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赵磊:全球突发公共卫生事件与国际合作

作者: 赵磊,中共中央党校(国家行政学院)国际战略研究院教授、国际关系与“一带一路”研究所所长 发布日期:2020-07-01
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全球正处在史上疾病传播速度最快、范围最广的时期。应对全球范围内高频次的突发公共卫生事件,需要高质量的国际合作。近代工业革命以来,应对公共卫生危机的国际合作可以划分为三个历史阶段,随着公共卫生危机的频发,国际社会对国际关系诸多要素进行再认知。公共卫生危机延伸了国家安全同时弱化了国家主权,促进了卫生与外交的深度融合,对国家形象与国际责任提出制度性、专业化要求,需要国际社会共同努力加强全球健康治理。

美国历史学家威廉·麦克尼尔(William McNeill)在《瘟疫与人》中警告:“才智、知识和组织都无法改变人们在面对寄生性生物入侵时的脆弱无助,自从人类出现,传染性疾病便随之出现,什么时候人类还存在,传染病就存在。传染病过去是,而且以后也一定会是影响人类历史的一个最基础的决定因素。”[1]2020年1月30日,世界卫生组织总干事谭德赛在日内瓦宣布,新冠肺炎疫情已经构成“国际关注的突发公共卫生事件”(Public Health Emergency of International Concern,PHEIC)。根据《国际卫生条例》(International Health Regulations,IHR)的定义,国际关注的突发公共卫生事件是指“疾病通过跨国传播对其他国家构成公共卫生风险从而可能需要协调一致的国际应对行动的特别事件”。其中,“公共卫生风险”是指发生不利于人群健康的事件,特别是可在国际上播散或构成严重和直接危险事件的可能性。

《国际卫生条例》于2005年生效以来,世卫组织一共宣布了5次“国际关注的突发公共卫生事件”,分别是:2009年的甲型H1N1流感、2014年小儿麻痹症疫情、2014年西非埃博拉病毒疫情、2016年寨卡病毒疫情和2018—2020年刚果民主共和国基伍埃博拉病毒疫情。此次新冠肺炎疫情传播范围之广、速度之快、程度之恶劣,必将深刻影响全球经济与国际政治,这次暴发于公共卫生领域的“黑天鹅”事件不是类似事件的开始,更不是结束。

纵观人类卫生健康史,就是一部与突发公共卫生事件的抗争史。无论地域、种族或文化,各国始终面临着传染病暴发带来的严峻挑战。随着全球化加速发展,传染病的传播愈加快速,新病原体出现的速度也超过了过去的任何一个时期[2]。全球突发公共卫生事件的频发,必然需要高质量的国际合作。

一、全球突发公共卫生事件频发

早在2007年8月,世界卫生组织发布的年度报告警告说,全球正处在史上疾病传播速度最快、范围最广的时期。自20世纪70年代始,新传染病即以空前的、每年新增一种或多种的速度出现。20多年来至少出现了40种新发传染病,最近5年经世界卫生组织证实的疫情超过1100件[3]。其中,SARS的流行使亚洲国家2003年的国内生产总值损失200多亿美元,或按总支出和商业损失计算则高达600多亿美元。

这份名为“构建安全未来”的报告强调:10年内,世界可能面临一种新型致命疾病的威胁,其危害程度不亚于艾滋病、非典型性肺炎、埃博拉等疾病。该组织呼吁各国联手应对,以便把疾病威胁降至最低。由于新型疾病正逐渐具有更强的抗药性,医学发展赶不上疾病的变化,人类健康面临严峻威胁。报告指出,目前全球乘坐飞机人数已达到每年21亿人次(2017年全球范围内乘坐飞机出行的旅客数量达41亿人次),所以世界上任何一个地方一旦发生疾病暴发或流行,那么仅仅几小时后就会使其他地区大难临头。

(表略)

