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王旭阳、肖金成:我国自贸试验区发展态势、制约因素与未来展望(上)

作者: 王旭阳,特华博士后科研工作站博士后;肖金成,国家发展和改革委员会研究员 发布日期:2020-03-27
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从2013年9月上海自贸试验区挂牌成立,到2019年8月自贸试验区第五次扩容,我国共设立了18个自贸试验区,基本形成了“1+3+7+1+6”的自贸试验区方阵,形成了协调东中西、统筹南北方,覆盖沿海、内陆、沿边统筹兼顾的全方位开放格局。作为我国改革开放的“制度试验田”,自贸试验区积累了一系列可复制推广的改革创新成果,率先建立了以准入前国民待遇和“负面清单”为核心的外商投资管理制度,以贸易便利化为出发点的贸易监管制度,以资本账户开放和金融业对外开放为目标的金融创新制度,以转变政府职能为核心的事中事后监管制度。这些制度创新性强、集成特点明显、市场主体反应好,极大地提高了自贸试验区的营商环境。自贸试验区内的改革创新在区外得以复制推广,形成了普惠改革红利、共享开放成果的局面。

一、自贸试验区建设的现实价值

当前,国际经贸关系面临深刻变化,全球治理体系正经历调整重构,我国对外开放面临新形势新挑战,对外开放的深度、广度不断加深,制度开放代替政策开放成为新形势下对外开放的主题。我国经济进入转型发展的关键阶段,经济从高速增长进入高质量发展阶段,需要通过深化改革消除制约经济发展的体制机制障碍,向改革要红利,进一步解放生产力、发展生产力。

(一)自贸试验区是我国应对当前国际经贸形势的战略选择

当前国际经贸形势正在发生深刻变化,国际政治和经济形势正在经历深刻调整。全球贸易保护主义抬头,贸易摩擦下全球经济体增长出现分化。贸易保护主义和单边主义导致国际经贸形势严峻和经济全球化受阻,国际投资贸易的规模、结构、形式都发生了深刻变化,主要表现在以下方面:一是全球贸易和投资正在步入“减速时期”。根据国际货币基金组织公布的数据,2018年全球贸易增速放缓至3.3%,比全球经济增长低0.4个百分点。国际投资呈下行态势,根据联合国贸易和发展会议发布的《全球投资趋势监测报告》,2018年国际直接投资仅为1.2万亿美元,跌至2009年国际金融危机以来的最低水平。国际直接投资下跌幅度最大的主要集中在发达经济体,与2017年相比,下跌了69%左右,美国受贸易税费改革和贸易政策不确定性影响,国际直接投资下降73%。二是贸易形式由多边贸易体制主导向区域经济合作转变。以世界贸易组织为代表的全球多边贸易体系由于涉及成员众多且差异巨大,各经济体的利益无法得到全方位的协调,在推动全球贸易自由化多边体系的发展中存在较大的局限性,这促使各方纷纷在双边和多边范围内签署自由贸易协议(FTA),并在“境内关外”划出一定地域作为自由贸易区,开展“单边形式”的对外开放。与多边贸易体制相比,区域内各国就自由贸易区更容易达成协议并产生实效,因此区域经济一体化表现为越来越多的国家加入区域自由贸易协定中或设定自由贸易区,通过区域经济合作提高增长潜力。三是国际贸易结构升级,由货物贸易向服务贸易转变。国际贸易结构是随着各国产业结构的转变而转变的,伴随着各国产业结构的升级,服务贸易发展迅速。根据世界贸易组织发布的《2019年世界贸易报告》,2005年以来,服务贸易以每年5.4%的速度增长,高于货物贸易增速4.6%,2018年服务贸易占全球贸易的20%左右。由于数字化技术带来贸易成本的降低和服务可贸易性的提升,服务贸易在未来20年将保持快速增长,世界贸易组织预估到2040年服务贸易在全球贸易的比重将达到1/3。同时,服务贸易行业结构将会由传统的运输业、旅游业向保险、金融、教育、电信、咨询、商务服务等现代服务业转变。四是贸易投资一体化趋势明显。当前跨国公司成为全球资源配置的核心主体,跨国公司通过在全球范围内组织生产和构建营销网络,推动了投资和贸易一体化发展。我国在当前国际经贸形势正在经历重构的背景下提出自贸试验区战略,是在对当前国际经贸形势的深刻研判下,积极主动应对新形势、新挑战、新风险的重大举措,是我国参与国际经贸体系重构、积极参与全球治理的重大战略布局。

