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方言:建立与市场经济相适应的农业风险管控机制

作者: 方言,国家发改委农经司原副司长、清华大学中国农村研究院研究员 发布日期:2020-08-11
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农业是高度依赖土、水、气候等自然资源的产业。农产品具有生产周期长、自然风险高、需求弹性小而生产弹性大等特点,因而农业的风险管控极为重要。广义的农业风险管控涉及多个方面,狭义上风险管控主要集中在农产品的产销环节。农产品风险管控主要有两个手段,生产中的自然风险多通过购买保险进行避险,销售环节的市场风险主要通过期货市场进行套期保值,或者通过购买价格保险保障基本收益。近年来,我国在建立农业风险管控机制方面进行了多方面有益的探索。

农业政策性保险制度在探索中不断完善

保险是市场化的避险工具,农业保险因其具有特殊性,各国政府都给予了政策性补贴。随着国家支农投入的增加和政策范围的扩大,自2007年起,中央财政在吉林等省开展大豆、玉米、小麦、水稻、棉花、能繁母猪6个品种的保险保费补贴试点工作。目前,保费补贴范围覆盖了种养林3大类共16个品种。到2019年,主要农作物承保面积超过10亿亩,参保农户突破2亿户次,农业保险保费收入680亿元,赔付金额560亿元,赔付率约75%。

但是这种政策性保险具有覆盖不全、低保障的特点,农作物保险金额仅覆盖物质与服务费用,未包括人工成本和土地成本,而上述两项成本近几年增长较快,在农业生产总成本中的份额也逐年上升。为进一步提升农业保险的保障水平,2018年,财政部在内蒙古、辽宁、安徽、湖北、山东、河北6个粮食主产省的24个县开展水稻、玉米、小麦完全成本保险和收入保险试点。完全成本保险的保险金额覆盖物质与服务费用、人工成本和土地成本等农业生产总成本;收入保险的保险金额体现农产品价格和产量,覆盖农业生产产值。完全成本保险的保障水平由原来的400元/亩提高至约1200元/亩。2019年,中央财政又开展地方优势特色农产品保险奖补试点,2020年试点扩大至20个省,形成了“大宗农产品+地方优势特色品种”的完整农业保险保费补贴品种体系,满足不同种植农户的风险保障需求。

利用期货市场进行风险管控

利用期货市场进行农产品套期保值,是保证农产品收益的重要手段。目前,我国已有25个农产品期货(期权)品种,覆盖粮、棉、油、糖和禽蛋等主要农产品。随着期货市场的不断完善,全社会对期货的认知有了很大的改变。农产品期货在政府宏观决策、农民调整种植结构、规避价格风险、提前锁定种植收益,以及推进大宗农产品规模化生产经营方面起到了积极作用。

2013年以来,国内农产品期货年均交易量9.5亿手,年均成交额约36万亿元。其中,2016年交易量达到13.4亿手,成交额接近50万亿元。根据美国期货业协会的统计,2017年,我国有12个期货品种位列全球主要农产品期货市场年度成交前20名,其中豆粕、玉米、橡胶、菜籽粕位列前五。

虽然期货市场发展良好,但农业生产者参与期货交易并不踊跃。主要原因是小农户在种植规模上不具备进行期货交易的条件,农民专业合作社具备了一定的土地规模,但缺乏从事期货交易的知识和专业人才。农产品流通企业和期货公司虽然有资金也有专业人才,但缺乏参与协助生产者的动力。此外,农产品收购政策对经营者参与期货市场的影响很大,2016年玉米期货市场的活跃主要源于取消了临时收储政策,充分反映出期货市场对购销政策的敏感度。

“期货+保险”——将市场风险和自然风险结合的避险模式

近年,农业专业合作组织快速发展,在生产规模扩大的同时,生产成本和市场风险也相应增加,农产品套期保值的需求十分迫切。在此情况下,2014年,大连商品交易所、郑州商品交易所和上海期货交易所相继开展了大豆、玉米、棉花和白糖的“保险+期货”试点,并提供了一些资金支持。

“保险+期货”包含两层含义:一是利用期货市场的价格发现功能,把期货价格作为保险产品的目标价格和理赔价格依据;二是利用期货市场的套期保值功能,把期货作为农民投保的作物价格下跌风险分散的工具。

2014年国家在新疆实行棉花目标价格试点,实行价补分离,这是我国在农产品价格改革上迈出的重要一步。但是,在实际操作中存在出售价格采集时间长、补贴的价差存在地区差异、政策执行成本较高等问题。2016年在新疆的产棉大县开展棉花“期货+保险”试点,对农户的现货棉花实行价格保险,并将现货价格风险通过人保财险转移至期货公司,进而通过期货市场实现分散风险,同时由于银行的参与,实现了期货公司和银行涉农风险管理业务的合作,为参保农户提供了优先信贷支持。试点乡镇1187户参加了价格保险,现货保险规模5000吨,保障金额近1亿元,共获得赔付款90万元。

但是试点参与方对“保险+期货”的认知有不一致的情况。一是“保险+期货”业务的定位到底是保障农民基本收入还是保障农民增收,交易所、期货公司、基层干部、农民的看法不一。二是农户对价格保险的认知有误区,认为购买保险就要得到赔偿,而不考虑是否出现约定的风险。上述问题反映出对“保险+期货”这一新生事物,各方还需要进一步磨合,也说明从依靠单一政府补贴到建立国家补贴与市场手段相结合的农业风险管控机制还有一个过程。

建立与市场经济相适应的农业风险管控机制

2004年以来,国家支农投入逐年增加,农业支持政策也逐渐改革和完善。我国由于财力原因,2004年后才开始实行农产品价格支持、农业生产补贴政策, 2012年农业政策性保险覆盖全国,2018年开展三大粮食作物全成本保险和收入保险试点。下一步随着国内支持保护政策改革,将加大对农业保险政策支持,建立政府补贴与市场化相结合的农业风险管控机制。

一是要优化国内农业支持资金的结构。加大对政策性保险的补贴力度,提高保费补贴支出。允许地方整合涉农资金,用于拓展新的农险业务。支持大连商品交易所、郑州商品交易所和上海期货交易所开展的玉米、大豆、棉花“保险+期货”试点工作。

二是加强制度设计。对涉及国计民生的重要产品和市场化程度高的产品实行差异化的保费补贴。针对我国不同地区差异、不同作物以及生产经营规模,设置灵活多样的农业保险产品,给农户更多的选择权。对畜禽水产养殖保险中的道德风险要设立防范措施。

三是调动保险机构为农服务的积极性。可利用政策性保险业务扩大“保险+期货”的试点范围,采取政府、保险机构和农户共同参与的PPP运作模式,对参与试点项目的保险机构,给予费用补贴、减税等优惠政策,调动保险机构积极性。建立从事农业保险的再保险机构,划拨专项资金完善农业保险再保险业务和巨灾风险基金,以分散重大灾害出现时保险公司的赔付压力。

来源:微信号重农评,https://mp.weixin.qq.com/s/la1e_HEgTw7mqwx8N6H00g 发表时间:2020年8月11日