近年来，我国大范围、持续性严重雾霾天气频繁爆发，区域性复合型大气污染日益严峻。2013年1月份，我国华北及华东大部分地区遭遇十面“霾”伏，其中京津冀地区雾霾持续时间最长、波及范围最广、影响程度最深，多地多日出现PM2.5浓度“爆表”情况。同年12月，我国中东部20个省104个城市遭遇重度雾霾，这也是长三角地区有PM2.5记录以来最严重的一次大范围、长时间“霾伏”。2014年2月，京津冀及周边地区以及中西部和东北地区57个城市爆发重度及以上雾霾污染。2015年入冬以来，我国东北三省21个城市连续多天重度雾霾，沈阳市PM2.5浓度一度突破1400ug/m3，京津冀及周边地区持续极严重雾霾，12月7日、19日北京连续两次启动空气污染红色预警，其周边的天津、河北等多地也分别启动了空气污染红色、橙色预警。
我国从北到南、从东到西连续出现大范围恶劣雾霾天气，“雾霾锁城”严重影响了公众健康，严重冲击了城市正常生产生活秩序，严重损害了我国城市竞争力和国家形象，引起国内外政府和广大民众的高度关注。如何有效破解“雾霾锁城”困局是我国政府目前亟待解决的重大社会问题。
我国大气污染具明显的区域性特征
当前，我国大气污染呈现明显的区域性特征。在经济发达、人口密集的京津冀、长三角、珠三角、东北等区域内，城市间大气污染变化过程呈现明显的同步性，重污染天气一般在一天内先后出现，区域性污染特征十分显著。美国国家航空航天局（NASA）最新的高解析度全球空气品质指标卫星地图显示，我国大陆地区雾霾令人震惊。图1是2013年1月至2015年12月期间我国华北地区、京津冀及周边、中东部等地区爆发大范围严重雾霾时NASA拍摄到的雾霾卫星地图，可以明显看出我国雾霾爆发呈现的区域性特征。
图2是中国气象局网站分别于2014年2月和2015年10月公布的天气实况图，展示了在2014年2月与2015年10月的两次雾霾污染过程中全国AQI指数和PM2.5浓度水平，区域性污染特征非常明显。
以上NASA和中央气象台提供的图像是各地区某天或某天里一个时段的监测结果。为进一步检验区域各城市之间污染是否存在长期强相关关系，本文以2014年1月1日至2014年12月31日期间的PM2.5日均浓度数据为基础，对以北京为中心的京津冀区域和以上海为中心的长三角区域3小时交通圈内的主要城市进行相关性分析，Pearson相关系数如表1和表2所示。由表1可知，在京津冀区域内的10个城市中，所有相关系数均大于或非常接近于0.5，且在p<0.01显著水平上通过相关性检验，表明该区域各城市PM2.5污染存在显著的相关关系。表1中位于北京东南方向的天津、唐山、秦皇岛，及南部的廊坊、保定、石家庄、邢台等城市，相关系数比其余城市更高，均大于或接近于0.7。而位于北京东北方向的承德市和西北方向的张家口市，与北京PM2.5污染相关系数则低于上述各城市。这与北京市所处地理位置和地形特征有关，北京市位于燕山和太行山交界处，西、北、东三面环山，呈“簸箕”形地势，偏南风将污染输入簸箕里却不宜扩散，因此北京与其东南、南方各城市之间相关系数明显高于其他方向的城市。另外，随着与北京距离的增加，南方及东南方向各城市与北京PM2.5污染之间的Pearson相关系数逐渐降低，说明城市间污染的相关性与距离和地理位置密切相关。
