王旭阳、肖金成:我国自贸试验区发展态势、制约因素与未来展望(下)
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四、我国自贸试验区发展的取向选择

未来自贸试验区建设应该着重从扩大服务业对外开放、加快实现金融自由化、构建全面有效的风险管理体系、发挥平台支撑和关键节点作用、支撑国家重大区域战略等方面发力,以破解自贸试验区发展难题。

(一)扩大服务业对外开放

我国是全球贸易大国,2018年进出口总额高达4.6万亿美元,对外贸易规模居全球第一,但对外贸易大而不强,一个突出的特征是服务贸易发展滞后,我国服务贸易占对外贸易总额的15%左右,而全球平均水平为20%。当前世界经济已经进入以服务贸易为重点的全球化新阶段,大力发展服务贸易是我国深度融入经济全球化进程、参与全球竞争的重要途径。因此,扩大服务业的对外开放是当前和未来一段时间内自贸试验区建设的主要内容之一,各自贸试验区应由原来注重货物贸易向大力发展服务贸易转变。

1.赋予自贸试验区更大的开放自主权,大幅缩减服务业“负面清单”

目前自贸试验区在产业开放领域采取“负面清单”的制度,除上海自贸试验区建立《中国(上海)自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2018年)》外,其他自贸试验区尚没有针对服务业的“负面清单”。为此,应建立自贸试验区服务业“负面清单”,大幅放宽市场准入,凡是“负面清单”以外的均可以进入。学习新加坡、迪拜自贸试验区服务业对外开放经验,除关系国家安全和国民经济命脉的领域外,其他服务业领域均可对外开放,将金融、电信、物流、医药、健康、教育作为对外开放的重点领域,豁免关税,并降低税率,减少对外资企业的行业准入标准和业务范围限制,减少外资企业的持股比例限制。给予各自贸试验区更大的改革自主权,根据各自战略定位、区域位置和产业基础,制定个性化的“负面清单”,在服务贸易领域先行先试,真正让自贸试验区成为我国服务业改革的“压力测试泵”。

2.对接国际标准规则,创新服务贸易管理体制机制

我国在服务贸易方面的政策供给不足,服务贸易管理“政出多门”的局面尚未得到根本改变,对服务贸易的国际规则运用相对较弱。应充分发挥国务院服务贸易发展部际联席会议制度的作用,统筹服务贸易相关的政策与制度,各省份由省级政府牵头成立自贸试验区管委会以及相关业务部门参与的服务贸易领导小组,为服务贸易发展提供组织保障。创新服务贸易监管模式,简化行政审批流程,改革滞后的监管制度,鼓励率先从服务贸易创新发展试点开始,探索有利于服务贸易发展的制度体系,并推广到全国自贸试验区。同时,根据各个自贸试验区服务贸易的发展水平和区域特点,适度调整服务贸易的政策制度体系,切忌全国“一刀切”。改革完善服务贸易统计体系,与现行的国际标准接轨,借鉴迪拜等自贸试验区的发展经验,制定既符合我国自贸试验区发展特点和经济体制,又与国际规则对接的服务贸易法律法规体系。

3.大力发展数字经济,提高服务的可贸易性

近年来,随着数字技术的发展,我国服务贸易出现了新特点、新趋势,过去主要靠经验、传统渠道提供对外服务,目前依托数字技术提供的服务占比在70%以上。数字技术对传统行业的数字化改造,使得企业的商业模式和交易方式发生了变革,数据作为新的生产要素实现跨境流动,在线教育、在线旅游、互联网医疗、互联网金融等新的商业模式出现,使得服务的远程交付变得可能,大大提高了传统服务业的可贸易性,延长了服务链条,拓宽了服务领域与服务空间。同时,数字技术可以支撑个性化、定制化需求,服务消费者可根据自身需求下单,通过数字技术对集成化资源进行分割抽取,实现服务的个性化定制,如SaaS服务。未来要大力发展大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等技术,并注重运用这些技术开展对服务业的信息化、智能化改造,推动跨境电子商务发展,拓展服务贸易的市场空间。

