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重视易地扶贫搬迁的后续发展问题

作者: 高强,南京林业大学农村政策研究中心主任、经济管理学院教授 出版日期:2019-10-10
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易地扶贫搬迁是党中央、国务院为打赢脱贫攻坚战采取的一项重要举措,是从根本上解决搬迁群众脱贫发展问题的重要手段。2001年以来,中央财政安排补助投资,对居住在生存环境恶劣、不具备基本发展条件地区的贫困人口组织实施了多轮易地扶贫搬迁工程。2001~2015年,中央累计安排补助投资363亿元,搬迁贫困人口680万人,撬动各类投资近1500亿元。2015年底,根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,“十三五”时期全国总计要对约1000万建档立卡贫困人口实施易地搬迁。经过近三年的持续攻坚,我国易地扶贫搬迁总体进展顺利,已进入以做好后续扶持为主的阶段。2019年4月,全国易地扶贫搬迁后续扶持工作现场会在贵州省召开,李克强总理批示指出:“统筹脱贫攻坚各类资金资源,切实加大对已搬迁群众的后续扶持力度,全力推进产业培育、就业帮扶、社区融入等各项工作。”从全国来看,“搬得出”问题已经基本得到很好的解决,但是能否“稳得住”,并确保“能致富”、“能融入”则面临严峻的挑战。

当前,我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴战略的历史交汇期、政策叠加期,搬迁群众的后续发展问题逐渐成为易地扶贫搬迁工作的重心,易地扶贫搬迁政策支持仍需要进一步向深度贫困地区倾斜。巩固易地扶贫搬迁成果,需要结合乡村振兴战略,进一步聚焦后续产业发展和就业增收,抓好社区建设与社会融入,严防搬迁“后遗症”,促进各项扶持政策有效接续。同时,在群众自愿的前提下,鼓励地方实施整村整组搬迁,推动解决区域性整体贫困,做好配套性改革,切实保障搬迁群众合法权益,为打赢精准脱贫攻坚战和实施乡村振兴奠定坚实基础。

一、已有研究与简要评论

随着全国易地扶贫搬迁工作不断推进,学术界对于易地扶贫搬迁效果、影响等方面的研究也逐渐增多。易地扶贫搬迁是一项关联甚广的扶贫政策实践,所涉及的不仅仅是表面上的搬迁、安置问题,还涉及到更深层次的搬迁户赖以生活的“生计空间”的问题(龙彦亦、刘小珉,2019)。张建(2018)提出易地扶贫搬迁具有典型的“运动型治理”属性。这种治理方式表现出对“搬得出”的短期目标的高度有效性,但是在“稳得住、能致富”的长期目标上存在着一定的限度,需要提高社会有效性。邹英和向德平(2017)亦指出,易地扶贫搬迁是一种特定政策产生的“被动市民化”,需要从分类施策、政策配套和公共服务等层面做好相关扶持完善工作。有研究进一步提出,易地扶贫搬迁政策存在瞄准失焦、执行偏差、衔接缺乏、力度不足等方面的问题(翟绍果等,2019)。

基于此,许多研究不约而同地强调了后续扶持政策对于搬迁贫困户的重要性。如曾小溪和汪三贵(2017)研究指出,易地扶贫搬迁要根据轻重缓急分类施策,搬迁方式需要符合贫困家庭的生计能力,在严格控制标准的基础上,因地制宜地进行住房建设,加强搬迁后的政策扶持。

在应对之策方面,马流辉和莫艳清(2019)的研究表明,过于倚重城镇辐射带动的安置方式存在多重风险,进而提出应将作为迁入地的乡村、安置地所在的城镇以及异地城镇统合起来加以考虑,营造三维空间的协同效应来应对扶贫移民的后续发展问题。郑娜娜和许佳君(2019)研究发现,应通过多维空间的形塑与协调,构建移民社区共同体,使移民真正融入新社区。冯应斌等(2019)关注到易地扶贫搬迁农户的宅基地复垦利益诉求。搬迁农户往往将宅基地复垦作为博弈工具,是否签订拆旧协议并不直接决定复垦的结果,其利益诉求更多集中在养老、失业、医疗等保障方面。因此,对于搬迁农户而言,能否建立农村养老保险、最低生活保障、农村新型合作医疗保险等与城镇居民各类社会保障制度的衔接和转换机制,对于坚定贫困户搬迁信心具有重要意义。

