引言

现行宅基地制度以户籍为基础，农村集体按照“一户一宅”原则，由农户申请并无偿无期限取得宅基地使用权，以保障农民的基本居住权利。现行宅基地产权体系为“两权分离”，即集体拥有宅基地所有权、农户拥有宅基地用益物权并严格限制流转。然而在快速城镇化进程中，农村常住人口减少，农村宅基地闲置和低效利用现象严重，限制宅基地流转也损害了农民财产权益，与社会发展现实需求不相匹配。

目前国家改革政策中除提出“一户一宅”、“有偿退出”及其保障功能等原则性意见外，没有对宅基地“三权分置”中的资格权内涵予以明确，且现有研究中对于资格权的权利属性尚没有形成共识。因此，本文从宅基地制度的社会保障属性入手，对资格权的性质和主体进行界定，构建了宅基地资格权的实现路径框架，并对北京市大兴区魏善庄镇羊坊三村宅基地改革试点进行了案例分析。

福利多元主义下宅基地资格权的实现

1.宅基地资格权实现面临的困境

首先，集体成员行使成员权的目标是实现个人生存发展并取得一定的财产性收益，集体成员行使成员权的过程就是在集体共同发展的基础上，将集体利益转化为个体利益的过程，这样一种转化其实是在以一种集体利益均等份额化的形式进行。

其次，建立宅基地制度的出发点是为了解决农民的住房和基本生活问题，宅基地资格权在“三权分置”体系中的重要功能就是为农民提供住房保障。尽管地方扶贫政策和土地整治项目可以对农民住房改善起到一定作用，但并非制度化保障。

此外，在城市化和工业化中，农民进城务工和生活，农村人口向城市或其他农村集体转移。尽管许多城市公租房已经将进城农民列入申请范围内，但对于农民而言，这种保障并不是来自于宅基地资格权，即农民宅基地资格权的保障功能将处于虚置状态。

2.福利多元主义下的宅基地资格权实现路径

（1）构建资格权“实物+货币”的双重动态机制

住房保障既可以是实物保障，也可以是货币保障，因此资格权实现可以“实物+货币”双重机制为路径。首先，农民以户为单位可以选择向集体申请实物即宅基地或公寓，也可选择集体居住补贴。补贴标准可以根据集体所在地区的土地价值确定，也可以经成员自治程序进行具体规定。其次，实物与货币保障两种形式可以根据具体需要进行转换：当农民不再居住在农村时，可通过行使资格权中的居住保障权、保留分配请求权，将宅基地使用权或农村住宅转换为相应价值的居住补贴，同时利用这部分居住补贴在城镇申请廉租房或一般租赁房，也可以用于购买城镇商品房；当农民回归农村生活时，则可以行使分配请求权，在停止或折价相应货币补贴基础上重新申请宅基地或相当居住功能的农村公寓住宅。

（2）构建宅基地资格权城乡统筹实现机制

为保障宅基地资格权和体现社会保障资源配置中的公平和效率，解决资格权虚置和城乡社会保障资源浪费的问题，应当构建农民宅基地资格权的城乡统筹实现机制。具体而言，首先，通过构建城乡统筹住房保障协调机制实现住房保障资源在区域和城乡之间交换。其次，参考城乡建设用地增减挂钩的政策思路，市场主体或政府通过为集体成员提供相应保障性住房来获取农村集体建设用地指标交换，集体成员可凭借其宅基地资格权向相应主体直接申请无偿或优惠获得长期保障性住房。此外，农村集体可以通过整合本集体宅基地资源并以入股的方式与城镇或市场合作，为本集体农民修建和提供保障性住房，本集体成员则凭借资格权申请获得相应面积的住房，多余的农村住房可纳入城乡保障性住房体系进行统一管理。

宅基地改革试点中资格权的多元实现分析

以北京市大兴区魏善庄镇羊坊三村为例

研究区域：2015年，大兴区被列入全国农村土地改革三项试点33个县级试点区域后，魏善庄镇“羊坊三村”（韩村、羊坊村、查家马房村）被作为大兴区宅基地改革试点重要项目之一。

在尊重历史和主体意愿原则下，通过村民自治程序和调查，羊坊三村试点推进中最终确认了目前有717户拥有宅基地分配资格。同时，根据魏善庄镇的地理位置和北京市的规划安排，从落实减量提质要求出发，羊坊三村选择了“整村改造”路径，采用集中集约的宅基地更新改造方式，主要利用羊坊和韩村的现有宅基地统一新建和再分配，节余宅基地指标主要用以完善公共服务、配置产业用地指标和完成北京市建设用地减量目标。

1.福利多元视角下羊坊三村宅基地资格权实现过程分析

在宅基地改造更新中，羊坊三村实际上将农户的住房保障从原来的“村集体+农户”的二元主体扩展为“集体经济组织、地方政府、联营公司与农户家庭”四元主体。

首先，区、镇政府成为新的资格权保障主体，统筹解决新增建筑规模指标和资金需求，承担政策制定、监督管理等多项责任，对宅基地资格权的保障起到主导作用。其次，村集体经济组织继续负责提供村集体宅基地，同时村集体在集中更新农户住宅后，根据北京市“减量提质”要求，将节余宅基地进行建设用地减量规划，由政府进行总体规划指标统筹，从而推动城乡土地要素的流动。农户则自行承担住宅建成后的后续投入用以持续保障和改善自身住房条件。在政府引导与总体统筹下，由村集体组建的羊坊三村联营公司成立，以特殊法人身份成为市场化主体，负责宅基地的具体承建和农民居住社区营造实施，成为资格权保障体系中的第四个主体。多元化的福利供给体系可以有效改善原有二元制保障下住房保障供给不足和福利不平等的问题。