20世纪最后25年,霍乱、黄热病和流行性脑膜炎再度出现;急性呼吸道疾病和禽流感仍持续对人类健康构成威胁;埃博拉、马尔堡出血热、尼派病毒感染等病毒性疾病威胁全球健康。一次流行性感冒可能感染15亿人,即全球人口的四分之一。即使流感本身不是严重疾病,但其流行程度会对全球经济和社会造成巨大影响[4]。此外,以天花病毒等攻击人类健康的“生物恐怖主义”威胁也不容忽视。自从1979年全球根除天花之后,发达国家一直担心这样一个问题,就是恐怖组织有可能储存了天花病毒,并将其作为生物恐怖袭击的武器。世卫组织提醒各国政府,积极应对类似“9·11”事件后装有炭疽病毒粉末信件的生物恐怖袭击。

世界卫生组织曾经评价,西非埃博拉疫情是一次规模大、持续时间长、致人死亡、令人恐惧的人类悲剧。不过埃博拉并非最坏的情况,因为它的传播条件需要密切身体接触,只有在患者传染性最强时才会导致严重且明显的疾病,并且也不会轻易通过国际航空旅行传播[5]。而此次新冠肺炎疫情的严重程度显然超过了西非埃博拉疫情。联合国经济与社会事务部2020年4月1日发布的《世界经济形势与展望》报告预测,受新冠肺炎疫情影响,今年全球国内生产总值将萎缩近1%。新冠肺炎疫情对人口流动和广泛的经济活动造成了前所未有的限制,并促使许多国家宣布进入紧急状态。所有国家都面临这场前所未有的严重疾病带来的多领域多维度侵害。为妥善应对与及时止损,全球各国必须达到空前的团结。

二、应对公共卫生危机需要加强国际合作

全球性问题必然要求全球层次的合作,突发公共卫生事件更是如此。公共卫生安全有三个里程碑意义的进步——隔离检疫、卫生条件改善、接种免疫。但人们逐渐认识到,这些措施只有依靠国际协调与合作,才能最终保障全球公共卫生安全。应对公共卫生危机的国际合作也经历了三个阶段。

第一阶段,“各扫门前雪”的区域性国际合作(1850—1900年):主要特点是欧洲国家为解决自身问题召开高频次的国际会议,对其他地区的流行性疾病没有关注的兴趣。主要防疫理念是通过在各国边境地区采取隔离措施以阻止疾病的跨国传播。

近代公共卫生是欧美国家工业革命、城市化和海外殖民地统治的产物。跨越国家、民族和自然地理界限的大规模商品、人口、信息流动和城市化直接导致了致命的疾病流行,客观上产生了通过国际合作加强公共卫生的迫切要求(注:据估计,在哥伦布船队抵达新大陆后200年间,美洲地区2000万印第安人原住民中的95%死于欧洲移民带来的天花、麻疹、流感、梅毒等流行性疾病。)[6]。比如,1830至1847年间,肆虐欧洲的霍乱迫使欧洲国家意识到,为了保护其领土免遭侵袭,缓解由隔离措施给贸易带来的重负,他们需要开展传染病外交和公共卫生方面的多边合作。由此导致19世纪中期开始,流行疾病控制领域高频次国际会议的召开,这是公共卫生安全领域推动国际合作的起点。1851年至1900年间,共召开了10次国际卫生大会,12个欧洲国家讨论了控制区域内疾病流行的议题[7]。其中,1851年7月23日,第一届国际卫生大会在巴黎召开,讨论在建立防疫区方面的合作,揭开了现代意义上国际公共卫生合作的序幕。

1892年,首部《国际卫生条例》签署,但这一条例只针对霍乱。1897年,在第十次国际卫生会议上,又签署了一个有关鼠疫的条例。无论是霍乱还是鼠疫,都是欧洲国家最为关注的流行病问题。欧洲人始终将黄热病视为美洲的问题,不愿意将其列入讨论议题。大卫·费德勒(David P.Fidler)认为,19世纪多边公共卫生合作的发展主要是为了保护所谓的“文明”国家,使欧洲国家免受“未开化”国家(特别是东方国家)的沾染。”[8]在此情况下,19世纪80年代,部分南美洲国家签署了首批在美洲范围内生效的国际卫生公共条约,除了应对大量来自欧洲移民所携带的霍乱和鼠疫外,公约终于涵盖了美洲的一些地方病,如黄热病。