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚“头号工程”,也是实施精准扶贫、精准脱贫的有力抓手。相关研究充分证明了易地扶贫搬迁对于打赢脱贫攻坚战的重要推动作用,也从不同层面提出了搬迁过程中存在的一系列问题,特别关注到了能否可持续发展和社会融入等问题。这些研究为深化易地扶贫搬迁后续发展问题研究奠定了基础,也进一步提出需要通过统筹兼顾、资源整合,将易地扶贫搬迁与其他各项扶贫措施有效协同起来,促进易地扶贫搬迁工作进度与质量“双提升”。

二、易地扶贫搬迁的进展与成效

1.搬迁安置进展顺利

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出,“因地制宜选择搬迁安置方式,合理确定住房建设标准,完善搬迁后续扶持政策,确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫”。截至2018年底,全国完成约870万建档立卡贫困人口的搬迁建设任务,预计2019年可以基本完成“十三五”易地扶贫搬迁规划建设任务。在推进易地扶贫搬迁过程中,许多地区将易地扶贫搬迁与县域产业结构调整、城镇化建设统筹考虑,推动易地扶贫搬迁规划与产业发展规划同步编制,与县域经济社会发展规划、土地利用规划、环境保护规划、公共服务规划等紧密衔接,实现了“挪穷窝”与“换穷业”并举。例如,河南淅川制定了安置点规划和建设“四集中”原则,即在县城、集镇、园区、景区周边集中安置,选择县域内经济条件好、交通便利、有发展空间的地段建设安置点,从根本上改善搬迁群众生产生活条件。洛阳市栾川县秋扒乡幸福佳苑小区附近设有扶贫产业园,引进2个电子加工厂、1个香菇种植厂、1个箱包加工厂入驻,带动210余人就近就地就业。

2.基础设施和公共服务配套完善

易地扶贫搬迁是一项社会系统重建工程,不能只解决住房和收入问题,还需要基础设施和公共服务能够衔接配套,做好医保、社保、户口迁移等工作,同时要创造条件让搬迁群众逐步适应新的生产生活方式,稳定融入迁入地社会。许多研究表明,社会融入情况体现了搬迁群众对迁入地的心理归属和社会认同。促进搬迁户社会融入,强化搬迁户自我身份认同,能够弥补原有的社会支持缺失,显著降低搬迁户的返迁意愿(吕建兴等,2019)。从目前来看,多数地方能够以稳定脱贫为导向,同步做好配套基础设施和公共服务建设,为搬迁群众社会融入奠定基础。例如,陕西印发《关于进一步加强移民搬迁社区自治建设的指导意见》,从社区自治、民主管理、公共服务供给等方面,对移民搬迁群众实施精细化管理。河南坚持共建共享,实施公共服务“五个有”全覆盖工程,每个规模以上安置点通过新建或依托现有设施的方式,实现有社区服务中心、有义务教育学校、有幼儿园、有卫生室、有综合文化场所,做到配套设施共建共享、公共服务覆盖到位。南阳市内乡县马山口镇汪沟安置点紧邻郑湾大型社区,距社区医院500余米,距幼儿园以及中小学1500米。

3.实施生态修复与拆旧复垦

易地扶贫搬迁既要注重迁入地精准帮扶,确保搬迁群众充分就业,也要加快生态修复与拆旧复垦,盘活利用好迁出地耕地等资源,否则同样造成搬迁不稳定。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》明确要求,“对迁出区宅基地等建设用地,以及腾退、废弃土地进行复垦,适宜耕作的优先用于补充耕地资源”。同时要求对迁出区进行生态修复,“加快对迁出区25度以上坡耕地实施退耕”。一般来说,迁出地大多处于生态脆弱地区或者禁止、限制开发区,易地扶贫搬迁为改善迁出地生态环境提供了空间。同时,易地扶贫搬迁政策要求对原宅基地进行复垦复绿,土地指标纳入城乡建设用地增减挂钩项目予以优先安排,并作为安置区住房建设用地指标置换来源,相关收益统筹用于支持省级投融资主体偿还信贷资金。从目前看,大多数地方政府对拆旧复垦工作预留了一定的缓冲期,并对及时拆除旧房、主动腾退宅基地的搬迁群众给予一定的资金奖励,取得了较好的效果。比如,河南将建档立卡搬迁户和同步搬迁户农村宅基地拆旧复垦后的节余指标在省域内公开竞价交易,建立贫困县与郑州市等省内经济发达地区复垦券交易的供求通道,带动贫困地区自我发展。吉林通榆同长春市高新区达成扶贫战略合作协议,同时立项、同步实施城乡建设用地增减挂钩项目,将农村集体建设用地复垦成与长春市高新区建设用地同等质量的耕地,实现级差地价,有效保障了搬迁项目实施。

