大力发展“三农”保险,护航乡村建设行动
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乡村建设是实施乡村振兴战略的重要任务,前不久中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《乡村建设行动实施方案》,明确提出乡村建设行动的主要内容和目标。科学有效的风险管控是乡村建设行动实施和目标实现的重要前提,也是乡村振兴战略顺利实施的重要保证。我国“十四五”规划也要求“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程,防范和化解影响我国现代化进程的各种风险,筑牢国家安全屏障”。“三农”保险是分散“农业、农村和农民”风险的重要手段,本文在理解“三农”保险护航乡村建设实现路径的基础上,通过分析我国“三农”保险的现状和问题,提出“三农”保险高质量发展的政策建议,以期更好地发挥保险为乡村建设行动助力护航的作用。

一、“三农”保险助力护航乡村建设的路径

“三农”保险包括传统的农业保险和涉农保险,其中农业保险主要以政策性农业保险为主,而涉农保险是指除政策性农业保险外,为农业、农村或农民提供风险保障的保险。“三农”保险通过多条途径为乡村建设行动助力护航。

“三农”保险促进农业产业发展。农业产业是一个区域进行乡村建设的重要经济基础,是乡村居民的重要收入来源,是乡村建设行动中实施乡村清洁能源建设、农产品仓储保鲜冷链物流设施建设、数字乡村建设等多项重点任务的产业环境,农业产业中的粮食安全问题更是国家实施乡村振兴战略的重中之重,因此农业产业的现代化发展是乡村建设行动完成既定目标的重要条件之一。“农民种粮,保险护航”,农业保险是分散农业生产经营风险的重要手段,其作为支农惠农政策的重要组成部分,在保障粮食安全、促进农业生产、稳定农户收入和支持农村发展等多方面发挥着重要作用。

“三农”保险巩固拓展脱贫攻坚成果。乡村建设行动是脱贫攻坚任务完成后对乡村宜居宜业水平的实质性提升,因此乡村建设行动必须坚守不发生规模性返贫底线并持续拓展脱贫攻坚成果。“三农”保险能充分发挥风险保障功能和作用,通过模式和产品创新,有效降低农户因病、因灾、因意外事故等因素致贫或返贫风险。在乡村建设行动中,“三农”保险能够继续保障脱贫户、防返贫监测对象和低收入群体家庭的收入稳定性,降低致灾可能性,在巩固拓展脱贫攻坚成果中发挥重大作用,助力乡村振兴战略实施。

“三农”保险保障乡村建设项目安全。《乡村建设行动实施方案》中的12项重点任务均包含了大量工程项目,项目实施过程中存在着诸多风险因素,项目资产尤其是基础设施类公益性资产也会因管护不到位或自然因素导致巨大风险。例如,工程项目面临的质量风险和灾害风险不仅会影响乡村建设行动的顺利开展,也会威胁人民群众的生命财产安全,很有可能降低农民的安全感和幸福感。通过保险市场的风险管理机制,一定程度上能够实现乡村建设项目风险管理的事前预防、事中监督、事后补偿,确保乡村建设项目安全实施。

“三农”保险助力信用增级和资金融通。资金投入是乡村建设行动顺利实施的要素保障,但农村地区往往因抵质押物缺少而融资不畅。通过探索银行、保险、担保、基金、企业合作模式,“三农”保险的融资增信功能则能较好地拓宽抵质押物范围,为缓解“贷款难、贷款贵”问题提供可行途径。乡村建设行动相关机构或组织的供给方可以通过创新金融服务、改善信用环境引导和鼓励社会力量投入乡村建设,需求方可以通过“三农”保险的增信机制拓宽乡村建设融资渠道,助力乡村建设行动。

“三农”保险服务乡村文明和治理。“三农”保险不但具有风险管理功能,还能够推进农村精神文明建设和提高乡村现代化治理水平。首先,“三农”保险的深入发展能够将乡村生活中的复杂纠葛转化为比较明确的契约关系,提高化解社会生活矛盾的效率;其次,基本医疗保险、养老保险的经济补偿功能可以有效缓解乡村中因“看病”“赡养”等问题对乡风文明建设的挑战;再次,“三农”保险具有宣传上的渠道优势,能够借助保险宣传,强化乡村居民诚实守信意识,传承文明乡风和美德。