（1）资格权实现中的均等化

在尊重历史和集体成员意愿原则下，羊坊三村宅基地资格权的认定仍以村集体内部农民户籍为依据，但是对于资格权的行使范围进行规范和均等化处理。由于诸多历史原因，在宅基地利用过程中出现了较为普遍的超占超建情况。“三权分置”后，资格权的实现应以成员资格平等、社会保障资格平等为原则，促进资格权在行使和实现过程中的均等性。因此在羊坊三村重新对宅基地面积或其对应的住宅进行了认定，按照面积法定原则，以户均0.3亩（合200m2）为标准进行认定。每户农民的宅基地资格权以无偿获得0.3亩宅基地使用权为实现，原来使用宅基地多于0.3亩的农户有偿退出，少于0.3亩则无偿补足。

（2）户有所居：资格权实现中的“实物+货币”双重机制

资格权保障与实现不应局限于由集体提供宅基地使用权为唯一路径，应当是结合了实物形式和货币形式的双重机制。首先，通过宅基地置换更新，羊坊三村为农户提供了两种实物保障：独立宅院或农民公寓，农户通过自身家庭结构需要进行选择。在坚持成员资格平等原则的同时，多样化的实物保障方式对于兼顾农户家庭结构差异具有积极意义。其次，羊坊三村采用了以“以宅易宅、有偿退出”的方式，以0.3亩为宅基地资格权实现的标准，对于面积大于0.3亩的原宅基地，更新0.3亩宅基地后的剩余部分给予退出补偿款，此外还对腾退原宅基地提供了货币补助，统筹保障了农户居住权益不降低。

（2）城乡统筹：资格权实现中的城乡指标转换

福利多元主义四分框架下，作为保障集体成员基本住房权利的宅基地资格权，在实现过程引入了政府和市场主体从而构成福利保障主体四元体系。政府和市场主体进入宅基地资格权保障环节，可以有效促进城乡建设指标交换，从而推动城乡土地要素流动。

羊坊三村试图通过置换和整合宅基地，整合宅基地资源，节余建设用地指标用于实现减量发展和产业提质目标，而区、镇政府则统筹解决集中集约建设中的建设规模指标，这一构想可以推动农村建设用地指标与城市建设规模指标的城乡交换，提高用地效率的同时促进城乡要素流动。

2.完善建议：动态机制构建

在试点规划方案中，宅院或公寓形式落实的资格权可视为农户的实物保障，超占退出补偿款可视为发放给农户的补贴，两者均通过村集体经济组织进行合理分配。然而目前的方案仅是基于农户意愿进行一次性调配选择，货币补贴也仅是对于历史问题的处理，没有真正涉及“资格权”部分，弹性不足，不利于对农户资格权实行长期保障。因此，方案可以增加宅基地实物与货币收益的灵活转换机制，以推动宅基地资源盘活和城乡住房与土地资源的流动。

结论与讨论

1.结论

本文认为，宅基地资格权应当被界定为一种由成员权衍生而来社会保障权利，具有均等性、身份性、保障性等特征。而宅基地资源配置中集体成员基于其资格权所获得的宅基地使用面积在同一集体内部应当是均等的，主体认定应当以户籍为基础、结合其城乡住房保障享受情况和村民自治进行综合认定，可由集体确认宅基地资格权主体报政府备案后颁发使用权证。然而在现行宅基地使用权申请“一次性”规定下，宅基地资格权面临着新设即虚置的困境，偏离了宅基地资格权的保障性内涵，也不利于盘活宅基地资源。“户有所居”的政策表达不仅是指农民“有居可住”，还应包含农民“安居”“乐居”等乡村振兴和精准扶贫的内涵。从福利多元主义出发，实现和保障宅基地资格权应当建立多元化和动态化并存的机制。基于此，本文构建了宅基地资格权实现的基础框架，提出应以“实物+货币”的双重保障机制和城乡统筹作为宅基地资格权多元动态实现路径，并运用这个框架对魏善庄镇改革案例进行了分析，案例中对“户有所居”的落实和“整村改造”的规划构想对于实现宅基地资格权具有现实意义。

2.讨论

本文认为从“资格权”的属性内涵、“三权”关系、社会保障和制度历程等方面考虑，资格权属于成员权范畴。文中对资格权性质和主体认定进行讨论意在为路径机制框架构建奠定基础，从而为已经开展的宅基地制度改革试点及其阶段性经验总结提供理论支撑。研究重点不在于对资格权法理内容进行深入辩论，这部分内容需进行完整权利体系研究。同时，资格权的实现应与所有权落实、使用权适度放活充分结合，“三权”改革并行，还应与土地法律体系、城乡统一建设用地市场等制度建设相协调。由于篇幅所限，本文不再对此进行探讨。

来源：微信公众号“中国土地科学”，https://mp.weixin.qq.com/s/QSGJAF7D2ZrvuIyd6Uwp2A 发表时间：2020年2月21日