这一时期的合作以各自建立免疫隔离区为主。“检疫”(quarantine)一词来自意大利语quarantina,源自拉丁文quarantum,原意为“40天”的意思,即对来自流行病区疑似被感染的人员进行40天隔离。但是,随着铁路和轮船等运输工具的发展,对国家检疫系统带来很大的压力,国家的检疫政策不仅不能阻断疾病的传播而且带来商人的不满,这就要求必须通过国际合作的形式予以解决[9],以处理各国检疫制度同国际经济贸易往来之间的矛盾。

第二阶段,多中心并存的松散型国际合作(1900—1945年):主要特点是公共卫生的国际合作开始了机制化建设,从国际卫生会议进化到国际卫生组织,但存在多中心并存且相互间协调性差的现象。主要防疫理念是国家间关于传染病防治的合作由单纯的隔离政策转变为加强国际公共健康政策的协调与合作。

1902年,12个国家出席了在美国召开的美洲第一届国际卫生大会,成立第一个区域性多边公共卫生机构——“国际卫生局”(the International Sanitary Bureau),1923年更名为泛美卫生局(现泛美卫生组织,Pan American Health Organization,PAHO)。1907年12月9日,第一份《国际卫生条约》在罗马签订,据此于巴黎成立了“国际公共卫生局”(法文缩写OIHP),这是世界上第一个非区域性的国际卫生组织。

第一次世界大战结束后成立的“国际联盟”,也曾把健康和卫生问题纳入其工作议程。如《国联盟约》第23条规定,成员国“将努力采取措施,加强对疾病防治和控制领域的合作”。同时,还成立了卫生问题办公室,应对流行病的防治[10]。1920年4月,在国际联盟理事会的要求下,各成员国在伦敦举行了一次国际卫生会议。该会议成立了国际联盟卫生组织(the Health Organization of the League of Nations,HOLN),希望当时所有的国际卫生机制都应该被置于国际联盟的监管之下,其中包括泛美卫生局和国际公共卫生局。然而美国极力反对欧洲大国介入美洲事务,也一直反对将泛美卫生局并入国际联盟卫生组织。美国此举的目的在于确保其在相关国际卫生机制中的主导性和独立性[11]。

多中心并存特征主要表现在,这一时期的公共卫生合作机制同时存在不同的国际组织,即美国主导的泛美卫生组织、国联体系下的国际联盟卫生组织、欧洲主导的国际公共卫生局,且三者之间的协调性差,各自独立开展工作。

第三阶段,世界卫生组织主导的协调性国际合作(1945年至今):主要特点是公共卫生合作走向真正意义上的全球化与协调化,之前成立的专门性或地区性的国际卫生组织都被并入世界卫生组织体系之中。主要防疫理念是需要加强全球协调,强调《国际卫生条例》需要不断修改与完善,必须涵盖更多的疾病范畴,所采取的防控措施必须基于实时的流行病学分析而不是一成不变的预防手段。

两次世界大战的爆发,摧毁了众多公共卫生基础设施,多种传染病开始复苏和流行。1945年联合国成立时,各国讨论的重点议题之一就是建立一个全球卫生组织。1946年6月,联合国在纽约召开了专门的国际卫生大会,通过了《世界卫生组织组织法》,成立世界卫生组织,成为联合国框架下专门负责卫生问题的专业机构。该组织法序言所列的原则中强调,“各民族之健康为获致和平与安全之基本,须赖个人间与国家间之通力合作。任何国家促进及保护健康之成就,全人类实利赖之。”1948年6月,第一次世界卫生组织大会在日内瓦召开,标志着有一个国际性的机构来指导和协调国际卫生领域的合作[12]。此后,1902年成立的国际卫生局就成为世卫组织的美洲分部[13]。