4.发挥财政导向作用,引导产业结构优化升级

学习新加坡、韩国对自贸试验区高新技术制造业和现代服务产业的财政补贴经验,结合《中国制造2025》以及产业重点发展方向,发挥财政资金的引导作用,对进入自贸试验区的符合条件的产业给予一定的财政补贴,鼓励自贸试验区引进的外资“有所为有所不为”,使其符合我国产业结构升级的方向,财政补贴应向现代服务业倾斜,通过自贸试验区产业发展促进区域产业结构的优化升级。

5.发挥人才基础作用,建立服务贸易人才培养机制

扩大自贸试验区服务业的对外开放需要建立一支精通国际经贸规则、熟悉服务贸易流程、掌握国际话语体系的专业化人才队伍,为扩大自贸试验区服务业对外开放提供人才支持。为此,我们需要建立人才培养机制,坚持产学研结合,将自贸试验区企业需求与大学教育结合起来,实现人才的定向培养。同时,自贸试验区管理机构或区内企业也可以委托学校对员工进行培训和再教育,为自贸试验区发展提供智力支撑。针对自贸试验区服务业发展需求,优化高校教育培训,增设与服务业开放相关的课程设置,为自贸试验区的发展培养更多合适的人才。

(二)探索金融自由化路径

我国资本市场发展还不够完善,地区差异较大,实现金融自由化、利率市场化、人民币国际化需要有一个试验场来测试风险,自贸试验区作为新时期我国对外开放的重要平台,理所当然应承担这一职能。尤其是上海作为国际金融中心,资本市场相对国内其他地区发展较为成熟,金融基础设施建设较为完善,上海自贸试验区理应担当探索实践金融自由化的领头羊,在资本项目可兑换、汇率制度改革、利率市场化、跨境人民币结算等方面先行先试,为全国自贸试验区推动金融自由化积累经验。

1.采用循序渐进的金融自由化路径

鉴于我国资本市场发展上不够成熟,监管体系不够完善,金融自由化理应采取循序渐进的方式,首先评估金融自由化可能出现的风险,根据风险的大小确定金融自由化的顺序。根据我国资本市场发展和监管体系的建设状况,上海自贸试验区应该按照建立开放的外汇市场—资本账户与资本市场开放—实现人民币的跨境自由结算—建立离岸金融市场—推动人民币国际化的顺序推动金融自由化进程。

2.实现资本账户对外开放

资本账户开放包括两个方面的内容:一是资本项目下的货币可兑换,二是本国证券等资本市场对外开放。资本账户开放是推动人民币跨境流动、实现人民币国际化的前提条件。资本账户开放是一个逐渐放开资本账户管制的过程,是一个循序渐进的过程,其开放的速度和程度要根据国内资本市场的发展状况而定,一般而言,在资本账户开放的同时要进行金融体制改革。同时,资本账户开放也并非绝对的开放,即使资本市场发展成熟度很高的美国也并非开放了全部的资本账户。资本账户开放是一种有管制的开放,其开放程度取决于管制的范围。根据中国人民银行统计调查司公布的我国资本账户可兑换情况,在七大类40项资本项目中,还没有完全可兑换的项目,55%以上的项目是部分可兑换,35%的项目是基本可兑换,且管制不对称,对资本流入管制相对较少,对资本流出管制较多,对企业对外直接投资管制较少,对居民资本流出的管制较多。从上海自贸试验区公布的金融业负面清单来看,非居民出售或发行货币市场工具、投资交易证券、参与基金信托市场、买卖衍生品及其他交易工具仍在禁止之列,因而未来上海自贸试验区金融创新的方向主要在于将部分可兑换项目升级为基本可兑换,将基本可兑换项目升级为完全可兑换项目。

