题,如果接下来给大家看到的人口空间分布的图和GDP空间分布的图长的一样的话,意味着什么呢?

图略

因为我前面给大家讲过的道理,如果GDP的空间分布和人口的空间分布是一样的,那么每一个地方的GDP所占的份额和人口所占的份额其实就是一样的,那么不同地区的人均GDP其实就均等化了。但是遗憾的是,我给大家看一下中国人口的空间分布,你会看到什么?

图略

其实中国人口空间分布和GDP空间分布差别非常大,如果我们来做一个比较的话,你就可以看到,中国人口的空间分布要比GDP的空间分布分散的多。而且中国的人口空间分布,在华北地区集聚了大量的人口,如果我们现在回顾一下改革开放之初的中国的情况的话,大家应该都记得,中国曾经城市化率只有18%左右,82%的人口在改革开放之初是在农村的,而中国的华北地区和东北地区的平原条件都比南方要更好,那么这时候大量农业人口是集聚在中国的北方。那么与此同时,中国在计划经济时代,在华北和东北地区发展了大量的制造业,那么这些制造业也集聚了一些人口,这个时候中国改革开放的起点是GDP和人口都集中在中国北方地区。但是由于中国在上世纪90年代中期以后,全面加入全球化,使得东南沿海地区发挥了很好的自然地理条件,进行了工业的发展,然后加入全球化,加入全球制造业的分工体系。

那么大家可能会问我,中国南方有什么自然条件比较好呢?那么我想这里再重复一下我最近一直在讲的事情:全球化的进程,它的主要推动力是来自于国际贸易,而国际贸易主流的运输方式是海运。由于海运价格非常便宜,所以就成了中国参与全球化的主要的运输手段。不仅如此,中国跟北美市场、南美市场,我们周边的日本、韩国包括东南亚一些地区,其实是没有路上运输线的,我们都只能走海运。

那么中国的南方的一些地区,主要是长三角珠三角,就有很好的港口条件,尤其是在今天的大船时代,中国的长江中下游地区,尤其是下游地区是有非常好的航运条件的。那么这样一来的话,长江中下游地区的一片城市,加上珠江三角洲的一些城市,都有很好的港口条件,这样使得面向出口的制造业在这些地方产生了集聚。

而中国北方城市相对来讲在自然条件方面有几个缺点。第一,在天津以北的大量海港冬天是结冰的,天津结不结冰也要看天气了,天气如果偏暖一点就不结冰,天气如果冷的话就要结冰。不仅如此,中国北方有一些海港,哪怕是不结冰,也会碰到另外一个问题,就是缺乏内河航运的配合。中国北方的黄河是完全没有航运能力的,其他有一些有航运能力的河流,到了冬天也要结冰。在东北有一些内河到了入海口的时候,入海口不是在中国境内,所以整个中国北方地区在参加全球化的时候,地理条件不够好,导致中国经济的重心在加入全球化以后,逐渐偏向中国的南方。

那么拥有了这样一些因素,我们来看一下中国的人口流动是一个什么样的方向。这张图上是根据人口普查所做的一个图,其中红色地区是人口流入的,蓝色地区是人口流出的。你们可以看到,人口流入的地区就是GDP的规模在比较集中的地方,而蓝色地方相对来讲就是那些GDP的规模相对来说比较小的地方,远离沿海地区,也远离大城市周围。其中稍微有点特殊的就是重庆。我特别提醒大家,重庆其实严格说来它相当于是一个省。重庆的GDP份额是在全国的前50%里,这主要是由于重庆的城区所驱动的。但如果要看重庆的人口的话,重庆有大量的农村人口,重庆的农村人口其实是外流的,因此在这张图上它是一个蓝色地区。