由表2可知，在长三角区域15个城市中，仅上海与徐州、扬州与宁波之间的相关系数受较大距离的影响，上海与徐州相距506公里，扬州与宁波相距354公里，他们之间的相关系统略低于0.5，其余均大于0.5，且在p<0.01显著性水平上通过相关性检验，说明长三角区域城市群PM2.5浓度存在显著的相关关系。另外，表2的统计结果更清晰地证实了区域性与城市间距离和相对位置（或主导风向）之间存在密切关系。表2中，苏州、南通、无锡、常州等9城市位于上海市西北方向，浙江省的嘉兴、湖州、宁波、杭州、绍兴位于上海的西南方向，这两个方向上的城市与上海之间的PM2.5相关系数明显随着与上海间距离的增加而逐渐降低，但与西南方向各城市相比较，上海与西北诸城市间PM2.5浓度相关性更高。这与上海市所处的位置及主导风向相符，上海秋冬多西北风，易受西北方向污染输入的影响，春夏季节的东南风使上海的污染物向位于下风向的西北方向漂散。因此，受主导风向影响，上海与在主导风向上的西北城市群之间的PM2.5浓度相关性明显高于不在主导风向上的西南方向城市群。
区域性传输催生大气污染复合型特征
当前我国空气污染既不同于伦敦当年的“煤烟型污染”，也不同于洛杉矶当年的“石油型污染”，而是比伦敦、洛杉矶更复杂的煤烟型污染、石油型污染、扬尘型污染以及二次生成污染的“复合型污染”。受大气环流及大气化学的双重作用，加之PM2.5在空气中易于长时间悬浮、远距离传输的特性，相邻省份间、城市间大气污染相互影响明显。2013年以来，各省市纷纷着手展开PM2.5源解析工作，就现有源解析结果已出炉的城市而言，污染外部传输对各地污染的贡献普遍较高，约16%-38%，如表3所示。
此外，可吸入颗粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）等污染物对城市污染贡献也很突出。2012年发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（简称《“十二五”规划》）中指出：在京津冀、长三角和珠三角等区域，外来源对部分城市PM10污染贡献达16%-26%，对SO2贡献为30%-40%，对NOx贡献为12%-20%。据北京市环保局2014年发布历时一年半（2012.6-2013.12）的PM2.5源解析结果显示，如图3所示，常年情况下区域传输对北京市PM2.5贡献约28%-36%，但如果遭遇特定条件下的重污染过程，区域传输进京的PM2.5最高贡献可达50%以上。
2015年1月7日上海市环保局公布2012-2013年全市PM2.5主要来源，如图4所示。区域传输对上海市PM2.5污染贡献约16%-36%。
大气污染物在城市、地区之间的远距离传输，使各种污染物在区域空间范围内充分混合、接触、发生反应，进一步加重了污染的复合型特征，加大了区域和各城市污染治理的复杂性和难度。例如，“北京的车、天津的油、河北的煤”是京津冀区域公认的污染排放特点，但污染物通过在地区间的传输和充分混合，使京津冀区域的大气污染充分融合了北京、天津、河北三地的污染特征，复合型特征加强。
区域大气污染需区域联防联控
治理我国当前的区域大气污染，由此必须采取联防联控战略。
2002年至2008年，我国陆续成立华东、华南、西北、西南、东北、华北六大区域环境保护督察中心，主要承担相关区域的环境督查、环境案件协调等工作，目前在区域大气污染联防联控上发挥作用还很有限。在北京奥运会期间，环保部与北京及周边六省市建立区域大气污染联防联控机制，完成奥运空气质量保障工作，开启了我国区域大气污染防治的新模式。之后上海世博会、广州亚运会都效仿北京奥运会的做法，分别打破长三角三省市、珠三角地区行政界线，实施大气污染省际联动、部门联动。2013年后，我国部分地区开始启动大气污染区域联防联控机制（见表4）。2014年11月，北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古6省市力量实施污染联动治理措施，成功保障了APEC会议期间的空气质量，“APEC蓝”效果令人印象深刻，再一次用实际行动证明联防联控措施的有效性。