4.探索解决同步搬迁人口问题

同步搬迁人口,指与实施易地扶贫搬迁的建档立卡贫困人口同在一个自然村组(居住点),符合易地扶贫搬迁范围和条件且自愿搬迁的非建档立卡农户。由于迁出区的自然环境和发展条件具有同质性,除了建档立卡贫困人口需要搬迁之外,全国仍有大约600多万非建档立卡人口需要实施同步搬迁。目前,全国多数地区积极筹措资金,综合考虑贫困地区现有资源条件和安置容量推进同步搬迁,并让同步搬迁人口与贫困群众共享基础设施和公共服务设施。比如,陕西省在聚焦易地扶贫搬迁的同时,实施了避险避灾、生态移民等其他类型搬迁,做到统一规划、统筹推进和融合安置,确保区域内群众应搬尽搬。河南复垦券交易每亩30万元收益中,有15万元由县级人民政府统筹使用,用于同步搬迁补助等支出,促进了整村同步搬迁。

三、易地扶贫搬迁后续发展面临的主要问题

1.搬迁与发展不同步

搬迁是手段,脱贫才是目的。调研发现,部分地区安置区建设与后续帮扶脱节,搬迁群众产业发展和就业增收乏力,出现搬迁与发展不同步现象。主要表现在以下几个方面:一是安置点选址和设计问题。随着搬迁进程不断推进,安置点选址不科学问题逐步暴露。有的地区盲目追求安置点规模,选址论证不充分,导致安置点不能满足环境承载力和后续脱贫发展要求。有的地方为节省成本,安置点就近插花安置,环境条件改善不大,对群众没有吸引力。二是后续产业发展跟不上。有的地区只热衷于搬迁项目等“硬件”建设,忽视后续产业发展等“软件”建设,在搬迁安置过程中没有同步制定产业发展方案,也没有安排就业渠道。有的地方存在短视思维,即便是配套设置了扶贫产业,但是项目技术门槛低,同质化现象严重。三是就业安置不牢靠。有的安置区贫困群众外出就业空间小,而本地就业安置能力不足,仅能够提供几个公益性岗位。有的安置区设置了就业扶贫车间,但不符合国家安全生产标准和国家环保要求,并且吸纳贫困人口就业能力不足。有的搬迁群众有就业创业意愿,但是没有开展相应的就业培训,创业资金支持与融资服务也不到位。

2.社区管理服务滞后

一些贫困地区采用“一步到位”的办法,统一采取城镇化集中安置,一边是社区管理与公共服务供给不足,另一边却又破坏了乡村社区传统结构和肌理。由于贫困户生活习惯不能马上适应城镇,文化素质也不能满足就业条件,导致一些安置区出现搬迁群众回流现象。比如,有的安置点距离学校、医院比较远,搬迁群众存在上学难、看病难等问题。有的地区在社会保障政策上没有做好衔接,搬迁户户口仍在迁出地,医保、低保和养老保险也由原户籍所在地管理,导致贫困户需要往返几十公里办理相关手续。还有的迁入地政府为了加快推进“县改市”,强制要求集中安置的搬迁群众统一变更户口。这些现象表明,当前主导易地扶贫搬迁工作的制度逻辑是一种建设逻辑而非治理逻辑,这种逻辑强调脱贫、管控和城镇化优先,而对搬迁移民的生活方式则照顾不周,在实践中引发了移民进行有意识、无意识和超生活负担的各种抗争,在多个层面出现社区治理的紧张与冲突(吴新叶、牛晨光,2018)。