图略

有了这三张图以后,我想各位一起回答三个问题,我希望能够帮助大家理解中国未来区域经济发展如何在集聚中走向平衡。第一个问题,中国的未来的户籍制度将深化改革,特别是在一些人口流入的地方,包括一些特大和特大城市,其实户籍制度会加快改革的。这样一来的话,人口会更加自由流动,而且全国范围内的社会保障体系会出现一体化的进程,那么人口也会更加自由流动。在这样的一个趋势下,全国各地的人口如果继续向红色地区去集中的话,那么GDP的空间分布和人口的空间分布会更加趋于一致。

那么我接下来问大家一个问题,当两者一致的时候,人均GDP在地区之间的差距是什么呢?我前面实际上已经有过很多预先准备的知识和逻辑,在这里应该很容易能够得到答案,其实全国各地的人均GDP差距是会缩小的,那么这个过程就印证了我之前的一个判断——全国范围内将出现人均GDP差距缩小的这么一个历史路径。

所以大家对中国的未来完全可以相信,就是中国的区域经济会出现一个集聚的趋势,但是在人均上的平衡会加强。那么大家可能会问我,“陆老师,如果要是沿海地区这样去发展制造业,我们的内陆地区包括东北地区未来会走一个什么样的发展路径呢?”我想给大家总结一下,首先我在前面所讲到的人口集聚趋势还会进一步的发生,沿海地区作为中国自然地理条件最好的加入全球化竞争的地区,当它能有经济发展潜力的时候,其实人口还会进一步的向沿海地区集中。

与此同时,我们在中国中西部地区也有一些区域性的中心城市,比如说中国今天已经选择了九大国家级中心城市,其中有好几个,比如说武汉、重庆、成都、西安,都位于中国的中西部地区,那么这些地区也会进一步的出现人口集聚的现象。

第二就是承接沿海地区的制造业。有一些沿海地区制造业如果面向出口的话,可能会转移到距离沿海地区并不是很远的中部地区,尤其是安徽、湖北这样一些长江沿岸的地区。因为我前面讲过,长江的航运能力很强,所以在这些地方可能能够有更加好的城市沿海地区,面向出口的制造业的这样的一个机会。

再接下来,中国中西部其实有大量地区有自己的文化资源、旅游资源,还有自然资源。比如说东北的自然资源就很丰富,中国的西部地区有很多省份自然资源在石油、天然气、金属、矿产、森林这些方面也有很大的优势。大家想,在这样的一些产业方面,我前面解释过一个道理,当它的GDP总量受到一定局限的时候,其实你可以去减少它的人口,让人口能够流动到有更加有发展机会的地方来,对当地发展旅游、文化、自然资源产业的人少一点,人均的GDP的水平其实可以提高的。

那么再接下来,国际贸易运输成本相对较低的产业,我在前面一直在强调港口的重要性,我之所以强调港口重要性,是因为绝大多数的制造业,特别当它面向出口的时候,需要通过海运的方式出口到其他国家。即使在出口到欧洲的时候,尽管我们在跟欧洲有铁路连接线,但是铁路运输成本其实是海上运输成本几倍之高。

我前面讲到航运条件的重要性,主要是因为绝大多数制造业的商品都是依靠港口来进行运输的,但是有一些例外,有一些产品其实是不依赖于港口的。比如说,如果有些产品附加值很高,但是体积很小,比如电脑芯片,其实可以通过航空的方式来进行运输,有些手机其实也可以通过航空的方式来运输。还有比如像软件,近些年在中国发展很快的直播行业等等,其实也是通过网络来进行工作,来运输你的服务的,也不需要在港口周围。还有有一个传统行业叫呼叫中心,比如大家现在打有些大公司的客服电话,那些客服电话所在的地方其实并不是沿海的大城市,而有可能是在中国内陆地区,那些呼叫中心也没有必要布局在港口周围。