(二)自贸试验区是引领高水平开放的战略高地

改革开放40多年来,我国对外开放的深度、广度不断加深。从对外开放地域来看,从开放初期的沿海地区的经济特区逐步扩大到沿海城市的经济开发区,20世纪90年代陆续扩展到内陆中心城市和沿边口岸城市,到后来的保税区、跨境经济合作区、自由贸易试验区和自由贸易港,对外开放区域和范围不断扩大。从开放领域来看,从具有比较优势的劳动密集型制造业,到交通、能源、原材料、重化工业,再到金融、保险、电信、商贸等服务业,对外开放的领域不断加深。特别是加入世界贸易组织后,中国加速接轨全球经贸体系,一跃成为全球贸易大国。虽然我国对外开放领域也包含金融等服务业,但对外商投资有严格的限制,政府在外商投资领域发布了《外商投资产业指导目录》,在投资换汇、外商持股比例等方面有严格的要求。当前世界贸易组织主导的全球多边自由贸易体系面临边缘化危机,区域经济一体化组织成为制定国际经贸规则的新平台,在全球治理领域,国家间博弈日益表现为规则制定权的竞争,制度开放逐渐代替政策开放,全面构建开放型经济体制成为当前对外开放的核心任务。面对改革开放的新要求,要在更高起点、更高目标和更深层次上形成更高水平的改革开放新格局,推动经济高质量发展,实现人民美好生活愿望,推动全体人民共同富裕,需要有更高的承接平台,自贸试验区作为改革开放的前沿阵地,大多是经济基础好、贸易体量大、区域优势明显、发展比较成熟的区域。相比国内其他地区,自贸试验区更具发展优势,更具集聚高端要素的能力和抵御风险的能力,是对接国际经贸规则的重要平台,是构建开放型经济新体制的重要平台,是参与全球经济治理制度制定的重要平台,是对内呼应区域发展战略、对外承接共建“一带一路”倡议的重要平台。加快构建自贸试验区网络,高标准建设自贸试验区制度框架,引领更高水平的开放格局,才能在经济全球化进程中占据主动权。

(三)自贸试验区是全面深化改革的试验田

当前我国经济进入转型发展的关键阶段,经济从高速增长阶段进入高质量发展阶段,经济增速放缓。2013年以来,我国经济增长速度持续下降,这里面既有周期性因素,又有结构性因素。从经济增长驱动力来看,过去靠要素投入拉动的增长模式已经不可持续,资本红利、人口红利、资源红利释放殆尽,急需寻找新的增长动力,这就需要通过深化改革消除制约经济发展的体制机制障碍,营造良好的营商环境,从制度上保障各类市场主体能够获得公平参与市场竞争的机会,激发市场主体的活力,向改革要“红利”。过去40多年的改革已经解决一些浅层次、易推动、容易办的问题,现在改革进入深水区,改革的难度越来越大,触及的问题越来越复杂,涉及的面越来越广,如经济体制改革、国有企业改革、收入分配制度改革、投融资体制改革、财税体制改革、金融体制改革等,大都是涉及全局的重大问题和敏感问题,牵一发而动全身,如果在全国范围铺开,风险较大。目前已经挂牌成立的“1+3+7+1+6”的自贸试验区格局覆盖四大区域板块、统筹沿海内陆沿边,正在开展的投资贸易自由化便利化改革、金融自由化制度改革、税费制度改革和监管制度改革等,为全国其他地区进行风险试压和制度创新,在有限区域、成熟市场、可控范围内先行先试,成熟后推广复制到自贸试验区以外的地区,对于提升政策创新精准度、降低改革风险具有非常重要的作用。自贸试验区作为改革风险的试验田,具有较高的制度创新权限,最具条件推动更大力度、更高标准、更深层次的制度改革,有利于营造市场化、法治化、国际化的营商环境。

