一、前言

社会救助是保障困难群体基本生存的最后安全网（social protection floor），是公民权（citizenship）的核心内容之一。建立和完善社会安全网是现代国家的重要职能，也是政府不可推卸的责任。但是，应该由中央政府还是地方政府承担兜底保障的责任，目前学界尚无定论。根据各国国情、福利体制、社会救助结构等因素，学者们划分了中央政府和地方政府在兜底保障中的职责，形成中央政府主责、地方政府主责和央地共管三种社会救助模式。对于中央政府和地方政府谁应该承担兜底保障责任，学术界持有不同观点。财政联邦主义主张中央政府承担主要责任，但是也有学者认为，地方政府比中央政府更具信息优势，分权化模式是更为可取的一种分工方式。对福利国家的研究表明，兜底保障的职能分工呈现责任下沉（decentralized）和责任上移（centralized）两种发展趋势，但社会救助责任地方化（localization）和自由裁量权（discretion）扩大化趋势更为明显。对美国的研究表明，社会救助责任呈现上移趋势，联邦政府承担了主要支出责任；对日本、澳大利亚等国家的研究表明，社会救助呈现地方政府承担事务管理、中央政府承担主要支出责任的分工局面。在我国，学界更关注社会救助央地职责分工存在的问题，其中包括支出责任分工不合理造成的地方财政压力和社会救助的不公平，“因素法”计算公式存在的缺陷导致中央财政转移支付的不公平，中央财政转移支付对地方社会救助的激励性不足等问题。当然，也有少数学者在探讨了社会救助的央地责任分工之后，形成了两种相反观点：一种观点认为社会救助应由地方负责或地方主责，中央给予补助；另一种观点认为应由中央政府负责制度设计，中央财政承担主要支出责任，地方政府提供配套资金。

从现有研究看，当下对于央地社会救助分工存在的共识是：现行社会救助央地分工不合理，需要做进一步调整。但是，在如何调整央地社会救助分工的问题上，存在集权化和分权化两种相反的观点。从分析视角看，现有研究文献多将社会救助视为一个整体性制度并基于当前制度来分析央地责任，这种视角切断了社会救助发展的历史联系，忽略了社会救助项目之间的差异性，难以揭示产生问题的历史根源，也未能清晰地分析不同救助项目的央地责任分工。为此，本文基于历史视角，以兜底保障制度为研究对象，分析社会救助央地分工的由来和当地职责分工存在的问题，在此基础上提出相对贫困视角下的兜底保障央地责任分工的改革建议。

二、央地兜底责任分工的演变

“兜底保障”一词最早来自政府文件。2018年6月发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出“兜底保障”一词，其保障对象为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人。这里并未对兜底保障加以明确的定义，用法上将兜底保障等同于社会保障。截至目前，学界也尚未对兜底保障进行过明确界定，因此也没有学界公认的定义。为此，本文认为，兜底保障是指政府对于困难群众的基本生活给予保障的一种方式，兜底保障制度主要由最低生活保障和特困人员供养制度组成，兜底保障对象包括最低生活保障对象和特困供养人员。从历史的角度看，兜底保障制度还包括20世纪90年代以前的社会救济制度。兜底保障是社会救助的基础性制度，被称为最后的社会安全网，无论是发达国家还是发展中国家，均将兜底保障作为政府的一项重要职能加以完善。

兜底责任分工的形成不仅与国家政体相关，更与财政管理体制紧密联系。受中央集权行政体制和统收统支财政体制的影响，在几千年的发展过程中，我国形成了中央赈灾、地方济贫的分工模式，并在传统社会的赈灾救荒中形成了多层“委托—代理”关系；清代以后，地方财政走向独立分权，中央政府的社会救助责任逐步下沉，民间救助活动日趋活跃。1949年，中华人民共和国成立，政治体制、行政体制和财政体制发生了变化，中央政府成为权力高度集中的全能组织体，地方政府成为中央政府的代理人，由此也影响了兜底责任分工的形成，因此考察新中国成立以来的兜底保障责任分工，可以将其划分为中央兜底、社会兜底、地方兜底三个阶段。

（一）中央兜底

中华人民共和国成立后，政府高度重视社会救济工作，在宪法中明确了公民的社会救济权，将无法定扶养人、无劳动能力、无生活来源的孤老残弱以及因天灾人祸或缺乏劳动能力造成生活困难的无业居民纳入保障范围，给予前者以定期定量救济（受助时间没有限制），给予后者以临时救济（有时间限制），从而建立了救助范围较窄、救助水平偏低的兜底保障制度。