再往下,大家可能要注意到,中国是一个非常大的国家,接下来要实现以内循环为主的经济发展方式,有很多产业其实是主要服务于内需的。打个比方,有些服装品牌并不是面向国际市场,而主要是面向国内市场的。那么像这样一种服务于内需的制造业,它就没有必要靠近港口,有可能布局在中国中西部的一些大城市周围。再比如说航空枢纽,中国未来很可能会产生一个类似于美国的亚特兰大这样的一个航运航空中心。它是服务于中国的国内航空市场,也有可能成为一个国际航班的中转站,那么这样的地方也不一定要放在沿海的一些大城市。还有些文化产业,比如说大家可以看到,长沙现在的文化产业就弄的如火如荼,但是这种文化产业不一定要放在靠近大港口的地方,那么这种就是我所讲到的服务于内需的产业。

中国中西部这些地区,特别是有些大城市,武汉、成都、西安、重庆这样一些地方,其实教育资源,特别是高等教育资源都非常重要。这些大学如果能够通过产学研的结合更好的服务于区域和国家经济的发展,也对当地来讲是非常好的机会。

讲到这里我需要总结一下,一个国家区域经济发展的良性状态,是各司其职,各自找到自己的优势。沿海地区就发展特别依赖于航运的产业,大城市更加发展现代服务业,远离港口的中小城市就可以在我刚才所讲的一些方面找到自己的比较优势。那么如果一个地方的产业创造就业的能力大,那么就多吸纳一些人口,如果一个地方的经济创造GDP的规模不是很大,那么相应来讲,人少一点未见得是坏事,因为人少有利于提高人均水平。

讲到这里,我就忍不住就要给大家再来引用中央财经委员会第5次的会议里面讲到一些话,在这次会议上面,讲到要按照客观经济规律调整完善区域体系,发挥各地区的比较优势,促进各类生产要素合理流动和高效集聚,同时要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

我特别提醒大家注意这样一句话,因为在我们的传统思维里面,总是觉得有一些地区会碰到承载力的局限。其实根据人类发展的历史,随着技术和管理的改进,其实经济和人口的承载能力是不断增强的。所以现在中国的发展思路已经转变了,认为有一些条件比较好的经济发展优势区域,可以通过投资和建设来增强它对于经济和人口的承载能力。当有一些地方发展条件比较好,在带领整个国家经营发展,去提高它的国际竞争力时,其他这些地区就可以更加注重于保障粮食安全、生态安全、边疆安全这样一些功能。那么对于这样一些地区,要保障民生底线,推进基本公共服务均等化,在发展中营造平衡。

同时,这次会议还提出要深化区域合作机制,形成全国统一开放,竞争有序的商品和要素市场,使市场在资源配置中起决定性的作用,健全市场一体化的发展机制。在土地管理制度方面,要增强土地管理灵活性,让优势地区有更大的发展空间,能承载更多的经济和人口。对于一些重点生态功能区,农产品的主产区和困难地区,要完善财政转移支付制度,提供有效的转移支付。

讲到这里可能各位朋友会有一个新的疑问,我们难道不是应该加大对发展制造、服务业等欠发达地区的投入?各位如果有这样的想法,可能是对于中国一个情况不太了解。其实我们在过去10多年的时间里面,一直在大力扶持欠发达地区。接下来我就给大家讲另外一方面的故事——我们是怎么去扶持欠发达地区的?

首先我想跟大家讲的是,之前中国人口向沿海地区、东部大城市流动的时候,其实同时也在把大量的建设用地指标导入到中西部地区。当时的想法是认为沿海地区发展的已经挺好了,对集聚有一个认识误区,总觉得经济集中在少数地区是一种不好的现象,那么在这样一种指导思想之下,我们把大量土地导入到了中国中西部。其实不是土地导入到中国中西部,是建设用地指标。因为中国的土地制度是,如果一个地方没有上一级分配给你的建设用地指标,是不能把当地的农业用地用来搞城市制造业建设,还有城市开发的。

这样的结果是,全国出现了非常激进的土地城市化,尤其是在中国中西部进行了一些非常激进的土地城市化,而不是人口的城市化,结果就导致人的城市化和土地的城市化是相互脱节的。特别是在一些欠发达地区,土地的城市化非常快,在建工业园,在建新城,然后在建大广场,但是对于人口的吸纳能力其实是不高的。最后的结果导致我们在土地和住房这方面有需求的地方没有足够的供给,而有供给的地方却没有足够的人口集聚带来的需求。