3.汇率、利率市场化改革与资本账户开放协同推进

金融市场是互联互通的,资本项目的对外开放势必影响到汇率和利率市场,对汇率、利率市场的变化如果不能因势利导,可能会引发金融风险,阻碍资本账户的对外开放。根据蒙代尔-克鲁格曼“三元悖论”,货币政策的独立性、资本自由流动和固定汇率不可能同时实现。更多的经济体已经证明,在保持货币政策独立性的同时,可以牺牲一些资本流动性来交换固定汇率,或者实行有管理的浮动汇率来实现一定的资本流动性。因此,在对外开放资本账户的同时,随着资本流动性的增加,势必要增加汇率的弹性来适应这种变化,自贸试验区汇率制度改革和资本账户开放应坚持协同推进。同时,资本账户开放会使得利率市场和汇率市场的联系加深,利率市场化改革也要与资本账户对外开放协同推进,否则,资本账户开放会为国际游资利用国内外两个市场的政策差异和监管漏洞套利,扰乱资本市场秩序,阻碍自贸试验区的金融自由化进程。

4.推动人民币跨境结算

人民币跨境结算是人民币国际化的必要条件,尽管2008年以来我国推出了一系列政策推动人民币跨境结算,但人民币跨境结算还停留在初级阶段,人民币作为交易媒介主要存在于中国与相邻国家和地区的对外贸易中,作为贮藏手段的世界货币职能尚没有得到体现,无论是外国政府的官方储备还是私人投资,人民币在世界主要货币中占比还比较少。根据国际清算银行(BIS)公布的调查报告,在全球外汇交易主要币种中,美元仍保持世界货币主导地位,在所有交易货币中占比88%,其次是欧元(32%)、日元(17%)、英镑(13%)、澳元(7%)、加元(5%)以及瑞郎(5%),人民币日均交易额1360亿美元,占全球外汇交易金额的4%(2019年6月数据)。要实现人民币作为全球贸易结算的主要货币,在境外构建具有一定广度和深度的人民币交易市场,必须依托上海等自贸试验区先行先试,加快金融自由化进程。依托沿边自贸试验区推动人民币在边民互市作为计价结算手段,并加速扩展到边境贸易中作为结算手段,推动人民币在与“一带一路”沿线国家贸易中作为结算货币,扩大人民币的适用范围,通过国际贸易结算货币扩展到作为国际投资和国际借贷的货币工具,最终推动主权国家将人民币作为国际储备主要货币。

(三)构建全面有效的风险管理体系

在自贸试验区推动资本账户放开、实现利率市场化之后,如果境内自贸试验区外存在利率和汇率管制,即“一线放开、二线管住”,会导致大规模跨境资金流动,引发套利行为。尤其是FT账户建立后,经常项目和直接投资项目带来的跨境资金流动更加便利,对自贸试验区内资金流动的监管提出了更高要求。尽管央行会对“二线”的利率、汇率进行管制,但结果也只能增加跨境资金的套利成本,而无法完全避免套利行为。因此,我们无法做到“一线”完全放开,也不能“二线”完全管住,而是在自贸试验区逐渐放开资本管制的同时,建立一套全面有效的风险管理体系。

1.加快推动自由贸易账户落地实施

自由贸易账户是上海自贸试验区最重要的创新之一,是自贸试验区推进金融自由化的重要载体。2014年中国人民银行发布的《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务实施细则》和《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则》出台,对自由贸易账户的功能和落地实施细则作了详细规定。自贸试验区开展投融资汇兑便利、利率市场化、外汇管理、人民币跨境使用都要通过自由贸易账户,自由贸易账户与境外账户的资金往来体现了“一线完全放开”,自由贸易账户与境内其他结算账户之间的资金划转体现了“二线有效管住”的原则。监管部门对资金进出“二线”的管理办法是通过自由贸易账户分账核算体系在境内法人机构设立清算专用账户来实现的,通过对清算账户净额和余额规定的限制,并要求金融机构对进出自由贸易账户的资金自动调节平衡,来控制跨境资金流动。自由贸易账户是自贸试验区跨境资金流动的必经通道,对自贸试验区资金流动具有很强的控制力,使用好自由贸易账户这个工具,加强对自由贸易账户的监控和管理,允许更多境内外金融机构设立自由贸易账户和分账核算单元,并向新设立的自贸试验区推广使用,是做好自贸试验区风险防范和管理的最基本、最重要的措施。