在新的政治体制、行政体制和财政体制下，中央和地方的社会救济责任分工也发生变化。在事权划分上，中央政府承担了社会救济制度的设计和发布、社会救济标准的制定、重大自然灾害救济的管理等工作，基于当时的“委托—代理”关系，地方政府变成中央社会救济政策的执行者。1956年完成社会主义改造后，国家采取“单位（集体）—国家”同构、经济组织行政化等手段建立了“国家—单位（集体）—个人”的依附和控制链条，将单位（集体）改造成个人与国家沟通的中介以及福利传导的中转站。在城镇，国家委托“单位”承担起社会救济的事权责任；在农村，随着高级农业合作社的全面兴起和土地集体所有制的完成，“集体”不仅是一个生产单位，也是社会救济的提供者和管理者，甚至成为救济制度的创新主体，如农村五保供养制度就是农村集体创新的产物。在支出责任方面，社会救济费被归入“抚恤和社会福利救济”科目，属地方财政支出责任，但是经费支出被集中到中央和大行政区，实际上地方政府承担的支出责任很小。1954年，大行政区撤销，各级地方财政得以建立，社会救济预算指标由内务部、财政部确定后逐级下发至县级民政和财政部门，基层政府获得了一定的财政自主权。1969—1978年，内务部撤销期间，社会救济经费支出预算指标由财政部直接安排下发给各级财政部门，地方财政自由度进一步提升。但是从总体上看，地方政府承担的支出责任仍然较轻。自农村开展合作化以后，社会救济支出责任则归于农村集体。以农村五保为例，1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》第五十三条规定农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的能够受到教育和年老的死后妥善安葬，使他们生养死葬都有依靠。《高级农业生产合作社示范章程》再次规定其资金来源于农业生产合作社从每年的收入当中留出的公益金。《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》提出，在农业社不能承担五保供养工作的情况下，可以请求国家的酌情救济，但是在实际执行过程中，农业社仍然是主要承担者。

计划经济体制下，威权体制模糊了中央与地方的边界，国家概念掩盖中央与地方的分歧，“委托—代理”关系则强化了政府间的利益一致，因而不存在“谁应兜底”的问题。由于中央政府承担了主要的管理责任——实际上通过“委托—代理”制将主要管理责任转移到基层单位、支出责任，使全国社会救济受助条件基本统一，受助标准基本一致，在低水平层面上促进了兜底保障的公平性。但是，由于地方财政支出自主操作性空间小，地方制度创新的积极性被压抑；另外，受“文化大革命”的影响，城镇产生“隐形贫困”（invisible poverty）群体，农村贫困面扩大，贫困程度加深，大量贫困人口未能纳入兜底保障范围。

（二）社会兜底

改革开放以后，中央在保持政治集权的同时，地方逐步获得自治权。在财政支出方面，经历1980年、1985年和1988年的三次财政体制改革后，中国确立了财政包干体制，地方政府被赋予更大的自主权，成为具有内在行为动机的一级政府。随着地方财政自主权的扩大和贫困问题的“地域化”，经济发达地区的社会救助创新的积极性得到释放。与此同时，中国自20世纪80年代实行经济体制改革以来，产生大量隐性失业人员——下岗人员、冗余人员等、“工作贫困”（working poor）群体和就业不稳定人员，而传统的社会救济制度又无法将这些人纳入保障范围，困难家庭的基本生活无法得到保障，这不仅影响了改革进程，也对社会稳定产生较为严重的冲击。在此情形下，中央政府着手改革社会救济制度。1985年，《民政部、财政部关于调整抚恤和救济标准有关问题的通知》发布，改革了抚恤救济标准的调整方法和管理方式一刀切的做法，明确了由中央统一制定和地方自行制定标准的范围和原则，抚恤救济标准与地区经济发展水平、职工工资挂钩。这一改革扩大了地方政府的抚恤救济事权，增加了地方政府的支出责任，但是也调动了地方政府兜底改革的积极性，各地兜底保障待遇也逐步拉开差距。

进入20世纪90年代以后，随着市场经济体制的建立，“新贫困”问题日趋严峻，大批下岗失业人员因不符合传统的社会救济条件而漏到社会安全网以外。与此同时，地方政府被赋予更大的自主权，成为具有内在行为动机的一级政府，因此，地方政府更加积极地探索兜底保障的新形式。1993年，上海市率先在全国探索建立了最低生活保障制度，建立起与市场经济体制相适应的兜底保障制度。上海的改革探索得到国家民政部的肯定，并掀起了地方兜底保障改革的高潮，到1997年，76个大中城市建立了最低生活保障制度。但是，随着兜底保障人数的增加和社会救助项目的逐步建立，地方政府承担的兜底保障管理和支出责任日趋增加。为减轻支出责任，地方政府采取了以下两种主要方式：一是由省以下各级财政分担支出，包括街乡；二是由社会分担支出责任。后一种方式被称为“谁家的孩子谁抱走”，即传统救济对象和家庭无在职人员的困难户由民政部门负责。家庭有在职人员的困难户由所在单位负责补助。然而，这种方式存在一个悖论：经营好的单位保障能力强，而需要补助的人数却很少；经营不好的单位保障能力弱，但需要补助的人数多。由此，“谁家的孩子谁抱走”的方式不仅拉大了单位之间补助差距，还导致了大量困难人员未能得到补助。随着“单位制”和农村集体经济的逐步瓦解，经营较为困难的单位和贫困农村地区的大量贫困人口难以实现兜底保障，“谁家的孩子谁抱走”的方式被逐步废止，其保障责任转移至政府，主要由县级政府承担。

