医养结合是积极应对人口老龄化的创新之举，通过整合“医”和“养”两方面的资源，提供更全面、更优质的为老服务，可以有效提高老年人的健康水平和生活质量。目前，我国的医养结合工作处于起步阶段，存在优质服务供给总体不足、服务设施数量不够、专业人才缺口较大、服务结构有待优化等问题。政府和社会资本合作（PPP）模式能够集中政府和市场的优势，有效促进公共领域的建设和公共服务的提供。有必要将PPP模式运用到医养结合领域，在政府主导的前提下引入社会力量，增强医养结合的发展动力，促进医养结合的良性发展。

PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。根据不同项目的建设需要，PPP模式可以分为不同的具体类型，比如管理外包模式下的“委托运营”“合同管理”等类型，特许经营模式下的“建设—经营—转让”“建设—移交—运营”等类型，私有化模式下的“建设/转让—拥有—运营”等类型。在PPP模式中，政府与社会资本之间应是紧密的合作伙伴关系，在平等合作的前提下做到利益共享、风险共担，实现各取所需、提供服务、发展经济、改善民生的目的。具体就我国医养结合PPP项目的发展现状来说，表现出以下特点：一是医养结合PPP项目数量明显较少，且存在地域分布不平衡的情况。根据笔者整理的全国PPP综合信息平台的数据，医养结合PPP项目仅有52个，其数量在养老行业PPP项目中占比49.06%，在全部行业PPP项目中占比仅0.57%。而从医养结合PPP项目地域分布来看，山东省的项目数量最多，为15个；大部分省份的项目数量仅为1个或者2个；辽宁、天津、青海、宁夏等13个省份的项目数量为0。二是医养结合PPP项目的运作方式多样化。已有的医养结合PPP项目包括多种类型，但以“建设—经营—转让”和“建设—拥有—运营”项目为主，两者数量占比达到了75%。

医养结合PPP模式可以实现多方共赢。对政府来说，可以有效减轻政府的财政压力，也有助于将政府从医养结合服务主要提供者的角色“解放”出来，更好地实施宏观政策设计、服务监管的行政职能；对企业来说，政府配套的鼓励政策为企业提供了便利的优惠条件，加之政企双方风险共担，大大降低了企业的投资风险，有利于企业发挥自身的人才优势、资金优势、专业优势和管理优势以创造收益；对社会来说，以PPP模式发展医养结合服务，有利于完善养老体系、丰富养老方式和提高养老服务质量。而从实际情况来看，我国医养结合PPP模式发展目前存在以下困境：

一是配套法律政策不够健全。目前，PPP模式在政府和社会力量的权利和义务、项目的准入和运行等方面都缺乏法律的具体规定。同时，由于相关政策以宏观为主，缺乏具体的指导意见，使得政策层面和执行层面缺乏连接。

二是医养结合PPP模式对社会资本缺乏吸引力。医养结合PPP项目虽然在养老行业PPP项目中数量占比近一半，但养老行业属于社会资本参与热情不高的行业，医养结合PPP模式存在推广缓慢的问题。其主要有以下几个原因：第一，医养结合发展尚不充分。我国医养结合模式还处在初期探索阶段，尚未形成完善的运行体系。第二，医养结合服务存在公益性和市场逐利性之间的矛盾。医养结合提供的是养老服务，具有准公共产品的特性，过多引入市场资本会导致服务的竞争性和差异性，影响社会福利的实现。对于社会资本而言，医养结合这种公益性的项目投入大、风险大、回报周期长，因而社会资本参与的热情不高。第三，PPP项目切入医养结合难。小规模项目和复杂项目都难以采用PPP模式运作。而在现实中，医养结合服务机构中存在大量的中小型机构，而且医养结合服务类型中的“嵌入式”“合作式”都比较复杂，PPP项目难以找到合适的切入点。

三是医养结合PPP项目监管和评估相对较难。由于缺少规范化的工作机制，针对医养结合PPP模式开展监管和评估工作的难度较大。比如，政府对医养结合PPP项目的监管和评估通常以服务场所面积、养老医疗设施等硬件设施是否达标为主，对医养服务质量缺乏权威的评估标准。由于服务质量、老年人的感受等评估项目相对复杂和较为主观，难以实现标准化衡量，很难建立一套完善的医养结合PPP项目监管体系和评估标准。

四是医养结合PPP项目区域发展不均衡。第一，城乡发展不均衡，医养结合PPP项目主要集中在城市。第二，地区发展不均衡。医养结合PPP项目发展最多的是山东等人口老龄化程度较深的省份，这些项目也是集中在省会和经济发展较好的大城市，省份之间和省内发展不均衡。

笔者建议，推动医养结合PPP模式发展，可采取以下对策：

完善政策法规体系。政府需要加强顶层设计，对PPP模式的适用范围、准入机制、合作方式、主体权责等进行具体的规定。完善相关法律法规，完善医养结合PPP模式的政策规定，实现宏观与微观相结合、理论与实践相统一，切实指导具体的实践操作，确保医养结合PPP模式规范发展。

健全风险分担和利益分配机制。医养结合PPP模式由政府和市场两方主体共同承担风险，如果风险分担不均，社会资本将不敢进入。对此，各方的风险分担要在项目合作书中进行具体说明，政府和市场主体根据不同的角色承担相应的风险，政府负责承担政策、法律法规变动的风险，而项目的规划、建设、运营等风险由市场主体承担，其他不可预测的风险由双方共同承担。同时，在项目的具体运行中，需要政府和市场主体双方进行有效沟通，进一步完善利益分配机制，共同制定双赢的长效发展机制。

完善准入、评价和监管机制。首先，在社会资本的准入方面，要针对不同性质的医养结合服务机构，对社会力量的准入进行分别规定。对于公立的医养结合服务机构，只允许非营利组织参与医养结合公私合作，保证基本养老服务的公共性；对于以高收入群体为目标客户群体的机构，放宽市场准入限制。其次，加强运营过程的监管和评价。政府要负起监管和评价的责任，对企业资本运行加强监管，禁止挪用资金、乱收费等现象的发生；制定全方位的、操作性强的评价体系，对企业提供的医养结合服务进行综合评价，保证服务质量。

努力实现医养结合PPP项目匹配人口结构、平衡地区发展。应根据各省份人口老龄化程度，有差别、有针对性地发展医养结合PPP模式，加大对人口老龄化程度较深省份的资金、政策倾斜力度。同时，要加强农村地区医养结合PPP模式的发展，减少城乡发展差异。

来源：《中国人口报》 发表时间：2020年11月9日