2.建立与完善完全的信息披露制度

现阶段,人民币的汇兑政策使得央行承担了外汇市场的做市商职责。实现利率市场化、汇率市场化,可以在上海自贸试验区借鉴美联储等的做法,由商业银行承担外汇市场做市商的职责,并建立金融机构向监管部门定期汇报的制度,实行完全的信息披露。信息披露内容可以参考巴塞尔协议Ⅲ,在上海自贸试验区率先执行,各商业银行统计每日跨境资本流动的标准差,并上报央行,根据跨境资金流动的情况自动调整信息披露的频率。比如,跨境资本波动平稳并在1个标准差以下,可以季度或月度向央行申报,当当日跨境资本波动大于1个标准差,则要及时向央行申报;如果跨境资本波动大于2个标准差则每日向央行申报;波动大于3个标准差则随时向央行申报,央行启动应急机制,限制甚至暂停跨境资本流动。

3.建立社会信用评价规则与标准体系,实行信用分级管理

应建立社会信用评价管理体系,建立社会信用评价标准和评价规则,利用大数据、云计算、人工智能等技术,量化社会信用评价标准,建立自贸试验区企业和个人社会信用分数,划分信用等级,对社会信用实施分级管理。把企业社会信用作为企业享受政府优惠政策和制度便利的重要依据,包括不限于信贷政策、税收优惠、土地租售、上市扶持、人才引进、专利申请、工商登记等系列政策。把个人社会信用作为个人获取信贷资源、保险、就医、教育等社会生活领域的参考依据。加强对社会信用的管理,建立主动披露制度和失信人黑名单制度,向社会公布失信人名单,对失信人执行市场禁入、退出制度,并要求失信人定期进行信用整改。对信用等级较高的企业法人,鼓励银行开展优质客户名单管理,对于名单上的客户,在自贸试验区开展进出口贸易和对外投资时,鼓励商业银行简化办理流程,如办理进口贸易境外汇款时,“白名单”客户只要提交汇款申请书,不需要再额外提供合同发票或报关单。

4.建立投资贸易一体化监测信息系统

学习新加坡自贸试验区进出口贸易一体化监管信息平台相关经验,在我国自贸试验区推广建立涵盖自贸试验区管理机构、行业主管部门和园区企业的一体化监测管理信息系统,对涉及自贸试验区直接投资、进出口贸易、资金流动、自然人流动、大数据跨境流动等风险比较集中的领域进行重点监控,强化海关货物监管、资本流动监管、跨境套利监管、自然人流动监管等,连接具有审批和管理权限的政府机构,进行风险在线化、平台式联合控制管理,提高信息透明度和监管效率。进一步完善外商的投资审查制度,强化事中事后监管,依据《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》,做好外商投资国家安全审查。

(四)积极对接国家区域战略和“一带一路”倡议

作为我国改革开放的“制度试验田”,自贸试验区通过制度创新基本建立了投资自由化、贸易便利化、金融自由化、营商环境国际化的先进制度,具有较强的竞争力,且自贸试验区大多位于地理位置优越、经济基础雄厚、经贸往来频繁的发达区域,对承接国家区域战略、对接“一带一路”倡议具有很强的支撑作用。