二、我国自贸试验区发展态势

目前设立的18个自贸试验区,基本覆盖了沿海、沿边和内陆地区。2019年8月之前设立的12个自贸试验区基本呈现了良好的发展态势,尤其是在制度创新和试点经验的推广方面取得了良好效果。自贸试验区经济发展优势明显,在自身经济发展的同时也带动了周边区域的协调发展。

(一)经济发展状况良好

自贸试验区建设成效明显,自挂牌成立以来,吸引了大量企业注册,截至2018年底,18个自贸试验区累计新设立企业61万家,外资企业3.4万家,以全国万分之二的土地面积,创造了12%的进出口,吸收了12%的外资[3]。自贸试验区经济增长强劲,各项经济指标良好,特别是挂牌成立较早的上海、天津、广州、福建四个自贸试验区。

(二)制度创新显著

制度创新是自贸试验区建设的核心内容,自贸试验区已经成为制度创新的主要载体。自贸试验区成立以来,在投资管理、贸易监管、金融改革、政府管理、营商环境等制度建设方面进行了大量创新,推动了政府治理由事前审批到事中事后监管转变,服务业进一步扩大对外开放范围,外商投资门槛不断降低。自贸试验区在制度方面的系列创新措施开启了从被动接受国际规则到主动对接国际规则的新局面,对推动形成更高层次的对外开放格局起到了示范引领作用。

从具体的制度创新来看,投资贸易管理体制进一步优化,负面清单持续缩短。上海自贸试验区实施的第一张负面清单(2013版)特别措施有190项,2014版减少至139项,2015版减少至122项,2017版再减少至95项。2018年6月30日,由国家发展和改革委员会、商务部发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018版)》又将特别管制措施缩减至45项,在更多领域取消或者放宽了外资准入限制。截至目前,90%以上的国民经济行业对外资实现了准入前国民待遇,负面清单管理模式已经覆盖全部自贸试验区,并向全国近400个国家级开发区复制推广。在贸易便利化方面,自贸试验区进行了大量的改革实践,天津、广州的通关时间缩小50%以上,福建自贸试验区申报出口时间降低至半个小时,大幅提升了通关效率。四川自贸试验区推出国际会展检验检疫监管新模式,成都市进出口平均通关时间大幅降低。在投资便利化方面,广东自贸试验区深入贯彻落实负面清单和准入前国民待遇制度,对负面清单以外的外商投资企业设立改为备案制,外商企业注册时间由10个工作日缩减至2个工作日。浙江自贸试验区在全省率先实现外资备案无差异跨区域就近办理,办理时限由原来的20个工作日调整为即时即办。在营商环境方面,上海自贸试验区深化商事登记制度改革,率先推出企业可选用名称库,推进企业名称登记全程电子化,企业名称核准时间提速40%。浙江自贸试验区优化国际贸易“单一窗口”,并引领“最多跑一次”改革,实行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的审批模式,审批环节减少90%以上,极大地优化了营商环境。

综合观察18个自贸试验区的建设方案(包括总体方案、深化方案),均对投资管理体制改革、贸易监管方式转变、推进金融自由化改革、转变政府治理方式、健全法律保障体系和营造良好营商环境等方面提出了共性要求。其中,涉及政府治理方式转变和投资管理体制改革的任务完成率最高,两者都在90%以上;金融开放创新完成率较低,不足80%,主要是因为金融改革涉及面较宽,风险较大,需要较为严密的制度设计和循序渐进的改革过程。

