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吴舜泽、郭红燕:环境治理体系的现代性特征内涵分析

作者: 吴舜泽,生态环境部环境与经济政策研究中心主任、党委书记;郭红燕,生态环境部环境与经济政策研究中心环境社会治理研究中心主任、高工、博士 发布日期:2020-06-03
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环境治理体系和治理能力现代化是实现生态文明的必由之路,直接关乎美丽中国的战略目标实现。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,环境治理体系和治理能力现代化建设持续稳步推进。

2013 年党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的任务。2015 年《生态文明体制改革总体方案》要求构建以改善环境质量为导向,监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系。2017 年党的十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2018年《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》部署了改革完善生态环境治理体系5 个方面的任务。2019 年十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”。2020 年《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《意见》)对现代环境治理体系的目标要求、构建思路与实施路径提出了系统性安排,标志着我国环境治理体系和治理能力建设进入新的阶段。

总体来看,通过坚持和完善生态文明制度机制政策,实现政府内部横向纵向协同增效、治理主体多方参与互动合作、政策手段集成高效,应为现代环境治理体系中“现代性”特征的应有之义。

特征一:推动党委、政府及其部门上下左右协同增效,确保导向清晰一以贯之

要实现各级党委、政府及相关部门之间生态环境治理的有效协同,需要相应的促进协同的制度机制。基于新公共管理理论,生态环境治理具有复杂性和整体性,要求分散化的治理主体之间,通过提高政策、执行、服务供给等层次,实现协同合作。其内在逻辑为:只有承担生态环境治理主导责任的党委、政府及其有关部门实现纵向和横向的有效协同,才有可能形成统一政策、标准规范和行动,最大程度激发和调动市场、社会力量,最大限度提升生态环境整体治理效能。经济合作发展组织(OECD) 把跨部门协同机制分为“结构性机制”和“程序性机制”两大类:结构性协同机制侧重于构建协同的组织载体,即为实现跨部门协同而设计的结构性安排;程序性协同机制则侧重于实现协同的程序性安排和辅助技术工具。因此,应当以解决制约生态环境事业发展的体制机制问题为导向,通过统一目标、强化责任、完善和发挥制度协同作用,提升环境治理能力。

一是通过坚持和完善制度,实现上下间纵向协同,推动制度政策落实落地。

党的十八大以来,制度改革完善对于解决突出环境问题、破解政策“落地难”的困境发挥了积极作用。比如:通过省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革,上收环境质量监测事权,避免地方对环境监测质量数据的干扰;通过中央生态环保督察制度、强化督查制度,强化考核问责,提高了上下层级政府协同联动,一定程度上解决了环境政策执行“上热中温下冷”的问题。

但是,生态环境领域纵向上体制机制协同的“堵点”尚未完全打通,如属地政府与垂直管理机构条块结合仍然需要加强,纵向生态环境保护事权财权划分有待健全等。

《意见》对于如何优化改革制度等给出了明确指引,提出要健全环境治理领导责任体系,完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,同时,提出要深化生态环境保护督察,实行中央和省(自治区、直辖市)两级生态环境保护督察体制,全面完成省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革等措施。

二是通过坚持和完善制度,推动部门间横向协同,实现环境治理高效合作。

环境问题具有复杂性和动态性,涉及多个管理部门多个环节,需要相关部门通力合作才能取得较好的治理效果。2018 年国务院机构改革,组建生态环境部,整合分散的生态环境保护职能,实现了五个“打通”(地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳),统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责,贯通了污染防治和生态保护,一定程度上解决长期以来我国生态环境领域体制机制方面存在的部门职能交叉重复、叠床架屋、多头治理问题。部分制度较好地推进了跨部门协同,如不少地方建立污染防治攻坚领导小组、生态环境保护委员会、生态文明建设委员会、联席会议等制度,强化部门间协作,取得了积极成效。

但是,生态公益性强的自然资源所有者、行业监管者和生态环境监管者职责边界还不够清晰,能源资源环境的协同联动还不够有效,生态环保“党政同责、一岗双责”制度有待固化。

下一步,要继续完善监管机制,整合相关部门污染防治和生态环境保护执法职责、队伍,协同推动生态保护与污染防治,推动环境治理中政府内部横向的跨部门有效协同,推动齐抓共管。