随着救助制度的逐步完善，我国救济费用支出也在快速增长，地方政府的财政负担也越来越重。1991—2006年，地方政府的抚恤和社会救济费支出从66.81亿元增长到902.07亿元，而中央财政支出从0.51亿元增加到5.61亿元，见表1（略）。与此同时，地方政府还承担了新的社会救助项目的主要支出责任，如住房救助、医疗救助、教育救助等。在包干制下，社会救济费被列入县级甚至乡财政包干范围，县乡镇财政负担逐步加重。人民公社制度撤销后，乡镇财政和农村集体经济组织成为农村五保供养的支出责任主体。在财政支出责任逐步下沉和农村集体支出责任上移的双重压力下，县级财政和乡镇财政不堪重负，兜底保障面临严峻的挑战。

（三）地方兜底

1999年，国务院发布《城市居民最低生活保障条例》，兜底保障的责任分工形成“地方掌勺，地方埋单”的新模式。即中央政府主导兜底保障制度改革，但是地方政府承担兜底保障管理责任且有较大自由裁量权，地方财政承担兜底保障支出的主要责任。地方政府的具体职责主要包括：（1）在事权划分方面，城市居民最低生活保障实行地方各级人民政府负责制，其管理主体是县级人民政府；最低生活保障标准的制定权和发布权也归地方政府，即直辖市、设区的市以及县或县级市。（2）在支出责任划分方面，城市居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算，而对于中央政府所应承担的支出责任未进行任何规定。

此后，这种分工模式成为中央政府主导社会救助改革的基本原则。如2006年，国务院出台的《农村五保供养工作条例》规定，国务院民政部门主管全国的农村五保供养工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作，农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中予以安排。但是随着社会救助体系的逐步完善，考虑到地方财政的承受能力，中央政府开始分担部分兜底保障项目的支出责任。2007年，《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定，“建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理”。在支出责任方面，要求地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算。此文件首次规定了“中央财政对财政困难地区给予适当补助”，改变了《城市居民最低生活保障条例》中将支出责任全部归于地方政府的做法，为中央政府承担支出责任提供了合法性来源。2014年，国务院颁布并实施《社会救助暂行办法》，规定社会救助具体业务的开展及行政管理由地方政府负责，县级以上地方人民政府则负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。在支出责任方面，《社会救助暂行办法》规定，县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，完善社会救助资金、物资保障机制。虽然该办法并未明确规定各级政府的支出责任，但是至少将中央政府纳入支出主体之中，从而使中央政府承担城乡最低生活保障支出责任合法化。

三、央地兜底责任分工的调整

在“地方掌勺、地方埋单”的分工模式下，中央政府虽然主导了社会救助改革，但是给予了地方政府较大的自由裁量权，同时也承担了主要支出责任，由此造成各地区兜底保障制度的差异性和地方财政的沉重负担。面对这种情形，中央政府对兜底保障的责任分工进行了微调，形成“地方掌勺，中央埋单”的分工模式。

（一）支出责任上移中央

在分税制下，中央政府与地方政府间在财权分配上呈现“倒金字塔”结构，财政资源和分配权力逐级向上集中。相反，社会救助事权的分配却呈现“正金字塔”结构，越往基层，管理事务越繁重，支出责任越大。而且，分税制改革并没有明确中央和地方政府间社会救助事权的划分，造成社会救助事权与支出责任的不匹配。而随着社会救助项目的增多和保障标准的逐年提升，财政支出快速增长，地方财政面临巨大压力。2000—2018年，最低生活保障支出从23.7亿元增长到1632.1亿元；2007—2017年，医疗救助支出从42.5亿元增长到370亿元；2014—2018年，临时救助支出从57.6增长到130.6亿元。面对这种形势，中央政府开始承担更多支出责任。1999年，中央财政承担城市居民最低生活保障支出的比例不到17%，但是2000年，中央财政承担的比例猛增至43%。2009年，中央财政承担了农村最低生活保障70%的支出责任，地方财政承担了30%的支出。从城乡低保总支出情况看，从2003年开始，中央转移支付超过地方财政支出，此后逐年增加，至2018年，中央转移支付占比已超过80%，见表2（略）。至此，兜底保障责任分工形成“地方掌勺，中央埋单”模式。