不过，北京奥运会、上海世博会、广州亚运会、APEC等赛事、会议期间的短暂成功，均是靠临时下发行政命令强力推行的区域短期合作治污，是典型的“运动式、风暴式”执法，没有建立和持续运行科学的区域联动长效激励机制，赛事、会议结束后很快就重陷“雾霾锁城”。
构建起一个长效激励机制是实现“apec蓝”日常化的一个重要措施。为此需要在构建地区合作治污长效机制上做出制度安排。
虽然我国政府近年来颁布了一系列推行大气污染联防联控的政策措施，一些区域也签署了联防联控协作协议，但区域协作的方针、目标、考核指标以及推动实施的组织机构及其责权利、联动内容、联动程序、资源保障、法规标准等关键问题都未得到有效解决，还没有建立起推进大气污染防治联防联控的长效机制，无法实现区域范围内的统一规划、统一监测、统一标准、统一法规、统一考核、统一监管，各地区依然在属地管理模式下进行“自扫门前雪”式的污染治理，联防联控的动力不足，区域合作进展缓慢。环境经济学揭示了环境是具有显著外部性效应的公共产品，如果缺乏有效的区域协作治污激励机制，就会产生“搭便车”行为，最终导致“公地悲剧”发生。
目前我国实施的仍是各省市“各自为战”的属地管理模式，即各省市独立完成中央政府下达的污染减排任务，这种管理模式在未来相当长的时间内将继续占主导地位。各省市由于其经济发展水平、产业结构、能源结构、自然禀赋、环境管理水平等条件各不相同，治污成本各异，属地治理模式无法发挥各省市去除成本差异的优势，无法达到区域内治污资源的优化配置。以京津冀区域为例，针对“北京的车、天津的油、河北的煤”这一污染源特点，并根据污染物削减成本随着削减率提高呈指数增加的特点，如果真正实施大气污染联防联控，京津冀各地区有规划、有重点地进行北京治车、天津治油、河北治煤等工作，这与各地区单独全面治污的属地管理模式相比，势必大幅降低各地区和整个区域的污染治理成本，并有效改善区域整体空气质量。
京津冀、长三角等区域的联防联控需要有协作的具体政策和措施，如：设置怎样的区域大气污染控制目标、如何设置联防联控管理机构、赋予联控管理机构怎样的立法、执法、处罚权力、如何进行区域的治理绩效考核、如何确定具体的联动内容、如何在各地区之间进行生态补偿、是各地区之间横向补贴还是中央政府财政补贴、补贴标准多少比较合适、需要哪些具体的配套保障措施等，如果这些问题不解决，大气污染联防联控机制的协议也仅浮于纸面，很难真正落到实处，“雾霾锁城”甚至可能愈演愈烈。
构建区域大气污染联防联控新机制
1、建立以区域管理为主、属地管理为辅的大气环境管理新体制。环境的属地管理体制是导致我国大气污染区域联动治理推进缓慢的根本障碍。《环境保护法》第六条、第十条中明确规定：地方各级人民政府是本地环境污染治理的主体，应对本行政区的环境质量负责；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。属地管理体制虽然便于各地区开展环境管理，但是过度强调环境资源的社会属性，忽视了环境资源的自然属性，在“以GDP增长率论英雄”的惯性思维下，各地区往往追求本地区经济利益最大化，缺乏优先保护环境的动力，环境属地管理成为区域大气污染联动治理的制度障碍，导致区域大气环境质量不断恶化，“公地悲剧”、“雾霾锁城”愈演愈烈。
要想推进我国区域大气污染联防联控战略，必须对目前的环境管理体制进行改革。区域大气环境是一个自然的大气循环系统，属地管理模式割裂了大气的整体性，若以区域作为整体进行协作治理，能够将区域大气污染承载力和大气容量作为经济和社会发展规模与速度的基础和前提，顺应区域大气循环的自然规律，可达事半功倍的效果。欧盟、美国、加拿大等发达国家在长期的大气污染治理过程中，逐渐认识到必须顺应这种自然规律，纷纷建立完善的大气污染联防联控制度。