我给大家看一张图,大家就能明白出现什么样的情况。这张图是中国中西部省份在全国的城市建设用地供应中所占的份额。大家可以看到2003年的时候出现了一个非常明确的拐点。03年之前,中西部的城市土地供应份额是在逐步下降的,当时因为中国中西部已经开始出现了人口的流出,所以土地供应份额相应的下降,而在人口流入的东部地区土地供应份额上升,其实是蛮正常的一个现象。

图略

但是到了2003年之后,人口还是大量从中国中西部一些地区往东部集聚,但是土地的供应却大量集中在中国中西部。可以看到中国中西部的土地供应份额是上升的,而且土地供应份额的上升不是这个累加起来的存量,而是每一年新增的土地供应中,给中国中西部的土地供应份额。你可以看到是逐年上升,上升到最近的数据里面可以占到60%,而大家想,中国东部沿海地区土地供应份额,他其实这个份额是在下降的。那么给中国中西部的土地供应份额他去干什么了呢?他去做了工业园、新城。当时的想法是,通过建工业园和新城可以带动和中国中西部的发展。但是事实上,由于我前面讲到中国大量中西部地区,尤其是这些地方的中小城市,其实地理位置是比较偏的,有些地方甚至在山区里,远离港口,远离大的交通线。这样的一些地方,其实在工业园建好以后是没有相应的招商引资的效果的。

那么与此同时,我马上给大家看新城建设对于房价的影响。今天很多朋友一直有一种看法,说人口向大城市的集中,其实会碰到房价的阻碍,因为大城市房价太高了。可是大家可能不一定理解,中国的大城市的高房价是哪来的呢?我在这张图上面把中国的城市分成了两组,其中上面这一组就是人口大量流入,但是土地供应被行政管制的那个组别,我把它称之为土地供应收紧组。下面这个组别是人口流出,或者人口规模比较小,但是土地的供应却大量的增加,结果导致建了很多房子。纵轴就是这个城市的房价和收入比,注意我用的房价是一个相对的价格,不是一个绝对价格,绝对价格大家都在上升,但相对价格是一个更加能够说明房价的水平。

图略

大家可以看到,在2003年之前,当年我们的土地供应非常充分,其实房价收入比是下降的,但是到了2003年以后,在土地供应收紧,人口大量流入的地方,房价就上升了。而土地供应放松,人口却流出的地方,土地供应价格、房价是下跌的。所以我想告诉大家什么呢?今天有些地方房价很高,不是说这些地方已经不能容纳更多的人口了,而这些地方在过去收紧了土地供应,使得房价上涨。所以接下来就是通过增加土地供应,造更多的房子,来使得房价上升的趋势得到有效的缓解。

与此同时,在人口流出的地方建设了大量的新城。我前段时间带着我的学生做了一组研究,我们做了一个数据库。根据我们不完全的数据库统计,中国有超过90%的城市开建了自己的新城,而与此同时,其人口普查数据可以显示,中国大约有1/3的城市人口是负增长的。换句话来讲,当已经有1/3左右的城市出现人口负增长的时候,我们全国有超过90%的城市是在进行扩张性的规划的。不仅如此,开建的新城还建的特别大,特别远,在我们的数据库里平均来看,新城的规划面积超过100平方公里,城市所能够容纳的人口规划是42.5万。

不仅如此,新城还建的老城特别远,平均距离达到25公里。大家可能觉得25公里并不是很远,我给大家一个参照系大家就知道了。上海外环线以内是所谓中心城区,中心城区的半径其实只有15-20公里,而在这之内有1200万人口。所以其实25公里对于城市建设来讲已经是一个非常远的距离了,而且这还仅仅是均值。