(三)试点经验复制推广成效明显

18个自贸试验区通过独立制度创新和相互学习借鉴,形成了一大批创新成果,截至2019年8月,已经有202项制度创新成果在全国复制推广,切实发挥了深化改革和扩大开放的试验田、减压舱与先行区的作用。

从目前推广的试点经验来看,涉及投资体制改革的有81项,涉及贸易便利化的有64项,涉及金融业对外开放的有23项,涉及政府管理体制改革的有34项,其中,供各地借鉴的“最佳实践案例”共43个。从推广的模式和路径来看,既有国务院自由贸易试验区工作部际联席会议办公室总结梳理,集中向全国复制推广的试点经验(106项)和最佳实践案例(43项),又有国务院各职能部门牵头自行向全国复制推广的(53项)。同时,自贸试验区所在省份将自贸试验区形成的在省级权限范围内的创新举措向该省份其他城市推广,没有设立自贸试验区的省份也高度重视自贸试验区改革的试点经验,主动借鉴学习自贸试验区的改革经验,因地制宜开展复制推广工作,并支持有条件的地区在叠加自贸试验区改革经验的基础上进行集成创新,释放改革红利。

(四)助推区域协调发展

目前设立的18个自贸试验区,涵盖了东部、中部、西部、东北四大板块,沿海、内陆、沿边省份统筹兼顾。自贸试验区作为对外开放的桥头堡,通过制度创新释放制度红利,极大地带动了周边区域的发展。同时,自贸试验区的设立综合考虑了区域平衡发展,实现了与国家区域发展战略的有机衔接,促进了区域协调发展。具体而言,表现在如下方面:

第一,以投资、贸易合作主动融入“一带一路”建设。自贸试验区依托区位、地缘、产业、人文优势,积极推动与“一带一路”沿线国家的经贸合作,在投资贸易自由化便利化方面开展了大量探索。上海自贸试验区通过建立亚太示范电子口岸网络运营中心,有效推动了与“一带一路”沿线国家的通关合作机制建设。陕西自贸试验区依托汽车、装备制造业与欧俄韩建设“中欧”“中俄”“中韩”等国际产业合作园区。同时,西安利用丰富的历史文化优势资源,与“一带一路”沿线国家共建国际高等教育合作交流平台,联合31个国家128所大学成立了“丝绸之路大学联盟”。河南自贸试验区充分发挥交通枢纽优势,开通中欧班列(郑州),覆盖境内3/4的区域,境外遍布欧洲和中亚地区,形成境内外双枢纽、沿途多点集散的格局,极大地促进了我国与“一带一路”沿线国家的互联互通。

第二,以产业联动推动京津冀协同发展。天津自贸试验区自成立以来积极承接北京产业的转移,推动要素在京津冀合理流动,推动京津冀产业的合理布局。目前天津新设立的企业一半以上来自京津冀地区,总部经济特征明显,尤其是融资租赁产业发展迅速。天津自贸试验区20多家金融机构与北京、河北多家金融机构长期开展战略合作,在跨区域支付、异地结算、异地存储和信用担保等方面开展合作,加强金融资源的共享,有效降低了企业的运营成本。同时,天津自贸试验区利用制度和空间资源优势,吸引了一大批互联网企业落户,形成了京津冀智能互联网产业集聚区。

第三,以生产要素自由流动推动长三角一体化和长江经济带发展。长三角地区是我国外向型经济最发达的经济区,进口贸易总额占全国的45%,出口贸易总额占全国的69%。长三角城市群是城市最密集的区域,常住人口城镇化水平高达67%。上海自贸试验区是我国第一个自由贸易试验区,从2013年挂牌成立以来在多个领域开展制度创新,有些创新制度已经在长三角地区和长江中游地区推广应用,比如“单一窗口”制度,已经在长三角地区推广开来,让江苏、安徽的企业同时享受到自贸试验区投资贸易的便利化。2019年7月,上海自贸试验区扩容增加临港片区,在临港片区的总体方案中明确提出支持境内外投资者在新片区设立联合创新专项资金,允许相关资金在长三角地区自由使用,支持新片区优势产业向长三角地区拓展形成产业集群,带动长三角地区新一轮改革开放。湖北自贸试验区主动对接长江经济带发展战略,依托武汉产业基础和教育资源、科技研发优势,在武汉打造以互联网文化娱乐为重点的产业生态链,构建长江经济带世界级产业集群。