3.配套改革进展缓慢

整体而言,多数地区对于迁出地的农村综合改革推进缓慢,尤其是缺乏关联性、互动性和协同性的易地扶贫搬迁配套改革,导致不同程度存在土地流转不畅、拆旧复垦不及时等问题。对于贫困户而言,搬迁安置客观上造成了“人地分离”,有的甚至打破了村集体经济组织边界。这就对加快推进农村综合性改革提出了更高要求。搬迁安置后,无论是迁出地还是迁入地,涉及的集体产权结构更加复杂、利益关系更加多元、影响因素也更加多样。如果处理不好,不仅容易造成资源的浪费,侵犯农民权益,还会影响到社会的稳定。比如,有的地区移民搬迁后原有承包地仍在迁出村,许多贫困户不得不返回原地耕种。调研发现,一个有127户搬迁户的安置社区,其中有一半以上都回去种地。有的搬迁户距离迁出地20公里,需要骑摩托车往返耕种,而一些老年人由于行动不便,耕地只能撂荒,造成资源浪费。有的搬迁村集体产权制度改革进展缓慢,集体产权没有及时界定,而搬迁后又打乱了原有的村社结构,导致集体经济组织成员权利难以保障。还有的搬迁群众故土情结重,担心适应不了城镇生活,对旧房拆除有抵触情绪。

4.同步搬迁人口问题突出

按照国家相关规定,同步搬迁人口可与建档立卡人口共享安置区基础设施和基本公共服务设施,但无法与贫困户享受同等的补助资金,导致各地还遗留了许多应搬未搬的同步搬迁人口。这部分群体依然生活在“一方水土养不起一方人”地区,具有以下几个特点:一是耕地资源少、质量差,生态环境脆弱,基本不具备生产发展条件;二是交通不便、居住分散,基础设施和公共服务难以保障;三是搬迁贫困的示范效应明显,主观有改善生产生活条件的需求;四是收入不稳定、发展空间不足。调查表明,许多地区同步搬迁人口问题解决得不是很顺利。比如,由于历史上经过库区移民、扶贫移民等多轮搬迁,河南淅川产生了大量留置人口。移民搬迁后,居住点更为零散,一个村组少的仅有两三户,多的也不过七八户,原有的村级学校、卫生室、供销网点裁撤合并后,这些留置人口在交通、通讯、医疗、饮水和子女入学等方面面临严重困难。这部分群体多处于贫困边缘状态,如果不能及时妥善解决,极易成为新的贫困人口。

四、后搬迁阶段的思路与建议

(一)统筹后续帮扶措施

目前,全国易地扶贫搬迁工作已经进入巩固搬迁成果阶段,必须紧紧围绕搬迁群众脱贫增收这一目标,加大创新力度,强化搬迁后续帮扶,建立完善后续帮扶台账,把重点放在精准支持搬迁贫困户发展特色产业、促进转移就业上,根据搬迁人口在家庭结构和就业能力等方面的差异性,采取多元化帮扶措施,促进贫困群众稳定脱贫。具体来讲,应该从以下几个方面着力:一是确保搬迁规划与产业扶贫规划、乡村振兴规划同轨并行,围绕安置点布局扶贫产业,将乡村振兴有关政策举措向安置点倾斜,做到每个安置点附近都有一套产业和就业增收举措;二是突出抓好搬迁群众过渡期生计问题,通过设立公益岗位、生活补助、临时救助等短期性方式,为长效脱贫赢得时间和空间。对于家庭无劳动力的搬迁贫困户,要化短期为长期,通过资产收益扶贫、社会保障等兜底措施保障;三是实施精准帮扶举措,逐步分析搬迁户致贫原因,依据贫困户生计资本情况,分类落实就业服务、创业指导和产

业增收等帮扶举措,建立长效脱贫机制;四是金融机构要设计多元化金融产品和融资方案,全方位支持迁出区生态修复、安置区建设和搬迁群众就业增收,为搬迁群众提供以搬迁安置为先导、以后续产业发展和就业服务为延伸的一揽子金融服务。