但是，农村五保供养的支出责任分工则与之相反，支出责任上移的现象并不明显。2002年，全国全面推开农村费改税改革，取消“村提留、乡统筹”以及各种集资，切断了农村五保供养的资金来源。2004年，国家民政部、财政部、国家发展和改革委员会发布《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》并提出解决经费的折中办法，即除保留原由集体经营收入开支的以外，从农业税附加收入中列支；村级开支确有困难的，乡镇财政给予适当补助。免征、减征农业税及其附加后，原从农业税附加中列支的五保供养资金，列入县乡财政预算。这是首次要求地方财政承担五保供养支出。但是，由于基层公共财政保障能力弱，农村五保供养工作中“应保未保”问题较为突出。2006年，国务院发布《农村五保供养工作条例》，将支出责任明确由地方人民政府承担，要求地方人民政府在财政预算中予以安排，同时中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。支出责任主体的改变导致农村五保供养人数大幅度增长。2005年农村五保供养人数300万人，2006年则达到503万人，2010年则上升到556.3万人。随着农村五保供养人数的增长和供养标准的提高，农村五保供养支出快速增加。2011年，农村五保供养支出118.4亿元，比2005年增长3.17倍，其资金构成为：中央财政投入10.59亿元，地方财政投入106.06亿元，社会投入1.75亿元，也就是说，地方财政承担了90%的支出责任。

为规范中央对地方财政补助行为，2015年，国家财政部和民政部联合发布了《中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法》，明确自2016年起，对中央财政困难群众基本生活救助补助资金中的低保、特困人员救助供养和临时救助等三个项目的补助资金进行整合，统一采用因素法分配，由地方在补助资金总额度内统筹调剂使用。中央对地方的财政补贴标准主要参考城乡困难群众数量、地方财政困难程度、地方财政努力程度、绩效评价结果等因素，资金向贫困程度深、保障任务重、工作效绩好的地区倾斜。尽管各个省市在不同年份获得中央财政转移支付的比重有所波动，但整体上对经济发展水平相对落后的贵州、宁夏、甘肃、江西、新疆及受自然灾害影响较大的四川等地，中央财政的担负比重明显高于其他省市，而北京、上海、广东、天津、江苏、浙江、福建等地获得的中央转移支付则较为有限。采用“因素法”划分中央与地方的财政支出责任，消除了兜底保障支出责任中的人为影响因素，减轻了经济不发达地区的财政责任，但同时也存在负向激励的问题。

（二）标准制定上收市级或省级政府

最低生活保障制度的目标在于保障居民基本生活，城市居民最低生活保障标准根据当地城镇居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用，农村最低生活保障标准根据当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用来确定。由上述方法确定的最低生活保障标准虽然存在地区和城乡差距，但是差距不会过大。然而，由于最低生活保障标准的制定和发布权归地方政府，不仅造成我国最低生活保障标准达5000个以上，而且还造成保障标准差距过大等问题。以2010年第四季度为例。农村最低生活保障标准平均值为每人每月117元，最高450元，最低只有23.3元（富蕴县），前者是后者的19倍；城市最低生活保障标准平均值为每人每月251元，最高600元（德安县），最低115元（惠来县），前者是后者的5倍以上。

当前的社会救助存在一个悖论：经济越不发达的地区，贫困人口越多，财政越不宽裕，社会救助对财政造成的压力越大；相反，经济越发达的地区，贫困人口越少，财政越宽裕，社会救助对财政造成的压力越小。为减轻压力，地方政府采取的行动策略之一是“看菜下饭”：贫困地区根据财政收支情况，采取提高社会救助门槛、降低受助标准、减少受助人口等做法，减轻财政压力；发达地区则会通过降低救助门槛、提高受助标准等做法，提升受助者的待遇水平。由此，造成发达地区与不发达地区的兜底保障差距越拉越大。为缩小最低生活保障标准差距，规范最低生活保障标准计算方法，2011年国家民政部、国家发展和改革委员会、财政部和国家统计局联合发布《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，要求各地在制定和调整城乡低保标准时，采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法；另外，文件要求省级人民政府民政部门、财政部门要在最低生活保障标准的制定中发挥更大作用。要求条件成熟的地方，由省级人民政府民政部门会同财政、发展改革（价格）、统计（调查总队）等部门制定本辖区内相对统一的区域城乡低保标准。虽然本文件只是鼓励省级政府承担制定和发布最低生活保障标准的职责，并未改变中央与地方在兜底保障中的事权划分，但是它改变了省级以下各级政府的事权划分，强化了省级政府的事权职责。此后，最低生活保障标准的制定权和发布权开始逐步从县级政府向市级政府转移，甚至有个别省份开始由省级政府承担最低生活保障标准的制定，这样的做法导致最低生活保障标准数量大幅度减少，且各地最低生活保障标准的差距也逐渐缩小。如2015年第四季度的最低生活保障标准中，城市最高标准是最低标准的4.3倍，农村最高标准是最低标准的9.2倍。

