海南离岛免税政策的功能、成效和建议
字号
2020年7月海南离岛免税新政实施以来,服务于“双循环”和海南自贸港建设两个大局,政策效果显著。不仅免税销售实现突破性增长,消费扩容和升级得到落地,同时带动旅游消费,促进消费回流,有效地拉动了海南地区经济增长。但新政实施时间尚短,政策效果未充分发挥,离岛免税购物渗透率还不高,且面临旅游消费配套设施不足、国际竞争加剧以及封关后政策预期不稳等挑战。建议封关后继续实施离岛免税政策,稳定投资者预期;强化利用技术手段精准监管,防范和打击套代购;提升购物相关基础设施和免税购物服务体验,在优化监管和提升信息化方面加大改进力度;从免税购物向生产制造延伸;完善离岛免税相关法律法规和标准体系建设。

关键词:海南自贸港 离岛免税 成效

自2011年4月海南离岛免税政策实施起,历经11年的发展,先后经历了海南国际旅游岛和自由贸易港建设两个阶段。2020年7月海南离岛免税新政(以下简称新政)实施以来,围绕服务自由贸易港建设和国家“双循环”战略,海南免税市场迅猛扩大,对拉动海南旅游消费、带动地方经济增长、促进消费回流等都发挥了重要作用,也较大地提升了岛内外居民的获得感。离岛免税政策目前已成为海南自由贸易港建设的“亮点”和“金字招牌”。

一、海南岛离岛免税政策承担了三大功能

海南离岛免税政策是中央支持海南省发展的特殊制度安排。回顾过去十余年,离岛免税政策围绕服务国家战略和海南岛建设的政策目标,先后承担了三项主要政策功能,体现了较好的政策连贯性。

(一)早期服务海南国际旅游岛建设,拉动旅游消费。最初离岛免税政策设计目标是利用针对性区域优惠政策,扶持海南发展,推进海南国际旅游岛建设。2011年4月,《关于开展海南离岛旅客免税购物政策试点的公告》发布,开始海南离岛免税政策试点,实施特许经营,岛内居民每年最多1次,非岛内居民最多2次享受离岛免税购物政策,每人每年5000元免税额度。此后,为进一步扩大离岛免税效果,政策力度不断增强,逐步放宽额度、品类、件数限制。如表1所示,此时期离岛免税政策分别于2012年11月、2015年3月、2016年2月、2017年1月进行了4次调整优化。

(二)2018年以来服务海南自由贸易港建设,推动自贸港“上流量”。考虑海南省工业薄弱、旅游消费业优势突出的特点,2018年中央发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》,明确海南国际旅游消费中心的战略定位,支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。离岛免税是国际旅游消费中心建设的重要组成,目的是服务海南自贸港建设,推动自贸港“上流量”。为此,离岛免税力度不断加大,2018年12月,离岛免税额度提高至每年每人3万元;2020年6月,《海南自由贸易港建设总体方案》对离岛免税政策又进行了突破性调整,放宽离岛免税购物额度至每年每人10万元,扩大免税商品种类至45种。

表1 2011年至今海南离岛免税政策调整

image.png

资料来源:财政部、商务部等。

(三)服务国家“双循环”战略,赋能消费升级和回流。一方面,我国近年消费外流现象突出,出境旅游人数居世界的位次不断提升,2014年以来一直稳居世界第一位。2019年境外消费达到3053亿美元,比第二位的美国高出64%,其中购物支出是我国居民出境游的主要消费形式,占到一半以上。另一方面,国内消费升级的需求高涨。有研究预计到2030年,60%的城市消费将由中高收入消费者驱动,另外20%来自更高收入水平的消费者,如何更好满足这一庞大消费需求,是利用好“超大市场”优势和落实“双循环”战略的关键。据商务部估计,2018年中国消费者免税消费占全球免税市场的41%,但在消费地区分布中,境外占82%,境内只占18%。显然,国内免税行业发展空间很大,海南离岛免税政策可以发挥吸引消费回流和满足消费升级的重要作用。

二、离岛免税政策实施十年多来取得了显著成效

一是离岛免税销售额实现突破性增长,带动了海南省经济增长。从2011年到2021年离岛免税消费额实现十余倍增长,共销售免税品超1000亿元,年均增长44.6%。特别是2020年新政后,销售大幅增长,2021年离岛免税店总销售602亿元,占全省社会消费品零售总额的24.0%,同比增长84.0%,其中免税品销售额495亿元,同比增长79.5%(见图1)。