在世界卫生组织的领导下,国际卫生合作进入快速发展阶段。WHO充当无可争议的技术咨询者、跨国行动计划的领导者和协调者,以传染病的应对为工作重点,国家为主体,依赖卫生部门的行动开展大量国际合作[14]。世界卫生组织的成立标志着国际卫生体系的正式形成,协调性的国际合作稳步推进。

冷战时期的公共卫生合作虽然受到美苏争霸的影响,但也取得了一些积极成果,如天花的根除。1967年1月1日,世界卫生组织发动了消除天花计划。当时,美国疾控中心拥有在发展中国家根除天花的技术能力和条件,但是缺乏相关资源,而苏联拥有充足的天花疫苗。在美国和苏联的共同努力下,世界卫生组织于1979年在世界范围内成功根除了天花[15]。

冷战结束后,为了增强多元主体的协调性,1996年世界卫生组织第一次提出了全球疫情警报和反应网络机制(Global Outbreak Alert and Response Network,GOARN),汇集了来自会员国科技机构、医学和监测行动、区域技术网络、实验室网络、联合国各组织(例如儿童基金会、难民专员办事处)、红十字会(红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会)以及国际人道主义非政府组织(例如医师无国界协会、国际援救委员会)的技术和业务资源。这些合作机构和网络为传染病的应对处理提供了快速的、多学科的、全球的技术支持。

今天,尽管预防、控制或治疗传染病的手段越来越高明,但是传染病仍对公共卫生安全构成重大威胁。这主要有三个原因:第一,某些疾病仍在发展中国家肆虐,但是发展中国家发现和应对传染病的能力有限,这很有可能导致疾病在全球的快速传播。第二,人类与动物间物种屏障被打破,微生物从动物宿主迁移到人类宿主,导致的疾病暴发均可能在全球范围内流行[16]。第三,频繁的人口流动使得传统的隔离方式根本无法生效。因此,21世纪必须采取更高质量的国际合作来防控传染病。

三、国际社会对国际关系诸多要素进行再认知

主权与安全、外交、国家形象与国际责任、全球治理等概念是国际关系的核心概念,随着公共卫生危机的频发,国际社会对上述概念的内涵及其相互关系都有了新的认知。

第一,公共卫生危机延伸国家安全的同时弱化了国家主权。公共卫生危机使国家更主动地关心国土范围以外的安全利益,安全延伸到国家边界以外。今天,区分国内健康问题和国际健康问题正在失去其意义,并且常常会产生误导。2000年,美国国家情报委员会首次发布了题为《全球传染病威胁及其对美国的含义》的报告,报告认为,“全球传染病将会危及海内外美国公民的安全,威胁到美国部署在海外的武装部队,在那些美国拥有重大利益的国家和地区恶化了社会和政治稳定。”[17]美国国家情报委员会2008年发布《全球卫生的战略涵义》报告,认为“慢性非传染疾病、被忽视的热带病、营养不良、饮用水的匮乏以及基本医疗保障的缺位将对关键国家和地区的经济、政府和军队产生影响,因此也将影响到美国国家利益”[18]。为此,2009年5月5日,时任美国总统奥巴马基于当时甲型H1N1病毒的全球暴发形势向国会提出了数额高达630亿美元的“全球健康倡议”(Global Health Initiative)。这一倡议的提出表明美国致力于在全球公共卫生合作领域担当领导者的角色。

2014年,Julio Frenk等发表了《从主权到团结:适应一个复杂、相互依存时代的全球卫生新概念》的文章,阐释了在全球化造成各国各领域的相互渗透和依赖加深的背景下,以主权国家边界为单位来应对全球疾病和健康问题是无法奏效的,各种传染性和非传染性疾病在发展中国家和发达国家的影响趋同,传统的捐赠国也无法利用主权国家边界独善其身。由此,提出通过不同主体的努力,融合发展援助(Development Aid)、国际合作(International Cooperation)及全球团结(Global Solidarity)建设全球健康格局(见表2)[19]。

(表略)