我接下来给大家看一下中国的新城建设在什么样的地方,这是2006年的情况,颜色越深就表明在这个地方建设的新城面积越大。在2006年的时候似乎还没有特别明显的地域分布差异,大家可以看一下4万亿指数计划时期通过加强投资来建设,并且把大量投资在中西部地区的时候,在中国的东北,尤其是辽宁,西北、华北这些地区,以及西南的一些地区,总体上来讲都是人口规模比较小,甚至有些地方人口流出的,却出现了大面积的新城建设。

图略

到2014年,全国的新城建设全面铺开,而且东北、西北、西南、华北地区出现了非常严重的新城超标建设的现象。根据我的研究,可以看到在这张图上面有两个柱子,分别表示的是当年全国规划新城的面积和人口。可以看到,08年到09年,这个数据翻了一番,09年到10年又翻了一番,然后10、11和12年三年快速增长,到2013年的时候有所下降。但是与此同时,遗憾的是这些新城建设伴随着地方政府债务的上升。其中这条线就代表的是地方政府的一个城投债,可以看到,借债是伴随着城市建设上升的。根据我的研究,当新城建设又远密度又低的时候,这样的新城建设会给欠发达地区带来严重的债务负担。

图略

最后给大家看一下这张图,是省级地方政府的负债率。其中可以看到,沿海地区总体上颜色比较淡,但是到了中西部的地区,颜色就变得深红了,就是我们所讲到的负债率很高的现象。其中比较严重的一个省份就是中国西部的贵州,贵州全省有超过100个工业园,而且超标建设了大量的基础设施,结果就导致,建的时候这些投资都是GDP,但建完以后,这些基础设施的利用率不高,而接下来还有大量的维护成本,所以就给地方政府带来了大量的地方政府债务的负担。

图略

我其实做了很多的铺垫,在报告的最后,我还想用一段时间来给大家解释一下,为什么人口流动对于一个大国来讲是非常重要的。因为我到目前为止都一直在强调,人口流动可以使一个国家的经济在集聚中走向平衡。为了把这个问题讲清楚,我想先从欧债危机开始讲起。

欧债危机的形成有两个非常重要的条件,第一就是市场分割,第二就是统一货币。我们先来看市场分割,欧洲国家虽然在欧盟内部,欧元区内部,从法律意义上来讲人口是可以自由流动的,但是由于在欧洲国家之间存在着语言、宗教和文化的差异,其实欧洲国家之间的人口流动是有局限的。所以我前面讲到,当人口自由流动的时候,人均GDP就可以收敛。那么当人口不能自由流动的时候,欧洲国家之间就会出现人均GDP的差异了。那么在比较发达的德国和法国,它的人均GDP水平是希腊的两倍左右。

但是与此同时,欧元区统一了货币,根据经济学原理,货币的汇率其实跟劳动生产率有关,劳动生产率高的时候货币就应该升值,劳动生产率低的时候,这个货币就应该贬值。当欧元区劳动生产率不同的国家结成一个统一货币区的时候,它就只能有一个货币的汇率了。所以这些国家的统一货币就带来了一个如何去给欧元定价的问题。最后找到的方案是用欧元区所有国家加权平均的劳动生产率来对欧元进行定价。这时候问题来了,欧元区的统一相当于对于德国和法国本币的贬值,而对于希腊相当于本币的升值,这个时候对于希腊这样欠发达的国家就带来了麻烦。

大家想,欠发达国家本来劳动生产率就低,然后人口没有充分的流出。这些人口在本国需要就业、社会保障、公共服务,需要花钱,但是劳动生产率局限了它的竞争力。如果他是一个独立的国家,可以通过货币的贬值来提高竞争力。但是由于欧元区的统一,希腊不能贬值,结果只好通过借债来进行公共服务和社会保障的融资,就是欧洲国家债务为什么会出现在欠发达国家的道理。