“三农”保险支撑生态宜居乡村建设。绿色生态是乡村建设行动的原则之一,“三农”保险中的绿色保险将充分发挥保险的引导、约束和杠杆作用,在农业面源污染治理、畜禽无害化处理、农产品品牌、森林草原保护和生态护林员保险等多个方面发挥重要作用。“三农”保险还可以通过财政补贴等方式,引导资金流向节约资源、绿色建设的项目,促进资源节约集约及循环利用,推行绿色规划、绿色设计、绿色建设,实现乡村建设与自然生态环境的有机融合。

综上,“三农”保险通过灾害补偿方式将政府财政补贴转移至风险较大的农户家庭,增强了农户的获得感;通过事前、事中、事后的全过程风险管理,提升了农户的安全感;通过对因病、因灾等造成损失的风险兜底,强化了农户的幸福感。

二、“三农”保险发展的现状和问题

近年来在党中央、国务院的领导下,各地区、各有关部门坚持“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”原则,积极推动“三农”保险政策制度与工作机制的建立和优化,取得了明显成效,使“三农”保险逐步成为乡村振兴和建设风险保障网的有机组成部分,为“三农”领域提供了越来越多的保险服务。

我国农业保险快速发展,成为农业生产经营风险管理的主要手段和支农惠农的重要方式。21世纪以来,国家日益重视农业保险,相关法律和政策日趋完善,农业保险进入发展快车道。2021年,我国农业保险保费收入965.18亿元(含中央财政补贴资金333.45亿元),市场规模世界第一,总保额4.78万亿元,农户参保1.88亿户次;中央财政补贴的农业保险品种涵盖了种植、养殖、森林等16个大宗农产品及地方优势特色农产品,保险产品从直接物化成本保险扩展到完全成本保险、收入保险、价格保险和指数保险等。与此同时,我国农业保险经营主体数量也明显增加,从较早的1家增长到目前的34家,近40万个农业保险基层网点分布于全国各个省份,县级行政区域网点已实现全面覆盖,乡镇级网点覆盖率达95%以上,村级覆盖率达50%以上,有50万名基层工作人员(含协保员)分布在农村地区从事农业保险相关工作。随着我国农业保险发展质量不断提高,除基本的风险保障功能外,其衍生功能和服务领域不断拓展,在防灾减灾服务、助推农业生产方式转变、创新“保险+”多元化服务等方面为乡村振兴战略的推进发挥着越来越重要的作用。

从“小农险”到“大农险”,涉农保险服务领域不断拓展,为农民提供更全面的风险保障。随着乡村振兴战略的推进和服务“三农”的实际需要,我国农业保险逐步从“小农险”向“大农险”进阶,即从狭义上的农业保险扩展至保障对象更广的涉农保险。经过多年探索实践,我国已经发展出多种涉农保险产品,如大病保险、商业健康保险、农村意外险、健康扶贫保险等农民人身保障类保险产品;农房保险、农机具保险、农村基础设施保险、社会治安保险、乡村旅游保险、防贫保险等农村财产保障类保险产品;借款人意外伤害保险、贷款保证保险等资金融通增信类保险产品;高标准农田建设工程质量保险、农业机械保险、温室大棚保险、渔船保险等农业生产设施保险产品等。这些保险产品为从事涉农经济活动过程中面临各类财产和人身风险的单位、家庭和个人,提供了安全保障。已有数据表明,涉农保险为乡村建设提供了重要风险保障:2016—2020年期间,农房保险为2722.85万人次提供了6.13万亿元的风险保障、农村意外险提供了4.25万亿元的风险保障,防贫保险提供了2.39万亿元的风险保障,贷款保证保险为农村人口提供了169.81亿元的风险保障。

尽管近年来我国“三农”保险取得显著成效,但与乡村建设和服务“三农”的实际需求相比仍存一定差距。以农业保险为例,基于2021年的入户调研分析结果(中国农业大学“中国农村普惠金融调查”课题组自2017年以来每年对我国农业保险开展入户调研),农业保险发展过程中主要存在三个方面的问题。