此外,各国需要为人类公共卫生利益让渡部分国家主权。例如,各国必须愿意为外国应急响应人员颁发签证,允许他们开展调查并不受限制地全面接触数据和记录。各国和航空公司必须同意将患者标本送往在处理和分析危险或不同寻常病原体方面具有特定专长的世卫组织合作中心。如果各国将国际协作视作干涉本国内政并行使主权权利加以拒绝,那么许多世卫组织开展的疫情应对工作就会拖延或是步履维艰[20]。最后,在相互依存的世界中,非典、中东呼吸综合征、埃博拉等新发传染病接踵而来,以史无前例的速度传播,模糊、淡化了传统的国家边界,甚至削弱了主权国家的能力,很多国家出现了前所未有的“无助感”。

第二,公共卫生危机促进了卫生与外交的深度融合。随着全球公共卫生危机的频发,公共卫生议题日益成为国际关系的一项显性议程,并逐渐进入外交政策领域[21]。卫生议题成为各国卫生部长以及外交部长共同关切的事项。美国加州大学全球冲突与合作研究所最早把公共卫生外交定义为一种既能增进本国和他国健康,又能维持和改善国际关系的政治活动[22]。由一些学术界和政策界的专家组成的“全球卫生外交网络”(GHD.Net)把全球卫生外交界定为“国家、跨国组织和非政府行为体,为实现国家的政治、经济和社会等目标,针对健康挑战或利用健康概念和机制制定政策或谈判策略的政策形成过程”[23]。这样的界定包括两方面:一是利用卫生问题来实现对外政策目标,二是利用对外政策来实现卫生目标[24]。

日内瓦国际和发展研究院全球卫生项目主任柯克布什(Ilona Kickbusch)将卫生与对外政策的关系概括为四个阶段:第一阶段是对外政策忽视甚至阻碍卫生和健康阶段。例如,大国竞争所导致的局部战争曾经造成无数人员伤亡,给人类健康造成重大灾难,政治家考虑的是政治和战略上的得失,而非健康和卫生领域的后果和影响;第二阶段,健康问题成为对外政策的工具,一些国家在对外发展援助中将卫生援助当作重要组成部分;第三阶段,健康问题成为对外政策的重要组成部分,即当前这个阶段;第四阶段则是对外政策服务健康目标的阶段,这是一个理想状态[25]。他认为,这四个阶段的演进并非呈线性状态,而是一种互相交织的状况。

2006年,瑞士外交部和内政部联合发布了《瑞士卫生对外政策》,第一次由政府的两个部门协调把卫生问题纳入国家对外政策中,瑞士政府成为这个领域的领跑者。2008年9月,英国也公布了跨部门的全球卫生战略,即《健康是全球的:英联邦政府2008—2013年战略》,在国际上开创了将卫生问题提高到国家战略高度的先例。随后,许多国家都开始推动制定自己的国家卫生战略。至今,已经有美国、德国、挪威、瑞士、日本等先后公布了自己的国家卫生战略。一些中等收入国家包括巴西、泰国和印度尼西亚等,也都在强调全球卫生在各自国家外交中的重要性[26]。

2008年11月26日,第63届联大通过第33号(A/RES/63/33)决议《全球卫生和对外政策》(Global Health and Foreign Policy),第一次使用了“全球卫生外交”这个概念。该决议着重指出,全球卫生也是国家、区域和国际范围内的长期目标,需要不断地注意和做出承诺,并加强国际合作,而不是仅仅限于紧急情况。

第三,公共卫生危机对国家形象与国际责任提出制度性、专业化要求。过去大多数人理解,提升国家形象、履行国际责任需要加强公共卫生援助。1961年,美国国会通过了《对外援助法案》及其修正案,其中第104条主要是规定有关卫生援助的内容,从法律上确立了卫生援助在美国外交中的重要地位。1963年,根据周恩来的指示,中国政府应邀向阿尔及利亚派遣了第一支援外医疗队,打开了中国参与国际社会医疗健康合作的新局面。这些工作常被援引为提升国家软实力的典型例子。但是就国家形象与国际责任的层次性而言,上述援助主要停留在物质层面,理念及制度层面的发力不强,但是制度层面的塑造力是最深沉、最持久的。