第四,促进粤港澳大湾区深度融合发展及对台合作。广东自贸试验区的一个重要战略意义是推动粤港澳大湾区合作。广东自贸试验区首先是探索对港澳更深程度的开放,推动粤港澳在行业管理标准和管理规则方面相衔接,促进生产要素在粤港澳大湾区的有序流动,依托广州南沙片区和深圳前海片区加强与香港的贸易、投资来往,依托珠海横琴片区加强与澳门的合作,目前已经建设前海—香港优势产业基地、横琴粤港澳产业合作园、黄金深港通、粤港澳青年创新创业平台等重要合作平台。截至2019年底,广东自贸试验区累计设立的港澳企业已达1.5万家。福建自贸试验区则依托区位优势加强对台合作,促进闽台产业合作,加强金融、电信、教育、旅游对台的开放,吸引台资企业落户自贸试验区,建设闽台通关合作机制。同时,促进台胞在大陆就业的便利化,允许台胞凭借“台湾居民往来大陆通行证”参加当地城镇居民基本医疗保险。开展对台、离岸金融等特色业务,推动对台金融合作,建行设立“海峡两岸跨境金融中心”,截至2019年5月,累计办理对台跨境收支426.8亿元、对台融资169.38亿元,推动了两岸合作。

第五,统筹沿海、内陆、沿边地区的发展。在目前设立的18个自贸试验区中,覆盖全部10个省份、内陆5个省份、沿边3个省份。各自贸试验区放弃了传统“一刀切”的政策,也没有照搬其他自贸试验区的经验,而是根据自身区位条件、资源禀赋、产业基础等制定差异化的战略定位,在试点内容上进行了立体化探索,推动形成东中西协调发展、海陆统筹的对外开放格局。沿海自贸试验区依托良好的发展优势,注重技术创新推动产业升级,提升产业价值链,率先在更高层次上对外开放合作。内陆自贸试验区的发展区别于沿海自贸试验区,依托长江黄金水道,充分发挥土地资源承载力、劳动力成本优势等,承接东部沿海地区产业转移,兼具对外开放与对内发展双向功能,促进中部地区崛起。沿边自贸试验区则重在区位优势,大力发展与相邻国家的经贸合作,如广西自贸试验区加强与东盟国家的经贸合作,构建面向东盟的国际陆海贸易新通道;云南自贸试验区建设面向南亚、东南亚的辐射中心和开放前沿;黑龙江自贸试验区则重点对俄罗斯和东北亚开放,建设面向东北亚的交通物流枢纽。

三、我国自贸试验区发展的制约因素

尽管自贸试验区发展取得了较大的成绩,但仍旧存在一些问题,主要表现为:发展引领成效不明显,服务业对外开放程度不高,自主改革创新权限不够高,功能空间不足以支撑国家战略,等等。

(一)“虹吸效应”大于“溢出效应”,发展引领成效不明显

目前我国已经设立18个自贸试验区,各自贸试验区在制度建设方面取得了很大突破,改革经验的复制推广取得了很大成效,但是自贸试验区的政策示范效应远大于经济示范效应。各自贸试验区经济建设虽然取得一定成效,但对周边地区的经济增长辐射带动作用不强,尤其是辽宁、湖北、四川、重庆等位于中西部和东北部的自贸试验区,经济增长溢出效应不明显。这里以辽宁、湖北和四川3个2016年设立的自贸试验区为例,选取自贸试验区设立前两年(2014年)和后两年(2018年)3个省份的主要经济指标进行分析,抛开投资、消费等常规因素对经济的拉动作用外,自贸试验区的设立对省内经济增长的贡献主要集中在对第三产业的拉动和货物进出口方面,其他方面的影响较小。自贸试验区挂牌前后两年,除第三产业增加值外,其他主要经济指标变化不是很明显。

