钱竞、赖权有:用途管制的扩展:从土地到国土空间
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1998年修订的《土地管理法》确立了土地用途管制制度,20多年来这一制度在控制城镇建设用地扩张、保障国家粮食安全等方面发挥了重要作用,但也逐渐暴露出其管制手段单一、弹性不足、效率低下等诸多问题。近年来,从国家到地方都试图对现有土地用途管制制度进行优化和完善,大体经历了两个阶段:一是围绕规划编制与实施进行的技术改良阶段。二是面向自然生态空间的改革试点阶段。但受限于行政体制和制度框架,以及缺乏统一的空间规划体系作为支撑,这些试点探索也未能在全国形成可推广、可复制的成熟经验。

对现行土地用途管制制度的反思

随着国土空间规划提出精细化管理的内生需求,现行土地用途管制制度的缺陷也越发凸显,主要表现在以下几个方面:

管制内容较为单一。以土地利用总体规划为核心的土地用途管制制度尚未覆盖全部国土空间,也未能实现全要素的精细化管理。土地利用总体规划聚焦于建设空间与非建设空间的边界管理,对于建设用地内部的功能、布局和结构优化很少涉及,也无行政抓手。而在非建设用地方面则过于关注耕地保护,对林地、湿地、湖泊等具有不同生态价值和利用特点的生态空间统一按照“农用或未利用地转用”分类管理,过于简单粗放;海洋空间更是由于其特殊性,即使在自然生态空间用途管制试点中也仍没有被纳入系统的考虑范围。

空间管控弹性不足。土地利用总体规划数据库强调图数一致,分毫不差的坐标式管控将规划的刚性体现得淋漓尽致。然而过于刚性的空间布局无法适应市场经济条件下城市发展的不确定性,用地项目倒逼规划调整的现象时有发生,极大地影响了规划的权威性和严肃性。为增加规划弹性,现行土地利用总体规划通过设置预期性指标、划定有条件建设区、多划基本农田等方式,在规划编制和实施环节进行了优化,但用途管制制度的刚性与弹性矛盾依然十分突出。

指标分配模式缺乏科学性。将建设用地总量、耕地保有量、基本农田保护面积等指标通过土地利用总体规划逐级下达,是我国实现土地用途管制的重要手段,但由于各地自然资源禀赋、经济条件和发展阶段各不相同,指令式下达指标缺乏科学性和灵活性。

空间传导逻辑缺失。现行土地利用总体规划根据不同规划层级分别划定了土地利用综合分区、建设用地管制分区、土地用途分区、土地地块用途等,但没有明确上下级规划分区与地块之间的空间传导逻辑,规划和用途管制审核与执行标准未统一,管制分区的弹性与地块边界校核的刚性重叠混合。

“多规并存”导致权威性不足。1998年修订的《土地管理法》确立了土地用途管制制度的法律地位,但不同部门对同一国土空间的管辖权相互交织且缺乏行之有效的协调机制和平台管理。自然资源部成立之前,各部门根据自身职能和相关法律法规制定了涉及空间领域的规划,并对各类空间产生了土地用途管制需求。“多规并存”下的土地用途管制“条块分割”现象严重,同一空间的各类规划利用存在较大差异甚至相互矛盾。由于土地用途管制制度缺乏唯一性,权威性不足,既给基层管理部门和工作者带来困扰,也无法满足生态文明建设的管理需求。

实施管理的行政成本过高。我国的土地用途管制制度实行严格的分级审批程序。土地利用总体规划的编制与修改、建设项目预审和用地报批等均需逐级上报审批。分级审批适应了我国高度集权的审批制度的要求,但同时也消耗了较大的行政成本。

新时期国土空间用途管制思考

重构国土空间规划体系,实现全域全要素用途管制。在现行土地用途管制制度的基础上,考虑各自然要素的整体性和系统性,将管制内容扩展到林地、草原、河湖、湿地、海洋等自然生态空间,将分散于原国土、规划、林业、水务、海洋等部门的自然资源管理和国土空间开发等职责进行整合,由自然资源部统一开展国土空间用途管制的顶层设计,制定占耕、占林、占草、占水、占海的许可要求和审批程序,以及各类型自然资源之间的相互转化要求,彻底解决以往“九龙治水”、多规冲突的问题。