（三）现行兜底保障责任划分存在的问题

在“地方掌勺，中央埋单”的分工模式中，地方政府承担了兜底保障的管理责任，负责制定和发布兜底保障标准，负责制定兜底保障资格条件，而支出责任则主要由中央政府承担。从理论上分析，这种模式会产生“搭便车”现象，即地方政府将更多的贫困人口纳入兜底保障范围，但是事实却呈现出相反的状况。自2000年以来，地方政府在最低生活保障中承担的支出责任比例持续下降，从2015年开始，地方财政的最低生活保障支出的绝对数出现下降趋势，但是最低生活保障人数持续下降的趋势并没有发生改变，反而出现加速减少的趋势。城镇低保人数自2010年的2300多万人减少到2019年底的860万人，平均每年减少150万人以上；农村低保人数自2013年的近5400万人减少到2019年底的3456万人，平均每年减少320万人；低保覆盖面从最高6%降低到3%左右，少数省市已跌至1%以下。特困供养人员，即农村五保，自2010年的556.3万人下降到2019年的439.3万人。与此同时，政府加大了对困难群众的保障力度，社会救助资源向兜底保障人群集中，抬升了福利悬崖。2014年，国务院颁布的《社会救助暂行办法》将教育救助、住房救助、医疗救助和就业救助与低保、特困供养资格挂钩，进一步加剧了福利悬崖效应。近年来，各级政府高度重视民生保障工作，出台了多项保障政策，再次抬升了福利悬崖。于是形成“保障人数减少——保障力度加大——福利悬崖抬升”的怪圈，由此导致受助群体对福利依赖加重，贫困边缘群体的社会剥夺感日益增强。

2011年以后，最低生活保障标准的数量有所减少，地区之间保障标准的相对差距有所下降，但是我国地域广阔，最低生活保障标准的数量仍然达到800个以上，而且在相对差距缩小的同时，绝对差距仍在扩大。最低生活保障标准的最大值与最小值的差距，城市从2008年的每人每月298元上升到2017年的每人每月524元，农村从2008年的每人每月377元上升到2017年的648元，这不仅关乎兜底保障的科学性问题，更关乎平等的公民权利问题。20世纪中叶，马歇尔提出影响至今的“公民身份”（citizenship）概念，将其定义为“一种共同体的所有成员都拥有的地位”，而拥有这种地位的人其被赋予的权利和义务都是平等的。现代国家的基本特征是平等而普遍的公民身份，而公民身份的核心内容是社会权利，社会权利的扩张有助于缩小收入差距，降低阶级社会的不平等程度。社会救助是社会权利的基础，直接体现了国家对公民的责任，国家有义务为贫困成员提供有尊严的生活，保障其享有无差别的权利。尽管不同的国家采取不同的方式去实现公民的社会权利，但是就一个国家来说，这种权利不应体现出过大差别，尤其是兜底性的社会权利应以需求为导向，而非财政支出导向，应为所有有需求的社会成员提供保障基本生存的条件，消除身份差别，缩小地域差距。但是，在现行央地分工模式下，由地方政府制定兜底保障标准，造成兜底保障差距拉大，出现了兜底保障“漏出”和“福利化”并存的现象。

四、央地兜底责任分工的未来走向

经过多年的改革和探索，我国建立起与市场经济相适应的现代社会救助制度，形成以最低生活保障、特困人员供养为核心，以专项救助为辅助，以临时救助和社会帮扶为补充的新型社会救助体系。与此同时，随着我国贫困形态的逐步转型和困难群众救助需求的升级，兜底保障在社会救助体系中的地位受到冲击。面对这种形势，兜底保障亟待改革，央地责任分工需要进一步调整。

（一）夯实相对贫困背景下的兜底保障

经过改革开放40多年的高速发展，我国经济总量位居世界第二位，人均GDP突破1万美元大关，城乡居民恩格尔系数均下降到0.4以下，“吃不饱”“穿不暖”的绝对贫困已被基本消除。居民收入的快速增长和福利制度的快速完善，导致兜底保障人数快速下降，兜底保障在社会救助中的基础性地位受到冲击。

在相对贫困背景下，最低生活保障制度的内生缺陷也导致了兜底保障扩面难。首先，贫困线与救助线的合二为一，极大地限制了保障标准的提高。贫困线可以衡量家庭或个人是否符合救助的标准，救助线则是计算家庭或个人是否可以领取救助的标准，二者通常是分离的。但是在最低生活保障制度中二者是一致的，即最低生活保障标准既是资格标准也是受助标准，这就意味着提升最低生活保障标准，必然同等程度提升受助标准，这不仅造成财政支出增长，而且抬升福利悬崖，因而各地对提升最低生活保障标准都持较为谨慎的态度。其次，大量贫困边缘家庭被排除于兜底保障之外。最低生活保障以家庭为单位进行申请，但是并未按家庭结构设定贫困标准和救助标准，即所有家庭类型均以同等标准判断其资格，而符合条件的家庭则按均一标准给予补贴。这对于残疾人家庭、多子女家庭、单亲家庭、病患家庭等是不公平的，这类家庭即使收入水平高于贫困线，但是其生活水平并未摆脱贫困。然而现行制度未能将更多的此类家庭纳入保障范围，也未能对这类家庭给予更高水平的保障。