离岛免税销售额的快速增长,直接带动了海南省就业、进口、消费等增长。如带动消费一项,据海南商务厅测算,2020年海南省每100元离岛免税销售,带动直接旅游花费164元,即游客购买100元免税品,将给“食住行游购娱”等直接相关行业带来164元的收入。显然,离岛免税对海南经济增长产生了较为显著的综合效应。

image.png

图1 2011年4月―2021年海南离岛免税销售额及增长情况

资料来源:商务部、万得数据库。

二是极大地拉动了海南旅游消费,“上流量”成效显著。离岛免税业通过购物消费把免税零售商、品牌方、涉旅企业和消费者等多方汇聚在一起,并将“食住行游购娱”等生活性相关要素有机串联,形成巨大的人流、物流和资金流,为当地带来显著的“流量”效应。据海关总署统计,2011年至2020年,离岛免税购物人数约3045万人次,年均增长27.6%。新政后的2020年和2021年增幅较大,购物人数达448万人次和671万人次。从海南接待游客人数与离岛免税购物人次月度数据比较可以看出,新政实施后,离岛免税消费渗透率(购物人次与游客人数之比)有较大提升。在2020年6月新政之前的两个年度(2018年7月至2020年6月),月均离岛免税购物渗透率分别为4.1%和5.9%。离岛免税新政至今(2020年7月至2022年3月)上涨至8%(见图2)。

image.png

图2  2018年至2021年海南接待游客人数和免税购物渗透率

资料来源:商务部。

三是消费扩容和升级明显提升。海关总署数据显示,新政主要通过带动免税购物人次增长和提高人均消费额来促进消费增长。免税购物人次从新政前一年的月均28.1万人次增长至新政后一年的月均56.8万人次;人均消费额从前一年的月均4399元上升至新政后第一年的月均6878元(见图3)。

image.png

图3  2019―2021年海南离岛免税购物实际人次和人均消费

资料来源:商务部。

从不同品类的销售数量与单价看,消费扩容和升级均得到较大提升。一是销售额占比超一半、单价较低的化妆品和箱包类商品销售数量增长较快。化妆品类销售单价约500元,在新政前后一年半,销售单价增长约8%,但消费数量增长164%,体现了离岛免税新政在消费扩容上的作用。二是手表和首饰类等单价较高商品,实现价格和数量双增长。新政前后一年半,手表销售单价由约6000元增长至13000元,增长122%,销售数量增长131%,进而推动销售额增长412%,其中单价1万元以上销售额增长641%。首饰品类同样体现消费升级趋势,单价由新政前3000元左右增长至8000元左右,增长近141%(见表2)。

表2  2019―2021年离岛免税新政前后各品类销售增长率(%)

image.png

资料来源:中免集团五店销售数据。

四是有效地促进了境外消费回流。2020年受疫情影响,大量境外购物消费转向境内,海南成为最主要的境外购物替代地。2020年海南国内游客人均日花费构成中,购物花费占比达29.9%,比2018年提高15.5个百分点。据银联国际数据显示,2019年境外消费客源主要来自广东、上海、北京和江苏等地,海南离岛免税购物的外地客源地前两名是广东和江苏。韩国一直是我国主要的免税消费外流地,新冠肺炎疫情前中国消费者贡献整个韩国免税市场的70%以上。新冠肺炎疫情以来,由于国际旅游中断,加上海南离岛免税新政适时推出,使得消费回流效果明显,中国消费者贡献的韩国免税消费额已经由2019年的1008亿元下降至2020年的796亿元,海南离岛免税规模则从2019年的135亿元上升至2020年的275亿元和2021年的495亿元。

此外,离岛免税成为国内免税行业增长点,推动国内免税行业快速扩容。2012年离岛免税销售额占国内免税行业销售额的15%,2020年上升至41%(见图4)。疫情以来,口岸免税“熄火”,离岛免税占比进一步提高。海南离岛免税已成为我国免税行业最大的增长点。

image.png

图4  2012―2020年中国免税行业销售额增长情况

三、离岛免税发展存在的问题和挑战

尽管发展迅猛,从支持海南自贸港建设和吸引消费回流两大政策目标看,离岛免税业仍有较大发展空间,存在一些问题和挑战需要克服。

一是新政实施时间短,政策效应尚未完全发挥。对比历次离岛免税政策调整,政策效果最突出的是2020年6月免税新政。但新政时间尚短,完善免税购物生态、培育消费市场、改变海外回流消费者的购物习惯和认知等还需时日,需地方和市场主体持续共同努力。同时,通过离岛免税市场培育当地相应的奢侈品制造业,也是增强政策效应的重要手段,目前这方面工作尚未有效开展。

二是离岛免税购物渗透率还不高。渗透率即海南游客的离岛购物转化率,反映对海南的免税购物吸引力。2019年海南离岛免税购物渗透率仅为5%左右,在2020年新政作用下提升至8%,但与韩国50%左右的平均水平有较大差距。

三是免税购物相关配套设施还不足。海南基础薄弱,相较于海外免税市场,目前的交通、住宿、旅游观光软硬件配套设施都有较大提高空间。对比日本冲绳和韩国济州岛,当地政府为刺激旅游业发展,开发了大量旅游观光项目,且与免税购物紧密相连,游客在免税购物的同时,也可尽情旅游观光并再次消费。目前,海南在运营的免税门店周边普遍缺乏观光旅游区、综合度假村、休闲娱乐区等完善的产业配套,运营模式单一使游客缺少享受观光、度假、娱乐等高层次的综合聚集体验。此外,离岛提货的购物模式也降低了消费者的购物体验。