统一分类分区标准,构建层次清晰的管制逻辑。为系统而全面地反映国土空间的利用现状和规划意图,消除各行业规划自成体系的局面,建议在现有土地利用规划分类、城市规划分类及林业、湿地、海洋等行业分类标准的基础上,重新制定一套从用途分区到用地分类的规则体系。其中,用途分区以规划为导向,体现功能主导,强调集中连片,对用地类型具有一定的兼容性;用地分类则侧重于明确用地性质,兼顾现状表达与规划意图,强调唯一性和边界刚性。在统一分类分区的基础上,建议采取以下三个层级实现全域国土空间用途管制:第一层级是需要进行特殊用途管制的区域,包括永久基本农田、生态红线(含自然保护地)、重要海域海岛等,这些区域应按照国家统一制定的规则实现用途管制。第二层级是位于第一层级外且详细规划未覆盖的区域,具体包括一般生态地区、农业地区、生态红线范围外的海洋空间等。该区域以用途分区作为用途管制依据,通过对不同分区分别设置正负面清单、准入条件等明确的用途管制规则。第三层级是详细规划覆盖区域,主要为城镇及村庄,通过编制详细规划明确每一块土地的性质、功能、开发强度等,并以“详细规划+规划许可”的方式实现用途管制。有条件的城市基于精细化管理的要求,也可在开发边界外编制农业、生态详细规划并作为用途管制的依据。

科学设置与分配指标,兼顾刚性与弹性。计划指标管理模式作为与我国行政体系构架和运作特点高度匹配的一种行政手段,仍将在国土空间规划实施中发挥重要作用。笔者建议在指标设置、分配和实施管理等环节加以优化。在指标设置上,一是在原土地利用总体规划较为单一的指标类型基础上进行全方位拓展,延伸至自然资源、生态环境、城市建设、空间品质、市政交通、城市安全等国土空间相关领域。二是突出不同层级国土空间规划的定位和特点,国家和省级规划指标可分为生态保护、农业发展、区域建设等类型,侧重体现宏观格局和区域统筹;市、县级规划指标则可从底线管控、结构效率、生活品质等维度,突出城市发展和微观治理要求,也可增设具有地方特色的规划指标。三是注重指标体系的可量化和可获取性,统一指标内涵和计算方式,并与发改、水务、交通等行业主管部门统一口径,建立协同工作机制。在指标分配环节,应充分考虑不同地区的资源禀赋、主体功能和城市发展阶段,一方面,以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价作为下达规划指标的重要依据,特别是要按照“木桶效应”,将水资源等生态资源作为评价和分配环节的核心决定要素;另一方面,要推进土地要素市场化配置,通过指标分配促进生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济发展和人口承载能力。此外,除“五级三类”总体规划逐级分解指标外,在编制市、县国土空间规划时,可将一些规划指标进一步分解到详细规划单元。

合理分配用途管制事权,提高行政审批效率。国土空间用途管制制度改革的顶层设计,应重点考虑国家、省、市、县政府规划事权的划分,优化行政审批流程,将土地用途管制制度改革作为重要突破点。一方面,建议按照“上级管边界,地方管地块”原则落实用途管制事权,涉及“三条控制线”等刚性边界事权的,由上级自然资源部门管控;控制线边界内部的具体规划用途地块,在不突破刚性控制指标的前提下,由地方政府自主管控。另一方面,将现行体制下的农转用审批、永久占用林地审批、海域使用权审批等流程进行整合,参照耕地管理模式,将用林审批的工作内容融入到农转用审批中;将土地供应方案审批与用海审批合一,统一批复、统一合同、统一发证;将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、森林植被恢复费合并收取等。

来源:微信公众号“中国土地”,https://mp.weixin.qq.com/s/Ax6pGPjKFeNPgEvGl3meEg 发表时间:2020年7月17日

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