绝对贫困和相对贫困是研究贫困的两个不同视角，相对贫困并不是绝对贫困之上的一种贫困形态，而是包含了绝对贫困并扩展到贫困边缘的贫困形态。与绝对贫困视角不同，相对贫困视角中的绝对贫困内涵应随着社会经济的发展而变化，兜底保障在福利体制中仍然起到非常重要的作用。虽然我国经济总量已位居世界第二位，但是居民收入仍然处于世界中下水平，中低收入人口数量庞大，还有大量脆弱家庭处于贫困边缘，生活救助仍是多数贫困家庭的第一救助需求。而且，2020年是脱贫攻坚关键年份，所有建档立卡的贫困户即将摆脱贫困状态，但是他们中的大多数仍然难以摆脱发展困境，存在较高的返贫风险。所以，在较长一段时间内，兜底保障只能强化，不能减弱。

从发达国家的经验看，以生活救助为主要内容的兜底保障制度一直是社会保护的核心内容，也是福利国家体制的重要组成部分。如日本的生活保护法实施了60多年，生活补贴的重要地位一直未变；韩国实施的国民基本生活保护则主要关注于生活救助；美国实施的贫困家庭临时援助计划和补充营养计划关注于贫困家庭的生活保障；在国际劳工组织倡导的社会安全网建设中，生活保护是其重要内容。考察发达国家社会救助的责任分工，中央政府承担了社会救助的主要支出责任。从发展趋势看，西方的财政分权（fiscal decentralization）非但没有造成社会救助支出责任的下移，反而显示出中央财政支出责任加重的趋势，美国和瑞典呈现“财政收权、责任分权”（centralising financial power，decentralising responsibility）的发展趋势。28个OECD国家的社会保护数据显示，中央政府承担的平均支出责任超过85%，甚至有些兜底性保障的支出责任全归于中央财政，如美国的补充营养救助的支出责任全部归于联邦政府。中央政府承担主要支出责任，有利于缩小兜底保障待遇差距，也有利于地方政府尽可能将更多的贫困人口纳入保障范围，从而强化了社会救助的基础性保障地位。

鉴于贫困形态的转型和最低生活保障面临的困境，亟须建立起与相对贫困相适应的兜底保障制度，并改革央地兜底保障职责分工，强化兜底保障的基础性地位，实现相对贫困背景下的“应保尽保”。

（二）建立中央主责的基本生活保障制度

最低生活保障制度和特困人员供养制度是兜底保障的核心组成部分。在相对贫困背景下，两项制度存在的设计缺陷阻碍兜底保障的扩面，且两项制度之间存在交叉和重复，需要进一步理顺两者的关系。基于此，建议改革最低生活保障制度，整合特困人员供养制度，建立基本生活保障制度。具体改革措施包括：将最低生活保障与特困人员供养中的生活救助和临时救助的生活救助合并成基本生活保障制度；基本生活保障遵循儿童优先、强弱有别、积极救助等原则并基于家庭结构类型进行分类保障；优先保障儿童、残疾人、失能老年人、病患者等的利益，降低单亲家庭、残疾人家庭、纯老家庭、重病患者家庭等特殊家庭的准入门槛；将资格线和救助线进行分离，大幅度提高资格线，将更多边缘家庭纳入保障范围，小幅度提高救助线，实现“广覆盖、低保障”的目标。

在基本生活保障的事权划分上，中央政府应加强以下两个方面的管理职能：（1）制定和发布基本生活保障标准。由国务院民政部门会同统计、财政等部门制定全国基本生活保障标准，并以国务院名义发布；在全国基本生活保障标准的基础上，地方政府可以进行适当调整，但是调整幅度应在规定范围以内。将基本生活保障标准的制定权和发布权收归中央政府，有利于提高基本生活保障标准制定的科学性和准确性，大幅度减少基本生活保障标准的数量，缩小地区之间的差别，促进兜底保障的公平性。（2）监督和检查基本生活保障政策的执行。中央政府要加强对地方政府管理行为和过程的统一性和规范性考评，制定详细具体的可测量指标，对地方政府的管理行为和管理过程进行严格而详细的考核；加大绩效评价因素在分配补助任务和财政资金所占权重；加大绩效评价因素在管理费分担中的权重；将绩效考核结果排名并通报，以此作为评优和问责的依据。尤其重要的是，中央政府要改进对地方政府的社会救助绩效考核方式，提高绩效考核的科学性，建立有利于扩大覆盖面的正向激励机制。改进现有考核指标中“错保率”（wrong coverage）占比过重的做法，建立漏保率（leakage）和“错保率”相结合的考核指标体系，提高地方政府兜底保障的精准程度，以实现应保尽保的目标。通过加强对基本生活保障政策的监督和检查，防止地方政府采取“变通执行”“选择性执行”等行为，提高政策执行的规范性，促进全国政策的统一性；通过建立科学的考核指标，扩大基本生活保障的保障面，以便巩固基本生活保障制度的基本性地位。