例如：从上世纪70年代，美国国会针对一些棘手的跨州大气污染问题，授权美国环保署（EPA）在州与州之间构建跨地域的“空气质量管理特区”或“专业治理委员会”等组织机构，有权立法、执法、监督和处罚，并通过计划、规章、执行、监控、技术改进、宣传教育等综合手段协调开展工作，成立跨区域的臭氧（O3）评估组织等参与治理评估工作。欧盟则首先通过签署或参加国际条约来推动，进而颁布具有强制力的欧盟指令强制执行联防联控。因此，调整现有属地管理为主的环境管理体制，建成以区域管理为主、属地管理为辅的大气环境管理新体制，真正体现了大气资源自然属性和社会属性相结合的精神，彻底改变目前属地管理“腿长”、区域管理“腿短”的现状，对区域大气环境进行全区域统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调。
2、全面推进以区域空气质量改善为目标的区域大气污染联防联控新机制。《“十二五”规划》明确提出我国重点区域大气污染治理应坚持总量减排与质量改善的原则，建立以空气质量改善为核心的控制、评估、考核体系。根据总量减排与质量改善之间的响应关系，构建基于质量改善的区域总量控制体系，实现SO2、NOx、颗粒物、挥发性有机物（VOCs）等多种污染物的协同控制和均衡控制。《“十二五”规划》对重点区域内各地区都设有明确的总量控制和浓度控制目标，但仍常常出现区域内各地区都宣称本地减排达标或超标完成任务，而公众感知的环境空气质量却未明显改善甚至越来越糟的怪现象。究其原因，“各自为战”的属地治理模式下，区域内各地区仅从自身减排目标出发进行减排治理，难以有效控制区域间相互传输的污染，以致出现各地区都完成治理任务而区域的空气质量却越来越恶化。各地区的经济发展水平、产业结构、能源结构等各不相同，导致各地区的大气污染排放总量、污染物成分各不相同，同时各地区因资金支持、治污技术条件不同而使污染治理能力存在较大差异，环境压力也各不相同。建立以区域空气质量改善为目标的区域大气污染联防联控新机制，不仅考核区域内各地区是否完成大气污染治理总量指标，而且考核整个区域空气质量是否达标，打破地区之间的行政障碍，从整个区域的角度统筹协调，针对各地区污染源排放特点和分布，可分别采取不同的治污应对之策，该重点治车就治车、该重点治油的就治油，该重点治煤的就治煤，该重点治理工业的就治理工业，各地区可“八仙过海，各显神通”。
3、建立权威高效的区域大气污染联防联控的管理架构。国外发达国家成功经验表明：设立权威高效的区域管理架构对深化开展区域大气污染联防联控尤为重要。我国区域大气污染联动治理关系复杂，横向涉及区域内各行政区，纵向涉及环保、工业、交通、建筑、经信、安监等多个相关部门，地区之间、部门之间各自为政，职能交叉，这种纵横交错的职能网络增加了区域协作治污难度，难以形成治污合力。要想有效实施区域大气污染控制联动机制，必须有组织机构负责区域大气污染治理的计划、实施、考核和协调等一系列工作。虽然《“十二五”规划》明确规定“成立由环境保护部牵头、相关部门与区域内各省级政府参加的大气污染联防联控工作领导小组”，但这样的工作领导小组存在的突出问题是结构比较松散，责权利不明确，很难担负起协调整个区域进行大气污染联动治理的重任。欧美等发达国家在区域大气污染联动治理方面的成功经验值得借鉴。美国为治理西海岸洛杉矶城市群严重的光化学污染问题和美国东部地区的近地面O3污染，专门成立了南加州海岸空气质量管理区（SCAQMD）和O3传输委员会（OTC），其中SCAQMD的治理面积约27850平方公里，涉及4个县区，162个城市，OTC管理O3污染严重的缅因、弗吉尼亚等22个州与哥伦比亚区。根据我国目前的环境管理体制，重新建立相应的跨行政区大气污染协同管理机构不太现实，最现实的办法是提升目前华东、华南、西北、西南、东北、华北6个区域环境保护督查中心的环境管理职能，扩充其编制，作为相应区域内大气污染联防联控的常设机构和领导组织，全面负责各自辖区内的区域大气污染联防联控战略的推进和实施，要赋予其美国西海岸SCAQMD管理部门类似的立法、执法、监督、处罚等权力，建立健全目标责任制，评估考核制和责任追究制，加强监测体系建设，定期公告，接受社会舆论和公众监督，杜绝目前联防联控存在的有方案、没措施，有部署、没落实，有考核、没问责等使协调工作流于形式的问题出现，真正推动我国区域大气污染联防联控战略。