制度塑造力的基础是教育与科研。1882年德国创建的巴伐利亚卫生部公共卫生学院应该是世界上最早的公共卫生学院。英国拥有在医学和生命科学领域第二多的名牌大学和两大世界顶尖医学杂志,分别是1826年创刊的《柳叶刀》(The Lancet)和1840年开始出版的《英国医学杂志》(The British Medical Journal,BMJ)[27]。在美国,1913年哈佛大学设立公共卫生学院,1915年耶鲁大学设立公共卫生学系,1916年约翰·霍普金斯大学成立了公共卫生学院。这些学院无一例外都具有超强的公共卫生基础研究能力,已经成为世界公共卫生教育的典范。

在传统外交活动中,某个国家的国际影响力在很大程度上取决于其自身的国际地位以及国家领导人的魅力。但是,在公共卫生危机应对中,话语权来源于医疗专业知识、技术水平以及对国际社会所提供的公共产品。对疾病原理了解得越清楚,疫苗研制越快速,就越能掌握主动权。如果说好莱坞等是美国文化实力的抓手,那么美国疾病控制与预防中心(Centers for Disease Control and Prevention,CDC)就是美国公共卫生合作的品牌。“率先、准确、值得信赖”(Be First.Be Right.Be Credible)是CDC在出现公共卫生危机的时候,向公众和新闻媒体发布疫情信息的准则。因此,当全球出现重大公共卫生危机的时候,专家、媒体甚至普通民众已经习惯于看CDC的专业分析与评估,这已经成为美国在卫生健康领域话语权塑造的重要表现。

因此,参与公共卫生外交的领导人需要专业知识,需要专业化组织,需要征询专家的意见和建议,需要科学依据。未来,在全球公共卫生外交领域活跃的国家不是政治或经济影响力最强的国家,而是那些卫生领域的先行者。在公共卫生合作领域,意识形态以及权力政治依然起作用,但在危机时刻,专业化与科学原则应该是至高无上的。

第四,公共卫生危机需要加强全球健康治理。“在过去,一个国家单靠自己就可以自我照顾,当今却无法做到。”[28]从某种程度上讲,国际社会正经历从全球化时代向全球治理时代的转变,前者关注的是机遇,后者则关注危机与危机治理。“在全球卫生方面的危机并不是疾病的危机,而是一种治理危机。”[29]全球治理的主要对象是诸如国际恐怖主义、生态恶化、跨国传染病等一些与全球化相伴而生的“全球公共劣品”[30]。其中,公共卫生问题不仅是一个主权国家国内的问题,或者是其对外政策的问题,而是典型的全球性问题。因为一国之健康问题已经不能由该国政府单独来确保。全球健康治理不应该被理解为是发展中国家对发达国家单方面的依赖,而是在卫生领域相互依赖的状况,是健康卫生、对外政策与经济贸易三者之间所形成的相对平衡的状态。

过去有专家认为,当代全球卫生包含三大组成部分,即卫生发展、卫生安全和卫生外交,[31]但显然少了一个关键要素,即卫生治理(全球健康治理)。“全球健康治理”(Global Health Governance)是有意识地形成、完善、指导、加强和利用国际和国家间机构和体制的原则、规范和决策制定程序,从而促进和保护全球范围的健康[32]。

外交官和卫生专家的通力协作是提升全球健康治理能力的必要要求。2007年3月20日,巴西、法国、印尼、挪威、塞内加尔、南非和泰国等7国外长在奥斯陆召开专门会议,共同发表了《奥斯陆部长宣言》,发起了“对外政策和全球卫生行动”(Foreign Policy and Global Health Initiative,FPGH),力求通过外交合作促进全球健康治理。该宣言主张,“每个国家在考虑主要的对外政策和发展战略的时候,应当把对卫生的影响作为一个关键的因素”,呼吁卫生问题必须成为对外政策决策者和联合国大会议程中的议题。