大家如果对我刚刚讲的东西有一点糊涂,我们再把中国的故事讲一遍,相当于是个复习,但其实道理是一样的。中国的省和省就很像欧洲的国家和国家,从经济和人口的规模上来讲都非常像。因为我们是一个从计划经济向市场经济转型的国家,到目前为止仍然有户籍制度等制度在阻碍地区和地区之间完全自由的劳动流动。根据我前面讲到的道理,如果劳动力是自由流动的,各个地方的人均GDP其实是一样的,但是由于存在着这样的一个制度障碍,尽管当前地区和地区之间的人均GDP是在缩小,但是其实差距还是蛮大的。我们现在发达地区的人均GDP大约相当于欠发达地区4倍左右,比欧洲国家和国家之间的差距还要大。

那么这个时候大家想,如果是一个中国欠发达地区的省份,它面临什么样的困境?第一,它的劳动生产率比较低,本身就已经缺乏竞争力了。第二,他有大量的人口在当地需要就业,需要社会保障和公共服务,还要发展经济进行投资,那就需要花钱。可是劳动生产率低的时候,它经济增长的潜力受到很大的局限。如果它是一个独立的国家,它可以有一个独立的货币,但是问题是在于中国是一个统一货币区,因为我们一个国家只有一个货币,那么这时候它不能单方面的对它所使用的货币进行贬值。而与此同时,沿海地区在出口,我们中国面临的在国际市场上的压力是要让人民币去升值。人民币越是升值,对于中国欠发达地区来讲,那么它的竞争力实际上就越低。

那么怎么办呢?那么由于我刚才讲到经济发展受到了劳动生产率低和货币不能贬值的双重制约,人口流动又不够充分,这个时候就只好通过借债来弥补所需要的经济资源的缺口。那么大家可能会问我,中国地方政府借债好像也只是最近十几年才开始出现的?是的,在这之前中国主要是靠转移支付来支持欠发达地区的发展。后来当我们在制度上允许欠发达地区通过城投公司进行借债的时候,其实这些地方就借了大量的城投公司的债务。其实中国在现有的体制下,恐怕最后这些地方政府的债务是要靠中央来兜底的。那么大家可以想,我先让你借债,再帮你还,和事转移支付给你,实际上都是同一笔钱,只不过一个是提前给,一个是等到你借完了再给你,其实是一样的。

所以我前面给大家讲到的地方政府债务其实还有更加深刻的原因,就是因为中国今天在是一个统一货币区,但是我们的劳动力流动不够充分,必然会导致欠发地区的债务问题。所以今天为什么把我的这个报告取名为《中国区域发展的国家战略》呢,就想告诉大家,这背后其实有一个非常深刻的道理,那就是中国因为天然是一个政治、经济、货币统一的国家,必须最终通过劳动力自由流动来走向地区之间人均意义上的发展水平的收敛,否则欠发达地区人均水平上的发展落后的现状就很难改变,最后就很可能会转化为整个国家的政府债务问题。先是地方政府债务,然后再要求整个中央政府和全体国民一起去承担这样的债务,这样的话整个国家的经济增长就会下滑,整个国家竞争力就会丧失,我希望今天讲的道理能够让大家明白。

那么大家可能会问,未来我们该怎么办呢?我前面讲到,中央财经委员会已经明确指出,要在发展中营造平衡。所以在今天最后我想告诉大家,中国的未来就要实现经济的统一、发展和平衡的兼顾。统一是中国的一个大国发展战略,我们有统一的市场、统一的货币,这是中国作为一个大国的竞争力的保证。由于各个地方的发展条件不一样,大城市包括大城市周围的都市圈,接下来将起到中国经济发展的引擎作用。

那么平衡呢?大家可能会讲,经济集聚了,在少数地区发展了,那平衡怎么办?今天我的报告给大家做了充分的解释——平衡不是要追求区域间资源的均匀分布,而是要追求人均意义上的发展水平的收敛。这样的话,中国作为一个大国的统一、发展和平衡,这几个目标是可以得到兼顾的。那么在未来十四五期间以及更为久远,人口城市化,并且向中心城市周围的都市圈以及沿海地区集聚,是城乡和区域发展的客观规律。为此,要加快实施以中心城市为带动的都市全球城市群发展战略,促进各类生产要素合理流动和高效集聚,在集聚中走向平衡,在发展中营造平衡。