四是疫情后将面临严峻的国际竞争挑战。韩国是中国免税消费外流的主要目的地之一,也是海南离岛免税吸引消费回流的主要竞争对手。相比海南离岛免税市场,韩国免税市场有较多优势:产品价格上,得益于韩国免税企业对品牌商有较大谈判力,拥有长期稳定的优惠政策,平均约为海南免税的70%―85%;限购额度上,韩国免税店对外国消费者(主要是中国消费者)不限购物额度;品类上,韩国免税店一线品牌齐全,海南免税店集中在香化类,精品类少;便利度上,对中国北方消费者而言,交通成本和便利度比海南更有优势;代购监管上,韩国代购过海关抽检,查获后补税,相较海南打击“套代购”力度要小很多。尽管受疫情影响,韩国免税市场外籍客群数量骤减,但韩国免税行业迅速采取自救措施,如海外直邮业务、吸引跨国代购进行单次大批量采购等,随着国内外疫情逐步好转,后疫情时代难免出现回流消费再次外流的挑战。

五是全岛封关后离岛免税政策不明,投资者预期不稳。按照《海南自由贸易港法》,“全岛封关运作、简并税制后,物品在海南自由贸易港和内地之间进出的税收管理办法,由国务院有关部门会同海南省制定。”这在客观上造成了各方市场主体对离岛免税政策未来走向的关切。在2020年离岛免税新政的带动下,不少市场主体在海南岛进行大量前期投入,部分企业预计封关前很难收回投资,普遍流露出对政策不明朗的担忧。预期不稳也造成各方主体对相关投资持谨慎观望态度,产业链上新的投资者也不敢贸然进入。相关人财物的投入到发挥作用有一定周期,政策预期不稳会带来行业发展停滞,导致离岛免税政策效应功亏一篑。

四、进一步增强离岛免税政策效应的建议

封关后继续实施现行离岛免税政策,稳定投资者预期。政策最终要落到激励市场主体和人的积极性上才能有效发挥效果,如果出现政策倒退,将对市场造成较大负面冲击,也会打击全社会对海南自由贸易港建设的期望。建议尽早明确在全岛封关后继续保留实施现行的离岛免税政策,稳定市场预期。同时,离岛免税政策作为海南自由贸易港整体政策体系的组成部分,封关后如何与其他相关税收、市场准入等政策的协调,也需要尽快落定。

强化利用技术手段精准监管,防范和打击“套代购”。海南离岛免税实施十余年来,监管部门已积累了一套保障离岛免税平稳运行的有效做法,后续应继续加大数字技术应用。建议在风险防控分析方面,构建高风险套代购人员、走私人员风险特征和识别体系,提升正面监管防范的精准度。加强人和物的溯源管理体系建设,通过智能关锁、支付验证、智能化摄像头等手段,将人员数据、业务数据、高风险特征信息等有效结合,精准识别和打击“套代购”等行为。

持续提升离岛免税购物的服务体验。免税品消费主要针对中高收入群体,尤其是奢侈品品类等高端消费,对购物服务体验的要求较高,购物生态环境的培育更为重要。建议围绕消费者提高离岛免税购物全链条式服务体验,针对购买手续复杂、消费者购物环节的结账时间长、机场提货排队时间长体验差等问题,可以在优化监管和提升信息化方面加大改进力度。对岛内经常性使用的、不易形成“套代购”的商品,尽早实现限价限量的即买即提。

加大免税购物和旅游消费相关基础设施建设。统筹建设免税仓储物流、市场推广等公共平台,加强相关道路、信息系统等基础设施建设,合理规划旅游消费和离岛免税的空间布局,推动旅游观光、商务旅行等与免税购物更好融合,提升离岛免税购物渗透率。

从购物向生产制造延伸,实现离岛免税红利的更大溢出。增强离岛免税对地方经济的带动力,关键还在于拓长和拓宽价值链条。销售环节位于产业链下游,附加值不高,建议充分发挥离岛免税的消费市场优势,承接和用好海南自贸港的政策优势,在当地配套相关奢侈品的生产制造,如针对香化、首饰、箱包等主要免税品品类,吸引产业链中更靠近消费市场的中下游生产制造企业落地海南。

完善离岛免税相关法律法规和标准体系建设。免税产业的健康发展离不开健全的法律法规和标准管理体系。建议在《海南自由贸易港法》的框架下尽快完善免税消费法规体系、免税消费者服务体系、免税产品质量管理体系等,建立健全包含服务标准、人才培养、免税店布局、售后服务、消费增值等在内的免税购物服务标准体系。

企业研究所 向 辉 袁东明
如需获得全文,请致电:010-65232727,或 E-mail:drcreport@vip.sina.com 。
中国民生调查2022
敬请期待
协办单位更多
V
海关总署研究中心
V
中国石油集团国家高端智库研究中心
V
贵州省人民政府发展研究中心
V
成都高质量发展研究院
访问学者招聘公告

中小企业创新活力

问卷调查

关于我们
意见建议
欢迎对中国智库网提出宝贵的意见和建议!