如果说20世纪世界权力的中心在欧洲以及北美,区域内国家在产业、金融、教育、传媒、医疗等领域拥有绝对优势,吸引了国际社会的关注。在21世纪,国际社会关注的焦点可能会重新回到非洲、拉美等地区,区域内国家的公共卫生和医疗服务薄弱,公共卫生危机暴发的概率极高,流行病会迅速传播到欧洲、北美地区(注:每年全球死亡人口中大约有1/4是死于传染病。欧洲每年死于传染病的人口仅占总死亡人数的5%,但是在非洲,60%以上的死亡人口是由于染上了传染病。相关论述见何帆.传染病的全球化与防治传染病的国际合作[J].学术月刊,2004,(3).)。例如,2014年西非国家暴发埃博拉疫情后,世界各国特别是大国都纷纷伸出援助之手,这既是对遭受埃博拉袭击的国家的帮助,更是对自己国家的保护,因为一旦疾病失控,将会很快扩散到其他国家(注:美国、英国、中国、法国、意大利、韩国、加拿大、日本、澳大利亚等国家,以及世界卫生组织、欧盟、非盟、国际货币基金组织、世界银行、无国界医生组织(MSF)、国际儿童基金会(UNICEF)、救助儿童会(Save the Children)、红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)等国际组织相继协助非洲国家做好疫情防控,包括援助留观治疗中心、检测实验室等基础设施,派遣专业人员帮助建立防控体系等。相关论述见李春晓等.塞拉利昂埃博拉病毒病疫情国际合作防控及对我国参与全球公共卫生行动的启示和借鉴[J].中华流行病学杂志,2015,(9).)。因此,各个国家不管相距多么遥远,在卫生问题上已经成为一个命运共同体。任何一个国家,无论多强大、富有或者技术先进,都无法单独发现和应对所有公共卫生威胁,因此需要进行全球分析做出正确的科学评估,需要高效的国际合作与协调。

随着全球疫情的发展,有关公共卫生领域的国际合作与博弈也会进入新的周期。最近,美国公开质疑世界卫生组织的领导力,美国总统特朗普在推特上称将“强有力地阻止”美国向世界卫生组织提供资金,因为该组织持有“以中国为中心”(very China centric)的立场。与此同时,非盟主席等多个国际组织的负责人则力挺世界卫生组织。在这一周期,一个最主要的特征就是世界大国会高度重视公共卫生合作,同时博弈的激烈程度会加强。

新中国在公共卫生合作领域的活动与贡献具有很长的历史,但公共卫生外交、全球健康治理等还是新鲜词汇。在中国知网进行“公共卫生合作”搜索,只有66篇文章,且报刊文章多、学术文章少,最早的一篇是1982年发表于《上海第一医学院学报》的文章《中美公共卫生和卫生服务合作研究的展望》。中国正面临国民健康相对恶化、卫生资源供需矛盾尖锐、全球卫生能力与大国地位不相称等困境[33]。在公共卫生外交领域,没有专业知识就没有话语权,没有制度性公共产品供给就没有持久的话语权。过去,在国际疫情防控过程中,我国尚缺少参与顶层设计能力,难以进入国际主流研究体系。在全球公共卫生行动中,现有的体制是由发达国家主导的,如塞拉利昂埃博拉疫情防控总体上就是由该国原宗主国英国主导,同时美国也主导了部分领域,尤其是监测。美国疾病预防控制中心派出的60多名专家中,大部分是流行病学专家,专门负责数据的收集和分析。中国此次行动只是物质与技术范畴的援助,缺少顶层设计,无法参与疫情防控决策的制定[34]。未来,有必要进一步加强中国推动国际公共卫生合作的顶层设计能力,同时需要夯实教育、科研以及人才培养的基础性工作。公共卫生危机反映出百年未有之大变局的重要内容,加强公共卫生外交与国际合作是中华民族实现伟大复兴的同时为国际社会贡献力量的应有之举,也是国际社会对中国的强烈期待。

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来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第3期 发表时间:2020年7月1日