其中要进一步强化都市圈的增长极作用,根据规模和功能定位差异,围绕中心城市建设,半径在30-80公里不等的都市圈。有的地方大一点,比如说上海周围,比如说广州和深圳周围,半径可能80公里甚至100公里都是有可能。但有一些地方的中心城市如果经济体量不大,人口规模不大,半径可能在30公里,也是挺大的了。然后是以轨道交通连接起都市圈内的中心城市和周边的中小城市,强化都市圈的增长极作用,为整个国家的发展起到一个带头的引擎作用。然后在人口流出地,需要加强自身的比较优势和专业化分工,提高人均的资源占有量和人均水平,特别是推进农业的规模化和现代化,提升农业的国际竞争力。

与此同时,中国未来需要深化户籍制度改革,在十四五,最迟在十五五期间,中国的人口红利在总量意义上将消失,中国人口将进入负增长阶段。在这个阶段,城乡间和地区间更为自由的人口流动,可以有效的提高劳动力资源的利用效率,缓解城市,特别是发达地区大城市的劳动力短缺问题。对于这些进入到城市里的人口,也可以提高他们的收入。坊间有时候会担心,未来的一些教育水平并不是很高的人口流动到大城市,是不是很难就业?对此大家完全不必要担心,今天服务业已经成为中国创造就业的主体,服务业可以创造大量的就业,而且特别有利于教育水平不高的劳动力的充分就业和缓解贫困。

今天在农村地区,贫困县人均的年收入是3000多元,那么按照今天一些城市的劳动工资,这些贫困人口如果有机会进入到城市就业,一个月的收入就可以让他脱贫,剩下的11个月可以去帮助家庭其他成员进行脱贫了。这当然只是开个玩笑。

那么第三就是要持续推进户籍制度改革。在十四五期间,将重点推进城区人口500万以上的大城市的户籍制度改革,因为在500万以下的城区人口500万以下的中小城市,现在户籍制度基本上已经放开了。那么在这过程当中,还要加快长期稳定居住和就业的人群的落户进城。此外,中国很快就要步入到高收入国家的行列了,当前中国的教育水平还是有一点跟不上。整个中国的人均受教育年限大概在9年上下,但是OECD的发达国家,人均受教育年限已经超过13年。

为了让中国步入到高收入国家以后还能保持经济和社会的可持续发展,我特别希望中国能够很快推行12年义务教育。如果真这样做的话,重点对象其实就是农村户籍的孩子,因为今天城市里的孩子已经做到了12年的教育了。如果这样做的话,就特别需要关注农村留守儿童和进城随迁子女如何在人口流入地获得更高的教育投入。在一些大城市,特别是超大城市,需要通过政府、市场、社会三方协同增加教育投入。随着12年义务教育有可能普及,在人口流入地,特别在特大超大城市,将面临大量的新增高中阶段教育的需求,需要加大投资。

在土地和住房方面,前面我也讲到,有朋友担心人口进来以后会面临高房价的问题,我今天已经解释过了,高房价主要是由供给方的短缺所导致的。那么现在国家层面已经提出,土地和住房的供应要与人口流动方向一致,真正做到需求牵引,供给创造需求。在流入地、持续的人口增长和房价高地,要求城市要增加建设用地的供应,同时加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换。还要建设更多的商品房和公租房,让买得起房子的人口能够不要买的那么贵,让买不起房子的朋友能够有公租房或者廉租房。

第四就是要适度放松容积率的管制,在保障安全的情况下,对于城中村等低成本居住形态提高包容度。当人口流入地建设更多房子的时候,人口流出地要适当去做减量规划。在进行减量规划的时候,能够把一些闲置的建筑物或基础设施复耕为农业用地,保持整个中国的耕地能够为粮食安全提供保障。因此在人口流出的地方,公共服务要适度向中心城区集中,提高公共服务的可达性和它提供的效率。