在基本生活保障的支出责任方面，需要进行两个方面的调整：一是强化中央政府支出责任，并在相关法律中加以明确规定。从发达国家的经验看，多数国家由中央政府承担社会救助的主要支出责任。28个OECD国家的数据显示，中央政府承担的平均支出责任超过85%；从发展趋势看，财政分权并未导致社会救助支出责任的下沉，反而呈现中央财政支出责任逐步加重的趋势。目前，我国中央政府承担了最低生活保障80%的支出责任，但是在社会救助法规条文中未加以明确规定。为此，需要在现有支出责任的基础上，在相关法律法规中明确规定中央政府的主要支出责任。尤其是在推进社会救助立法时，应增加基本生活保障立法的条款，确立基本生活保障的财政投入，明确中央在基本生活保障支出中的主体地位。二是改革因素法，简化基本生活保障中央转移支付计算方法。因素法主要依据城乡最低生活保障对象数量、地方财政困难程度、城乡最低生活保障资金安排情况等因素，向贫困程度深、保障任务重、工作绩效好的地区倾斜。因素法有效地制止了“哭穷”竞争，但是因为考虑因素过多，导致计算较为复杂，且各地区之间的转移支付公平性有待提高。要建立基本生活保障制度，就需依据各省市居民平均收入与全国平均收入的比值范围确定中央政府与地方政府的分担比例。为简便起见，可以将各省市的收入水平划分为3—5个档次，根据不同档次设立分担比例。以2018年为例，将2018年各地区居民收入与全国平均收入进行比较，将其划分为三档，可以反映出基本生活保障各地区的分担比例，见表3（略）；也可以将档次分得更细，使分担比例可以划分得更为精细。

建立适应相对贫困形态的基本生活保障制度，形成“中央主导，中央埋单”的管理模式，有利于逐步缩小公民权利的差距，促进兜底保障的公平性；同时也有利于扩大兜底保障的覆盖面，巩固兜底保障的基础性地位，让更多人共享社会发展成果。除此之外，中央政府还应承担跨区域的流动人口应急性救助的主要责任，保障其基本生活。之所以要由中央政府承担主要责任，目的在于防止地方政府基于财力考虑将流动人口排除在外，或者将流动人口驱赶到邻近地区等现象的发生。救助内容包括流浪乞讨人员救助、流浪儿童救助、弃婴救助、身份不明人员的临时救助等。中央政府应统筹考虑，在全国层面建立救助站，承担财政支出责任，将具体管理工作委托给地方民政来管理。对于由中央承担的社会救助事权，应制定统一的受助资格条件、标准化的经办流程和差距不大的保障标准，这样才能促进地区的均等化发展。

（三）地方承担兜底以外社会救助的主要责任

从相对视角看待贫困的话，贫困的边界将大大扩展，贫困人群从绝对贫困对象扩展到低收入家庭，救助需求从生存向基本生活条件保证和发展性保障转向，社会救助制度则从兜底保障为主向多层次救助转向。目前，我国已实施多个社会救助项目，这些社会救助项目的保障目标、保障对象、家计调查、救助形式等均有所区别。梳理现有社会救助项目，可以划分为三个层次：第一个层次为济贫，即兜底保障，其目标在于保障基本生存，主要由城乡最低生活保障制度和特困人员供养制度组成；第二个层次为纾困，其目标在于缓解贫困人群或贫困边缘人群的特定救助需求，主要由住房救助、教育救助、就业救助等组成；第三个层次为救急难，其目标在于缓解紧急性或临时性生存危机，由受灾人员救助、医疗救助和临时救助组成，见表4（略）。

在上述三个层次中，济贫，这种兜底保障是基础，是最后的安全网，需要由中央政府承担主要责任。地方政府则在中央政府发布的基本生活保障标准的基础上制定和发布本地区的基本生活保障标准；在中央基本生活保障政策的基础上制定本地区的基本生活保障对象的资格条件；建立本地区的基本生活保障管理信息系统；制定本地区的基本生活保障管理制度。县级政府则承担基本生活保障具体业务的经办工作。在支出责任方面，地方政府承担相应的基本生活保障业务支出，承担所有管理费用和设施设备支出。

纾困救助以保障基本生存条件、减轻支出压力、提升生活质量为目标，已超出兜底保障的范畴被多数国家划为福利支出。根据福利地域化理论，理应属于地方政府责任。住房具有很强的地域性，各地住房价格以及住房结构、面积均存在很大不同，故住房救助的责任主要由地方政府承担。教育救助是发展型救助项目，在义务教育阶段，国家有责任保障公民接受教育的权利。从属性上看，它属于国家福利的组成部分，但是在非义务教育阶段，社会救助责任则应由地方政府承担。就业救助从本质上说是一种公共服务，公共服务尤其是带有发展性质的就业服务应主要由地方政府承担。