4、建立科学合理的大气环境区域生态补偿管理体系。区域各省份如果真正推进区域大气污染联防联控，该地区的经济发展、财政、就业就不可避免的受到影响，尤其是经济落后省份的高污染、落后产能本来比例就很高，因此，在推进区域大气污染联防联控过程中，不能只是一味强调行政手段、政治压力，必须建立合适的经济激励机制，在区域内各地区间开展生态补偿，使各地区在大气污染联防联控治理中不但环境得到改善，民生得到改善，而且促进了各地区的产业结构升级、能源结构调整，经济上也受益，也就是通过污染联防联控治理促进区域经济联动发展。建立区域生态补偿激励机制的手段很多，如通过行政手段对积极治污地区进行财政补贴、对污染治理不力地区罚款，采用税收（收费）手段对污染治理不力地区征收税费，补偿给其他积极治污或受跨界污染影响地区，采用排污权交易手段鼓励区域内各地区开展污染治理指标的市场化交易，达到生态补偿的目的。目前，我国一些地区已经开展了一些有益的尝试。山东省2014年4月14日开始执行《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》，按照“将生态环境质量逐年改善作为区域发展的约束性要求”和“谁保护、谁受益；谁污染、谁付费”的原则，以各市区的PM2.5、PM10、SO2、NO2季平均浓度同比变化情况为考核依据，建立考核奖惩和生态补偿机制，为我国大气环境区域生态补偿管理统一办法的建立提供了一个局部范本。2015年，河南省、江苏省、河北省的石家庄、邯郸、邢台等地区也开始实施空气质量生态补偿办法，空气质量排名倒数的县区要缴纳一定罚金，用于对大气质量改善先进县区的补偿。这种通过经济惩罚来突出地方政府责任，还不能算是严格的生态补偿制度，并且这些奖惩措施只局限于各省份内部地区。目前京津冀、长三角、珠三角等跨省级行政区范围内大气环境区域补偿管理办法还没有建立，只能靠行政命令手段推进区域联防联控。因此，构建一个从上到下全面覆盖各级政府的生态环境区域补偿体系迫在眉睫。首先在省级政府之间建立生态环境区域补偿体系，包括：明确补偿原则、补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿手段等关键问题，确立合理可行的区域生态补偿因子和补偿标准，规范补偿程序，建立经济严惩、政治问责的机制，在省级政府之间建立生态补偿机制的基础上，按照类似的方法，促进各市县之间建立生态补偿体系。建立省级政府之间生态环境区域补偿体系是推进区域大气污染联防联控战略的关键。我国从2011年开始的横跨安徽浙江两省的新安江流域水环境生态补偿试点已经取得初步成功，为我国区域大气环境生态补偿机制的建设提供了宝贵的经验。
5、构建覆盖全区域的空气质量自动监测网络体系。要推进区域大气环境区域生态补偿机制的实施，首先必须实现对跨界污染物的准确计量。自2012年国务院批准的空气质量新标准监测“三步走”方案实施以来，遵照环保部《关于加强环境空气质量监测能力建设的意见》，我国近年来在环境空气质量监测能力建设方面取得了明显成效。第一阶段在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展《环境空气质量标准》（GB3095-2012）新增指标（PM2.5、CO、O3等）监测；第二阶段在116个国家环保重点城市和环保模范城市新建监测449个点位，在29个县级环保模范城市新建监测点位61个；第三阶段（2014年）在除第一、二阶段已实施城市以外的所有地级及以上城市完成共计452个监测站建设。