一是农户对保险的了解程度很低,降低了农户对保险重要性认知的主观态度和参保积极性。根据2021年对山东、辽宁、江西和四川4省份97个村1671户农户的调查发现,目前农户对农业保险的了解程度不高,25%的农户认为自己对农业保险仅是“一般性了解”,45%的农户认为自己“不是很了解”或“一点都不了解”,有55.25%的农户不知道农业保险有保费补贴。在从事农业生产的农户样本中,66%的农户认为农业保险比较重要或非常重要,仍有16%的农户认为不是很重要或一点都不重要。因此,尽管农户认为自然灾害对生活有较大影响,但部分农户参与保险的意识仍然不强。在购买过农业保险的样本中,农户购买农业保险的最主要原因是“干部宣传动员”,占比为72.56%,其他原因则占比很少。“农业保险是补偿灾害损失的有效方法”“别人都买了,自己也跟着买了”以及“有保费补贴”等三个原因是除“干部宣传动员”之外的较重要因素,但选择这些理由的参保农户仅占17.10%、18.97%和19.06%。因“种植规模大风险也变大”或者“看到别人投保后得到了好处”而具有内在投保积极性的农户占比很低,仅占4.07%和3.01%。另有4.64%的参保农户反应存在“乡镇干部强制购买”的情况。

二是总体保障水平不高,损失补偿程度低在一定程度上影响了农户对农业保险的满意度。调研结果显示,28.51%的参保农户对农业保险满意度“感觉一般”或“不满意”,其主要因素是对损失补偿程度不满意。调查中60.71%的农户因“保障程度低,感觉参保意义不大”而对农业保险不满意;8.69%的农户由于“觉得定损不合理,应赔未陪或应赔少赔”而对农业保险不满意;尤其是遭受灾害损失后的保险赔付未达到农户预期,进一步增加了农户的不满意程度。进而,调研结果显示的种植规模越大和农业收入占比越高的农户,其农业风险和保险意识更强,更能意识到农业保险的重要性,参保率也应更高,但这两个因素对农户满意度却不存在显著影响。这表明,随着农业供给侧结构性改革的深化,土地流转和新型农业经营主体带来的种植规模、收入结构等农户特征的变化在一定程度上能够促进农业保险的发展,但不能有效提高农户对农业保险的满意度。农户对农业保险的满意度一定程度上会影响农业保险的有效参保率,即使在政策推动和要求下参保的农户也存在退保的可能,甚至会造成农户更大的不满,不利于乡村建设行动的实施。

三是保险产品和服务与实际需求存在差距,保险应有效果存在一定提升空间。不同风险类型有不同的损失结果和风险管理方式,农户需要依据不同风险采取不同的防灾减灾措施。调研结果显示,农户对种植业总产量和最终收入的关注度更高,23%的调研农户选择产量保险,60%的调研农户选择能够覆盖价格波动的价格保险或收入保险,仅17%的农户选择了成本保险,这意味着目前我国以成本保险为主的农业保险已不能满足农户需求;参保农户中,绝大部分农户认为农业保险对自家的生产经营没有影响(占比73.09%),这表明农业保险本身的作用发挥不足;此外,协保员的人员构成、工作职责、业务培训、工资待遇、沟通机制以及管理制度等方面各地区存在较大差异,保险服务质量参差不齐,一定程度上影响了农业保险的应有效果。

农业保险中存在的问题在其他涉农保险中也有类似状况,例如农房保险也存在农户主动投保动力不足,保险水平不高,针对乡村住房规范性差、造价成本高、保值性低等特征开发的保险产品不足等问题。因此,“三农”保险所面临的环境形势复杂、保险产品有限、制度经验不足、保险人才短缺等问题与服务乡村建设行动的实际需求相比仍有较大差距,“三农”保险体系仍需不断完善。

三、“三农”保险护航乡村建设行动的政策建议

“三农”保险的服务对象相对特殊,目前以政策性保险为主,需要农业生产、财政补贴、保险运营、金融发展、巩固拓展脱贫攻坚成果等诸多内容的系统性融合,涉及各部门之间工作机制的协同。因此,需要针对存在的问题,从加强政策的顶层设计开始,引导和规范“三农”保险的发展方向和运营过程。基于我国“三农”保险的发展现状和乡村建设行动的需求,“三农”保险护航乡村建设行动的政策应从六个方面发力。

一是加强宣传,提高农户对“三农”保险的了解程度。全面科学了解“三农”保险是发挥农业保险应有效果的重要前提。调研数据显示,目前农户获知“三农”保险信息的途径主要为村干部宣传,而来自其他途径的宣传方式相对较少,尤其是涉农保险机构的宣传力度不足。客观层面,我国农户居住相对分散,保险机构的涉农保险展业费用较高,在宣传方面投入的资金有限,造成农户难以获得较为专业的涉农保险参保指导,最终导致农户对“三农”保险的了解程度较低,进而影响参保率和满意度。因此,各级政府应出台相关支持政策,除保费补贴外,还可通过设立专项经费用于宣传和推广“三农”保险,拓展农户获知“三农”保险信息的途径;农业保险基层网点应该充分利用自身优势,宣传保险知识和诚实守信责任意识,参与乡村精神文明建设,让保险在乡村建设行动中发挥更大作用。