1.发挥自贸试验区平台支撑作用深化区域合作

我国已经成立的18个自贸试验区基本覆盖了全部的沿海地区、部分内陆地区和沿边地区,形成了陆海统筹、内外联动的对外开放格局。各自贸试验区所处地理位置不同,经济基础和发展优势各异,应充分发挥制度创新和地缘优势因地制宜推动差异化发展。上海自贸试验区着重在资本账户开放和金融创新上下功夫,将自贸试验区建设与上海国际金融中心建设、长三角一体化有机结合。以上海、湖北、江苏、重庆、四川、浙江自贸试验区为平台,通过交通运输、产业转移、经济辐射、要素流动加强协同,推动长江经济带建设。广东自贸试验区以制度创新为核心,加强内地与港澳经济的深度融合,推动粤港澳大湾区建设,深入推进粤港澳服务贸易自由化、投融资便利化,探索构建粤港澳金融合作新体制等。天津、河北自贸试验区则重点围绕京津冀协同发展,承接首都产业转移,推动制造业和物流业的开放,天津作为京津冀最大的综合贸易港口,在对外贸易和吸引外资方面发挥动力引擎的作用。辽宁、黑龙江自贸试验区重点对东北亚地区开放,着重提升东北老工业基地发展的整体竞争力。四川、重庆自贸试验区主要定位于服务西部大开发,加大西部地区门户城市开放力度。福建自贸试验区最大的战略意义在于对台开放,深化两岸经济合作,吸引台资,促进对台贸易。山东自贸试验区重点发展海洋经济和对接中日韩自贸试验区,打造对外开放新高地。广西、云南重点对接东盟自贸试验区,探索沿边跨境合作新模式。

2.发挥自贸试验区重要节点作用支撑“一带一路”倡议

自贸试验区作为“一带一路”的重要战略支点,通过制度创新可以突破“一带一路”倡议的制度障碍、贸易壁垒和文化隔膜,增进“一带一路”国际经贸合作。“一带一路”沿线国家多为发展中国家和新兴经济体,经济发展水平普遍较低,大多数企业不具备国际竞争力,中国的自贸试验区相对于周边区域具有明显的制度优势和良好的营商环境,可以吸引“一带一路”沿线国家的企业进入自贸试验区开展投资贸易活动,帮助它们获得中国巨大国内市场机会,同时也为自贸试验区内企业的发展带来了合作机遇。自贸试验区作为新时代对外开放高地,可发挥地缘优势作用,是衔接“一带一路”自由贸易网络的最佳战略支点,对建设“一带一路”自由贸易网络起到重要支撑作用。同时,“一带一路”倡议将各自贸试验区串联成线,形成对外开放的整体合力,进一步提升自贸试验区的对外开放水平。

3.发挥自贸试验区制度创新作用,促进“一带一路”沿线国家制度融通

自贸试验区作为中国改革开放的“制度试验田”,率先建立了以准入前国民待遇和“负面清单”为核心的外商投资管理制度,以贸易便利化为出发点的贸易监管制度,以资本账户开放和金融业对外开放为目标的金融创新制度,以转变政府职能为核心的事中事后监管制度,形成了较高标准的经贸规则体系,将这些制度规则融入“一带一路”制度建设中,与“一带一路”倡议的“政策沟通、贸易畅通、资金融通”有机结合,积极拓展与“一带一路”沿线国家在服务贸易领域的合作空间,通过制度融合增强沿线国家在商贸、金融、文化方面的互联互通,增强彼此的政策透明度,突破制度障碍,加速人才、技术、资本、信息在“一带一路”沿线国家之间的自由流动,在更大范围、更广领域、更深层次实现市场开放和投资贸易的自由化便利化。自贸试验区可以根据自身战略定位以及在“一带一路”沿线的地理位置,探索彰显自身特色的经贸制度。如福建自贸试验区作为21世纪海上丝绸之路核心区,可重点围绕对台湾地区的经贸往来特点开展投资、贸易、金融和监管方面的制度创新。河南自贸试验区作为“一带一路”建设的综合交通枢纽,重点探索建设支持内陆自由贸易港、加强内陆口岸与沿海、沿边口岸通关合作的制度,以及跨境贸易电子商务服务试点。

来源:微信号中国区域经济50人论坛,https://mp.weixin.qq.com/s/wNDOxHDKPFD5GaXXJIPrHA 发表时间:2020年3月18日

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