三是通过区域流域统筹机制政策工具组合应用,实现制度协同增效。

由于大气、水等环境介质的自然流动性,很多环境问题呈现出跨区域跨流域的典型特征,需要跨区域跨流域的体制机制制度政策来解决。近年来,我国已初步建立起联防联控的协调机制,设置了京津冀及周边大气污染防治领导小组和大气管理局,京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角地区等蓝天保卫战重点区域联防联控成效显著,生态环保在国家重大发展战略区中发挥的作用也越来越大。

《意见》提出健全环境治理监管体系,推动跨区域跨流域污染防治联防联控。下一步,要继续推行跨区域按流域生态环境监管,实现生态环境系统性与行政区管理的有机结合、各取所长,统一规划、统一标准、统一法规,统筹解决区域流域生态环境问题。

特征二:推进政府与企业、社会良性互动,推动多元参与,充分发挥社会力量在环境治理中的作用

单纯依靠政府行政手段进行环境治理的传统模式已经难以彻底解决问题,生态环保工作越来越需要全方位调动企业、社会力量参与。党的十九大报告明确提出,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。如何通过建立完善制度补齐环境社会治理短板,创新环境社会治理模式,以社会治理“催化”带动政府、企业治理效能提升,是目前仍然需要着力解决的问题。

一是在多方参与共治方面,需明确各治理主体的环境权力、责任和义务。

政府、企业和社会是环境治理的三大主体,只有各治理主体的权责明晰统一,才能充分发挥各自优势并形成合力,构建多方参与、良性互动的现代环境治理格局。《意见》对明确并落实各类治理主体责任提出了要求,“到2025 年,建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系”“落实各类主体责任,提高市场主体和公众参与的积极性”,这也是改革完善环境治理体系的重点方向。目前我国环境治理各主体之间仍存在责任重叠不清、权力划分不科学的问题,再加上有些地方对社会力量在环境治理中的补充作用仍缺乏科学认知,导致各主体未能充分有效发挥作用。因此,应围绕领导责任体系、企业责任体系和全民行动体系建立相关制度,进一步明确各治理主体的职责边界,并通过监督和激励制度使这些责任成为相应主体实施环境行为的准则。

其中,党委和政府是核心的治理主体,在治理体系中占主导地位,基本职责是监管并制定相应的规则和制度。应进一步强化完善政策规划标准、监测评估、监察执法、督察问责方面的职责,保障监管职能的良性运作。同时适当简政放权,引入同盟军,通过完善政府购买服务、第三方治理、政府和社会资本合作(PPP)等安排,吸纳企业、社会力量在自己擅长的领域更好地发挥作用,将政府承担的部分生态环境治理职责转由企业和社会组织来承担。

企业的职责是在自身生产经营过程中自觉遵守法律和社会规范,尽可能减少环境污染、生态破坏和违法行为。应依法落实企业在环境修复方面的责任,以及在污染减排、自行监测和信息公开等方面的义务。同时,政府要完善企业环境信用评价及绿色采购等制度政策,激励企业自觉履行环保责任。

社会的责任包括发挥对政府和企业环境治理的监督作用,并积极参与环境治理,自身践行绿色生活方式等。应进一步提高政策可操作性,加强制度和法规建设,确保社会主体参与社会治理的正当性和有效性,为社会参与环保工作及践行绿色生活方式提供制度和机制保障。

总体上,就是要建立健全政府、企业和社会主体责任相关制度,推动形成责任分担、合作共治、监督制衡、互动共赢的多方参与长效机制。

二是在政府内部治理效能方面,通过制度政策优化各级政府的权力资源配置,重点关注基层执行能力。

政府环境治理能力本质上是政府合理配置和有效使用治理资源的能力,只有人力、财力、组织、信息等资源在各级政府部门之间的分配与其职能相匹配,实现守土有责有权,政府主体才能更高效、合理地完成各级目标,也才能更好地调动企业和社会的力量。

目前地方生态环境部门职责调整和权责关系的配置仍存在不到位的现象,基层队伍能力弱、任务重,资源和职能不匹配,已经成为环境治理体系的严重短板。因此,应以深化体制改革为契机,理顺中央、地方和基层的管理。

《意见》对此做出了统筹安排和部署,提出“完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制”“明确中央和地方财政支出责任”。这有利于改变财权与事权不匹配、责任可能下移落空的不合理格局,进一步压实地方各级党委和政府生态文明建设的主体责任,进一步理顺中央与地方收入划分,完善转移支付制度。