(二)促进社会融入

能否有效促进社会融入,是易地扶贫搬迁能否成功的关键。当前,要紧盯搬迁群众的社会融入问题,加强移民搬迁安置点基层社会治理,提高基础设施和公共服务供给保障水平,增强搬迁群众的安全感、归属感和幸福感。一是坚持“缺什么、补什么”的原则,加快完善已建成安置点基础设施和公共服务配套建设,并能与外界交通干线有效衔接,让搬迁群众就近享受城镇已有的教育、医疗等公共服务,实现互联互通。二是健全安置区社区管理体制,研究搬迁移民户物业费补助方式,探索移民安置区物业管理新模式,合理划分移民搬迁社区自治单元,对于大型集中安置区要参照城市社区模式进行管理,并及时足额保障运行经费。三是健全居(村)民自治制度,尽量避免搬迁打破原有社会结构,采取多种方式让搬迁群众参与社区管理,提升自我管理、自我服务能力,提高社区管理服务水平。四是做好医保、社保及养老保险等统筹衔接工作,更多采取互联网手段,构建“一站式”综合服务平台,确保社会保障不断档、不脱节。五是营造开放包容的社区文化,做好搬迁群众及社区文化传承与保护工作,尤其要尊重搬迁安置区少数民族风俗习惯和民族感情,结合移民群众和当地居民风俗习惯,组织开展群众喜闻乐见的文化活动,提高搬迁户的社会融合度(高强等,2019)。

(三)深化农村综合改革

贫困群众在搬迁前都属于农村集体经济组织成员,搬迁后依然享有集体经济组织成员权利。要强化顶层设计,统筹推进农村综合改革,参照相关移民政策,赋予迁出地一定的改革自主权。一是加快推进农村集体产权制度改革,充分利用好农村土地承包经营权确权登记颁证成果,优先做好整村搬迁贫困村的“确户”与“确员”工作,加快对搬迁群众进行资产评估与折股量化,探索“有进有出”的集体经济组织成员有效管理方式,维护搬迁群众的财产权利和合法权益。现阶段,搬迁群众承包地、林地、集体经济收益分配等权益及涉农补贴可由原户籍地继续管理,取得的收入依法归贫困户享有。二是统筹衔接承包地流转、宅基地复垦与拆旧还绿工作,探索推进“定制化”土地整治,分类推进农房拆旧与复垦复绿工作。三是由村集体主导成立股份合作社,自主经营或统一流转给扶贫公司,进行连片开发、规模经营,实现农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。四是警惕搬迁安置中的违法违规行为,尊重农民群众意愿,对于部分搬迁回流群众要因势利导,切实解决实际困难。尤其是对于旧址拆迁复垦等工作,要掌握时机与分寸,坚决防止暴力拆迁。五是强化土地增减挂钩工作,建立土地交易平台,产生的收益除用于还贷以及搬迁群众后续帮扶外,重点用于移民搬迁拆除旧房和土地复垦补偿及奖励。

(四)有序解决同步搬迁人口问题

解决好同步搬迁人口问题,既是巩固脱贫攻坚成果的重要保障,也是实施乡村振兴战略的重要内容。2020年以后,要结合实施乡村振兴战略,压茬推进实施避险搬迁、生态宜居搬迁等工程,解决600多万同步搬迁人口问题。一是中央财政要继续将1000万易地扶贫搬迁群众作为政策扶持重点,同时对确需要与建档立卡贫困户同步搬迁的人口,由地方出台政策支持其搬迁,制定出台省级整村同步搬迁补助政策,根据群众意愿推动自然村整村搬迁。二是优先将地质灾害多发、交通不便、基本公共服务严重不足以及生态环境脆弱等地区,纳入优先搬迁规划,中央财政予以适当补助。三是允许贫困县摘帽后继续统筹实施农村危房改造、人居环境、安全饮水、美丽乡村等涉农项目,整合涉农资金,做好规划协调,制定科学可行的布局方案与安置模式,集中解决同步搬迁人口问题。四是研究用好土地增减挂钩指标交易有关政策,统筹建档立卡易地扶贫搬迁和同步搬迁的资金需求,研究提出资金整体解决方案。农业发展银行、国家开发银行等政策性金融机构要开辟绿色通道,采取省级统一购买、统贷统还方式,对同步搬迁给予支持。五是结合乡村振兴战略,统筹谋划好布局方案、资金安排和政策体系,划定搬迁区域和乡村建设优先序,预留出搬迁安置空间,做好同步搬迁人调查摸底工作,强化动态管理,为压茬推进同步搬迁奠定基础。