最后就是,公共服务基础设施的供给要优化。很多人都担心人口的流入会带来严重的城市病。今天我的时间非常有限,我建议大家通过关注我别的作品来了解,其实在拥堵和污染这两方面,主要不是由城市的人口数量导致的,这是我的研究,都可以给大家看数据的。由于这样的原因,通过减少人口集聚来治理城市病,其实是得不偿失的。面对人口持续流入地区所带来的公共服务、基础设施的需求,我们需要在供给侧加大力度,优化公共服务和基础设施的数量、质量、结构和布局。这种在人口流入地区加大投资的做法,它的第一个效益是直接拉动经济增长,第二就是可以拥有可持续的回报。因为它是基于实际增长的人民对美好生活的向往的需求,如果我们真的能够做到供给跟需求相适应,那么这样的投资是会有可持续的回报的。既可以做到在人口流入的时候缓解城市病,又可以减少外来人口市民化的压力,从而就可以实现经济增长、生活和谐和社会生活宜居三个目标的共赢。

在报告的最后我想讲一句话,曾经有一次太平洋论坛里,我提到要加大对人口流入的沿海地区和大城市的投入,当时有老师提出了一些不同的意见,我欢迎大家提出不同的意见,但是我希望我今天所讲的报告能够给大家已经充分的解释了。最后讲一个总结,完成我今天的所有的报告。

我们这个论坛叫太平洋论坛,其实在区域经济发展里,因为中国区域之间,自然条件、地理条件差异非常大,中国在加入全球化的时候还是需要面向海洋,而中国只有东边拥有海洋、面向海洋,而在东边,又是东南沿海地区的海港条件和内河航运的条件更加好,更加有面向全球化,带领整个中国进行发展的龙头作用。那么这个时候,人口流动方向是向沿海地区,尤其东南沿海地区,又尤其是京津冀、长三角、珠三角,以及中国中西部的一些大城市周围地区去集中的。在这个过程当中,大家不用担心区域间发展的不平衡,我今天做的所有的解释就是要想让大家了解,经济的集中如果伴随着人口的同步集中,其实在人均上是可以走向平衡发展的。

那么这样来说,中国今天出现的问题,不是在沿海地区投资过度,而在沿海地区和大城市出现人口流入,但是土地供应收紧所带来的房价上涨,并且进一步的危害到了这些地方的生产要素价格,竞争力实际上是有所衰落的。中国今天的沿海地区已经开始出现,有一些制造业向着东南沿海地区以外的地方去迁移,迁移到类似于像越南这样的东南亚国家。这样一来的话,实际上对国家竞争力的维持是不利的。与此相反,在中国的中西部却出现的是地方政府的高铸的债务,债务的背后其实是大量的投资偏离当地经济发展的条件和比较优势。造的新城现在是鬼城、空城,造的大量工业园是超标建设的,最后出现的是空置,大量建设的基础设施看上去很漂亮,但是却没有相应的后续需求。

由于这样的局面,我今天在报告最后也给大家解释到,在一个统一国家、统一货币的情况下,必须要逐渐走向人口自由流动,来使得各个地区的人均GDP出现均衡发展。只有这样,欠发达地区才不会在统一货币区里因为本来劳动生产率就低,又不能进行货币贬值来提高竞争力,最后就只有借债。如果人口流出,提高人均GDP的话,这种局面就可以得到改变。同时,随着人口的适度流出,对于那些人口容量比较小的地区来讲,也就可以相应的减少对于基础设施的建设,公共服务、社会保障、财政支出的压力将得到缓解,负债也可以相应的得到缓解。

相信今天我所讲的这些正在成为中国区域间协调可持续发展的趋势,有些地方已经反映在中央的政策的转变上。也希望今天所讲的这样一个国家发展战略能够得到各位朋友更加全面和完整的理解,能够共同推动中国的进步。我的报告就到这里,谢谢大家。

来源:微信号“铭心二论”,https://mp.weixin.qq.com/s/q8hWKoFIhpYXEdFc1AE_BQ 发表时间:2020年12月24日