三是在社会主体方面,通过完善各项社会参与制度充分发挥社会组织、行业协会等社会力量的作用。

环境问题与经济和民生的高度相关性和治理主体的多元性,决定了生态环境保护必须加强社会共治,发挥社会组织和行业协会等社会力量在监督参与环保方面的作用,提高公众参与的组织化水平。

近年来,生态环境部出台了《环境信息公开办法(试行)》《企业事业单位环境信息公开办法》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》等文件,社会主体参与环境治理的途径和方式越来越多样。

受我国传统行政主导的社会管理体制影响,环境治理领域的社会参与仍面临较多挑战,如传统社会管理体制的惯性和路径依赖,社会力量的浅层次参与为主、实质性参与不足,社会组织力量薄弱、专业性不足,社会公众参与程度较低等。因此,还需要不断完善环境信息公开、社会监督参与、公众生活方式绿色化、绿色消费、社会组织管理等相关制度政策,加强市场主体和社会主体参与。

特征三:推广现代技术综合运用,提升环境政策的精准性,提高制度执行力和治理效能

没有治理能力的现代化,就谈不上治理体系的现代化。互联网、大数据和智能科技等现代化技术手段的应用,可以提高环境制度政策的有效性和针对性。在治理手段的现代化上下功夫,以治理能力的现代化推动治理体系的现代化,应是现代环境治理的重要特征,也是提升治理效能的关键。

一是充分运用信息共享和大数据分析技术,为治理体系的完善、科学有效地制定和实施提供支撑。

随着大数据建设工作的推进,环境系统内部已建立起不同类型的环境数据平台,具有很好的应用价值。但是,目前环境信息化与其他部门数据协同性仍现不足,信息资源开发利用水平不高,数据“聚而不通、通而不用”现象依然存在。下一步,应建立完善环境系统内部、以及环境系统与其他部门间的大数据整合共享机制,加强大数据综合分析应用能力。

首先,要整合排污单位自行监测、污染源自动监测、信访数据等数据平台渠道信息,探索与其他部门、其他行业建立数据交换的合作机制,并推动对重大、敏感生态环境问题相关的互联网公开数据的监测采集,以数据共享推动部门协同。

其次,应通过加强与研究性监测观测等系统外力量机制性联系,提高对数据的综合深入分析能力,激活数据资源价值,重点关注预测预警性信息,提高发现问题的效率,带动环境治理从事后被动响应模式向精细型主动预见模式转变。

第三,充分运用信息化智能技术,构建更高效的信息公开查询系统,健全环境投诉举报系统,提高移动互联网在环保互动参与方面的应用,为公众获有效参与和推动生态环保工作提供便利条件和环境,同时也有助于提高公众满意度。

二是充分利用现代化科技手段,创新生态环境监管模式,提高制度执行效率。

有效的环境监测监管是良好环境治理的基础。近年来,我国的环境大数据监测体系不断完善,天地一体化、实时采集和无人监测设备等新技术也被越来越广泛地运用到环保监测监管领域。一方面要完善环境监测评价和考核制度,坚持生态环境质量监测事权上收,不断完善现有国家和省级环境监测体系,打通国家监测点位(断面)与省市监测点位(断面)数据联系。另一方面,要强化卫星遥感、无人机遥感、在线监控、视频监控、用能监控、大数据分析等现代科技手段在环境监测监管领域的应用和推广,推行非现场监管方式,提高监测能力,实施精准治污、科学治污、依法治污。

三是完善政策统筹评估,推行政策制度链,提升治理手段的合力、执行力和有效性。

要推行生态环境政策统筹评估,建立重大生态环境政策制定出台综合影响评估机制,识别研判各相关政策之间的相互影响、交叉叠加作用和政策空白领域,把握出台时机,增强政策协调协同,完善生态环境政策制定与实施机制。政策制定执行要充分考虑政策工具(如命令控制型政策、市场经济型政策、社会型政策)的组合应用,提高环境治理效果,形成溢出效应。比如,建立大气污染防治和应对气候变化政策制度链条,不单纯强调创新,力争充分发挥政策“一石多鸟”的协同效益。再比如,围绕固定源监管制度、政策、法规等整合优化,研究排污许可制、排污企业黑名单制度及失信联合惩戒制度、上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度、绿色金融等市场机制和社会治理机制的综合施策、集成增效。通过各方面制度、政策、能力手段的提升和完善,导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系将会最终形成。

来源:生态环境部环境与经济政策研究中心,http://www.prcee.org/yjcg/zzwz_70/wenzhang/202004/t20200428_776646.html 发表时间:2020年6月3日