根据《关于做好国家区域环境空气质量监测子站建设的函》，环保部在原有31个国家区域环境空气质量监测子站的基础上，将于2015年底前完成在重要省界、国界和大气环流通道上增设65个区域站，组成我国区域环境空气质量监测网络。但由于各地区之间行政边界长而且污染物随风飘散而不是像水体一样在一个通道内流动，导致仅以地面监测站网络进行的跨界大气污染物计量结果误差大，难以令各地区政府信服，成为开展区域生态环境区域补偿的一个主要障碍。因此，除加大跨界空气质量自动监测网络建设外，还应结合气象卫星的空中监测和污染物扩散模型的科学计算等多种手段，科学准确地掌握各种污染物的跨界污染规律，精确评估各地区各污染物在各时间段的跨界传输量。
6、加快健全区域大气污染联防联控的法律保障体系。促进区域大气污染联防联控战略实施必须依靠完备的法律保障体系。美国、欧盟、日本等发达国家都建立了比较完备的跨行政区大气污染合作治理法律保障体系。美国的区域大气污染联动控制机制是在适用全国的法律框架《清洁大气法》下运行的。欧盟也通过颁布一系列大气保护法律法规和制定排放标准来推进区域联防联控工作，如《关于环境空气质量评价与管理指令96/62/EC》。日本的《大气污染防治法》重点关注区域联合防治，对大气污染严重区域实行更严格的“特别排放标准”。日本在防治PM2.5的过程中，采取先在东京设立地方法，进而带动周边地区，形成区域性乃至全国性的国家法律。我国有关区域大气污染联防联控的法律法规体系建设有一个循序渐进逐步完善的过程。2010年环境保护部等九部委共同制定《指导意见》，2012年国务院发布《“十二五”规划》、2013年9月出台《大气污染防治行动计划》，2014年发布《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》，2014年新修订的《环境保护法》指出国家要建立跨行政区的重点区域环境污染联合防治协调机制。《大气污染防治法》中已设专章规定了大气污染重点区域开展联合防治。这些法律法规都明确我国实施区域大气污染联防联控战略，但这些法律法规只提出了战略方向、原则和要求，在操作层面无明确规范，缺乏具体指引措施，导致像京津冀、长三角等区域的大气污染联防联控机制推进缓慢，效果甚微。一遇到类似奥运会、世博会、APEC等大型赛事、会议或极端污染天气时，只能采取行政命令式的临时应对措施，这些临时措施可以在一段“非常时期”内起作用，却无法持久维持。在国家层面上，与推进区域大气污染联防联控战略实施相关的法律法规体系还有很大完善空间，如关于区域大气污染联防联控管理机构的责权利的明确规定，尤其缺乏指导跨省级行政区生态环境补偿的相关法律法规，应尽快出台《大气环境区域生态补偿办法》、《重点区域大气污染管理条例》等法律法规以及《重点区域大气功能区管理办法》、《重点区域大气跨省界大气环境协调管理办法》等配套政策法规，对区域内各地区空气质量目标、减排总量的初始配额、补偿原则、补偿标准、补偿方式、补偿办法、法律责任等，做出法律层面的具体规定，以立法的形式规范区域内各地区生态环境补偿行为。建立健全区域大气污染联防联控的法律保障体系，增强大气污染联防联控实践的法律保障和推动力，才能使我国区域大气污染联防联控深入、持久、高效推进，才能有效破解我国“雾霾锁城”的困局。
来源：财新网，2016年1月14日，http://www.1think.com.cn/ViewArticle/html/Article_4FFA4A807C07BCF4B4EF9BFBD2A90C8B_31