二是拓展功能,为乡村建设行动提供必要支撑。目前,以种养业为主的农业保险已初步实现由保成本向保价格、保收入转型,由保生产环节向保农业产业链条升级,由风险保障向金融服务扩展。在乡村建设行动中,保险尤其是涉农保险的产品研发,需更有针对性地体现其在乡村治理体系建设中的作用,开发《乡村建设行动实施方案》各项重点任务中涉及工程项目的保险产品,大力发展农村住房、教育、医疗、公共卫生、食品安全责任、工程项目、职业责任、社区管理、公益性基础设施等领域的风险保障产品,用经济杠杆和多样化的保险产品为乡村建设行动中面临的风险保驾护航。

三是多措并举,发挥“三农”保险在乡村建设中的防灾减损功能。(1)鼓励保险机构发挥其在风险应对中的先进性和专业性,运用风险管理技术有效指导相关单位和个人进行风险管理和防灾减损,降低损失发生概率和损失程度,提高保险人、被保险人和整个社会的福利;(2)充分发挥其风险预警功能,实现灾前防灾支持、灾中救灾减灾和灾后恢复重建的全流程防灾减损,通过提供“一揽子”保险计划,实现对乡村建设项目的全周期灾害管理服务;(3)基于现代化的保险科技,提升灾害识别、环境治理、防灾减损等方面的管理能力,赋能保险公司经营管理,形成从“赔付者”到“陪伴者”的全过程风险管理方案。

四是科技赋能,提升“三农”保险服务乡村建设的效率。保险科技在“三农”保险领域中的应用,不仅能够有效提升承保机构的工作效率、降低经营成本、降低信息不对称程度,在一定程度上降低保险费率,还能够为监管机构做好监管提供可靠依据,实现大数据过程监管和动态监管。保险科技在种养业保险中已经发挥了重要作用,但在乡村健康养老、食品安全责任、医疗保健、资金融通等方面的应用还处于起步阶段,因此需要加大保险科技创新力度,推进其在乡村建设场景中的应用,依托各类农业保险市场主体的数据基础、技术能力、风控优势和专业能力,为农业生产提供融资增信、灾害预报、乡村管理等各类服务,拓宽农业保险服务边界,更加有效地发挥农业保险服务乡村振兴和乡村建设的专业能力。

五是持续创新,拓宽融资渠道助力乡村建设行动。“三农”保险和涉农贷款在各自的发展过程中均面临着有效需求不足和风险较高的问题,两者的有效结合能够在一定程度上解决乡村建设行动资金支持和风险保障的两难问题,达到合作共赢。一方面鼓励涉农保险机构利用险资规模大、期限长、来源稳等特点,落实“大力发展多层次资本市场体系和多元金融产品”的金融改革任务;另一方面利用“三农”保险的增信作用稳妥拓宽农业农村抵质押物范围,鼓励金融机构在依法合规前提下量身定制乡村建设金融产品,采取债权计划、股权计划、保险私募基金等方式,拓宽乡村建设融资渠道。

六是积极改革,优化我国农业保险政策法规体系。(1)通过保费补贴优化、以奖代补等方式加大“三农”保险尤其是乡村建设中涉农保险的支持力度,鼓励保险机构通过创新保险产品、优化服务流程、加大技术应用等更好为乡村建设工程项目护航;(2)适时建立奖励机制,鼓励保险机构积极参与乡村建设,强化保险机构风险管理的专业性和服务意愿;(3)加强“三农”保险财政补贴政策与乡村振兴政策的有机融合,进一步提升“三农”保险在收入再分配、巩固拓展脱贫攻坚成果和助力乡村建设的作用;(4)进一步放宽经营涉农保险的准入制度,充分激发市场活力,提高保险机构的风险管理效率,实施差异化服务供给和风险管理措施,提高“三农”保险的在乡村建设风险中的应对能力。

任金政 中国农业大学经济管理学院副院长、教授,国家农业保险研究中心副主任
李士森 北京大学访问学者、石家庄铁路职业技术学院副教授
此文刊登于《中国发展观察》杂志2022年第06期
中国民生调查2022
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