短期内自贸试验区的虹吸效应大于溢出效应。自贸试验区的投资贸易自由化便利化制度和完善的配套设施加强了对周边地区企业的吸引力,跨国公司等外向型企业更加倾向于将公司总部设置在或转移至自贸试验区,导致资本、人才、技术等生产要素进一步向自贸试验区集聚。自贸试验区对生产要素的“虹吸效应”,进一步拉大了自贸试验区与周边地区的经济发展差距,尤其在服务业方面表现得更加明显。以上海自贸试验区为例,上海自贸试验区的设立加强了对苏州、无锡的跨国公司的吸引力,这些跨国公司更倾向于将总部迁移至上海自贸试验区内,开展生产活动的全球统一组织调配。自贸试验区对金融资源的虹吸效应,使得大量私募股权投资、风险投资向自贸试验区集聚,私募股权投资、风险投资关系到中小企业的创新发展,金融资源的流失恶化了无锡、苏州等地的创业环境,对这些地区的产业结构升级带来压力。同时,上海自贸试验区对外资实行准入前国民待遇制度,改审批制为备案制,对周期短、时间敏感的企业具有较强的吸引力,使得上海与周边苏州、无锡、南京等地招商引资竞争更加激烈。

(二)制度改革侧重货物贸易便利化,服务业对外开放程度不高

自贸试验区建设沿袭过去保税区的建设经验,重货物贸易,轻服务贸易,改革的广度、深度和立体化程度不够。从当前自贸试验区建设的总体方案和深化方案来看,投资贸易便利化制度改革主要集中在货物贸易监管领域,18个自贸试验区中有14个自贸试验区的贸易监管方式改革远远大于投资管理体制改革。例如辽宁自贸试验区涉及贸易监管方式的有26项,投资管理体制改革的只有11项;浙江自贸试验区涉及贸易监管方式的有49项,投资管理体制改革的只有19项;海南自贸试验区涉及贸易监管方式的有34项,投资管理体制改革的只有10项。

从服务业对外开放来看,自贸试验区产业开放主要依赖于“负面清单”,“负面清单”几经优化,目前已经从2013年的190项,缩减至2018年的45项,已经覆盖90%以上的产业。但与“负面清单”配套的体制机制尚未建立起来,“负面清单”外的产业落地较为困难。除“负面清单”作为产业的准入参考标准外,还应建立起与“负面清单”相配套的货币汇兑政策、自然人出入境政策、外国人员自贸试验区执业政策和社会保障政策等,这样才能保障“负面清单”外的产业真正落地实施。“负面清单”中限制类的措施依然较多,与外资相关的监管措施审查标准不够清晰,政府自由量裁权过大,提高了外资进入的成本。目前全球发展较为成熟的自贸试验区,对外资在金融、保险、证券、电信等领域的投资,具有明确的审查标准和清晰的操作流程。在当前世界贸易以服务贸易和跨境投资为发展趋势的背景下,我国若不能主动对接国际贸易与投资新规则,可能存在被边缘化的风险。

此外,我国对服务业开放带来的风险防控缺乏有效的应对手段,目前还主要以行政管制为主。自贸试验区的管理方式延续了保税区的边境关税原则“一线放开,二线管住”,即在自贸试验区的地域范围内实行“负面清单”以外的产业开放,然而,事实上,绝大多数的服务贸易和投资活动是很难限制在一定区域内的,自贸试验区的开放不只是一种边境意义上的开放,更是一种境内市场的开放,如果没有做好风险防控,将会给国内产业带来较大的风险。且新技术会不断催生出新行业,“负面清单”的更新速度往往跟不上这些行业的更迭速度,推动准入门槛不断放宽,实现“一年一修,动态调整”也应该成为“负面清单”的管理常态。