急难救助关系到个人或家庭的基本生存，但是救助对象并不完全是贫困者，它具有超越区域的特征，应由中央与地方共同承担。如重大自然灾害所造成的损失非区县一级政府所能承担，即使是省市一级政府也无能为力，故需要按灾害等级实行分级管理；流浪乞讨人员往往是跨区域流动的，为防止地方政府基于财力的考虑将流动人口排除在外，需要中央政府承担跨区域性、身份不明人员的社会救助责任。医疗救助标准的高低与医疗费用支出的范围和上限相关，而这些又与地方的医疗保险政策相关。而且，医疗救助责任的高低与地方医疗保险制度的完善与否密切相关，中央政府承担过多的医疗救助责任不利于地方政府完善医疗保险政策，地方政府理应承担主要责任。

目前，我国社会救助项目日益增多，保障标准逐年提高，但是保障人群并没有扩大，反而在缩小，形成福利悬崖。为此，基于梯度救助思想，未来应建立低收入家庭保障制度，将受助范围扩展到低收入家庭。低收入家庭的范围可以限定为人均收入高于当地最低生活保障标准，但低于当地最低工资标准的家庭。低收入家庭的救助保障主要有专项救助，如住房救助、医疗救助、教育救助、就业救助和临时救助。建立低收入家庭保障制度，形成梯度救助，不仅有利于贫困边缘群体基本生活的改善，也有利于提升基本生活保障标准，扩大基本生活保障面。目前，北京、上海等少数地区已建立了低收入家庭保障制度，经过多年的实践，积累了一定经验，收到了良好效果，但是还存在认定门槛高、保障人数少、施救措施单一、制度差异过大等问题，亟须从中央层面进行规范和统一。地方政府承担低收入家庭保障制度的管理职责和主要支出责任，其中包括制定低收入家庭标准、制定低收入家庭资格条件、制定低收入家庭管理制度、承担全部管理费支出和60%以上的业务支出责任。中央政府在低收入家庭保障制度中的职责应包括：制定低收入家庭保障的政策，推进全国低收入家庭保障制度建设；检查监督地方政府低收入家庭保障制度建设；根据各省市经济发展水平给予补助。

五、结语

新中国成立以来，我国兜底保障的央地分工经历了“委托—代理”“谁家的孩子谁抱走”和“中央请客，地方埋单”三个发展阶段。在“中央请客，地方埋单”分工模式下，地方政府承担了过多的事权和支出责任。为减轻地方政府责任，中央财政加大了地方的补贴力度，甚至在某些社会救助项目上中央政府承担的支出责任远超地方政府，最终形成“中央请客，地方掌勺，中央埋单”的责任分工新局面。在现行社会救助体制下，根据中央的统一安排，地方政府建立起兜底保障的社会安全网，但是由于社会救助事权归于地方政府，各地根据自身的经济发展情况，制定了具有地方特征的社会救助资格条件、家计调查内容、社会救助标准等，导致了各地救助待遇之间差距过大和受助条件迥异等问题。在支出责任方面，中央政府承担了80%的支出责任，但是并未扭转各地最低生活保障对象和特困人员供养对象连年下滑的趋势，越来越多的低保申请者被排拒在社会安全网之外，导致低收入人口和贫困人口应保尽保的目标难以实现，“兜底”的社会安全网存在被击穿的风险。

随着我国城乡贫困人口构成的变化和社会救助体系的逐步完善，兜底保障制度的基础性地位受到冲击，兜底保障中的央地责任划分不合理、地方政府兜底不力、中央对地方的监管弱化等问题越来越突出，兜底保障制度亟待改革。鉴于贫困形态的变化和现有兜底保障制度存在的问题，我们的首要任务是改革现行兜底保障制度，建立基本生活保障制度，强化中央政府在基本生活保障中的管理责任和支出责任。在基本生活保障方面，中央政府应收回政策制定权和保障标准的发布权，由中央政府将管理权授予地方政府，同时授予地方政府一定的自由裁量空间；而在支出责任方面，采用简化因素法，根据各地经济发展状况确定中央政府和地方政府的分担比例。由中央政府承担兜底保障责任，不仅有利于缩小地区和城乡差距，促进公民权利平等的实现，而且有利于进一步牢固社会安全网，实现“一个不能少”地全面进入小康社会的目标，解除农村困难家庭的后顾之忧。同时，为缓解相对贫困，应梳理社会救助项目，建立分层社会救助体系，并由地方政府承担除兜底保障之外的社会救助责任。为应对相对贫困形态的变化，促进兜底保障的公平性，还应建立梯度救助机制，将低收入家庭纳入保障范围。低收入家庭保障的管理和支出责任应由地方政府承担，为了减轻地方政府的财政责任，中央政府可以根据地方经济发展状况给予财政补贴。

来源：中国社会保障学会公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/Jo_4butUos_a6jW4hoNMKQ 发表时间：2021年4月30日