(三)自主改革创新权限不够高,体制机制有待于进一步理顺

当前自贸试验区出台的改革措施同质化、重复化、浅层化现象较为严重,大部分集中在通关便利化、海关监管改革和各种形式的备案制、“最多跑一次”等简化政府审批流程等方面,具有地方特色和典型意义的改革措施较少,与自贸试验区“制度创新高地”的定位有一定差距,自贸试验区改革创新自主权不够高。造成自贸试验区改革创新自主权不够高的主要原因有二:一是中央政府放权不够。自贸试验区的改革创新审批权限大多还集中在中央部委,地方自主创新的空间有限。二是自贸试验区管理的体制机制不够顺畅,存在多头管理、政出多门现象。以广东自贸试验区为例,南沙片区在行政管理上隶属于广州市,但具体业务审批事项又由广东自贸试验区管理,导致制度改革创新链条过长,自贸试验区管委会权限与开发区管委会权限相当,自贸试验区的管理模式仍然沿用开发区的管理模式,自贸试验区的考核体系沿用开发区的考核体系,拉动GDP增长和招商引资仍然是其首要任务。

自贸试验区改革创新自主权限不够高的深层次原因是缺乏国家层面的自贸试验区相关法律,导致自贸试验区的治理缺乏法律法规支撑。制度创新涉及部门利益,面对部门利益纠葛带来的重重阻力和未来的种种不确定性,如果缺乏专门的法律进行保护,势必会加大自贸试验区制度创新的风险,使得一些制度创新措施流于形式。目前,全国人大常委会除了授权上海、天津、广东、福建自贸试验区具有暂时调整有关法律规定的行政审批决定权外,其他14个自贸试验区均无此权限。因此,未来提高自贸试验区自主改革创新权限的根本途径还在于,在国家、省级层面上对自贸试验区相关管理事宜进行立法,让自贸试验区各项制度创新和管理运营有法可依。

(四)功能空间有限,对接国家战略有待进一步强化

目前已经设立的18个自贸试验区,除了上海自贸试验区临港片区扩容后面积进一步增加外,其他自贸试验区的面积都在120平方公里左右。自贸试验区作为我国深化改革开放的试验田和促进区域协调发展的重要阵地,在功能空间上是明显不足的,具体表现在中西部地区自贸试验区数量较少、东部地区自贸试验区功能空间有限等方面。

从中西部地区来看,中部地区以10%的土地面积,承载了26%的人口,创造了22%的GDP,作为人口大区、交通枢纽、先进制造业中心和东部地区的重要经济腹地,只有河南、湖北2个自贸试验区,不足以支撑中部崛起和区域协调发展的国家战略,也不利于内陆开放。西部地区包含省份最多,与13个国家接壤,拥有陆地边境线长达1.8万余公里,约占全国陆地边境线的91%,边境贸易有很大发展前景,虽然已有陕西、四川、重庆、广西等自贸试验区,但西部沿边地区设立的自贸试验区较少。因此,很有必要在中部地区和西部沿边地区,根据不同的功能定位增设一定数量的自贸试验区。

东部沿海地区各省市均设有自贸试验区,然而空间有限,需要进一步扩容升级。以浙江自贸试验区为例,浙江自贸试验区的功能定位是“推进以油品全产业链为核心的大宗商品投资便利化贸易自由化”,建设“国际大宗商品贸易自由化先导区”和“具有国际影响力的资源配置基地”,对内是长江经济带发展战略和“一带一路”支撑点,但目前浙江自贸试验区仅设置在舟山,功能有限,不足以支撑浙江自贸试验区的战略定位。充分发挥浙江的区域经济比较优势,还需要在杭州、宁波两市增设新的自贸片区。比如杭州的跨境电子商务综合试验区、杭州综合保税区、宁波保税区和宁波港等,都具备对外开放的产业基础和完备的基础设施,可以作为下一步浙江自贸试验区扩容升级的重点区域。

来源:微信号中国区域经济50人论坛,https://mp.weixin.qq.com/s/hrfprOPhccjO68BBqAKIBA 发表时间:2020年3月18日