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朱莉雅:普惠性民办园的发展逻辑:过渡模式还是长期目标

作者: 朱莉雅,曲阜师范大学教育学院博士研究生 发布日期:2021-10-19
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改革开放以来,我国学前教育市场主要被公办、集体办和民办三种类型的幼儿园所占据。2010年随着普惠性学前政策的推行,催生了一种新的办园模式——普惠性民办幼儿园(以下简称“普惠性民办园”),从而打破了学前教育长期以来“三分天下”的发展格局。至今,普惠性民办园已经走过了十年的发展历程,但在实际运行中却面临着诸多挑战。近年来,民间关于普惠性民办园改为公办园的说法甚嚣尘上,“究竟普惠性民办园是我国政府财力不足情况下的一个过渡性产物,还是长期存在的一种办园形态”,这将决定普惠性民办幼儿园与普惠性公办园的发展方向是“求同存异”还是“殊途同归”,二者是迥然不同的致思路径,对民办学前教育而言“生死攸关”。学界目前的研究多集中在普惠性幼儿园(以下简称“普惠园”)面临的发展困境等实践层面的问题上,而鲜有涉及“存在性”等本质问题的学理探讨。“没有夯实的理论基础的教育政策执行,终归是空中楼阁”,亟须对此开展研究,提供实践的支撑,给办园者服下发展的“定心丸”。

一、普惠性民办园的由来与发展

普惠性民办园是普惠性政策“嫁接”在民办幼儿园上的新生事物。参照《中华人民共和国民办教育促进法》对民办教育的界定,民办幼儿园(以下简称“民办园”)应为国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办的学前教育机构。在此之前,民办学前教育是我国学前教育事业的主力军。2003—2009年民办园在园幼儿数占全国在园幼儿总数、民办园教职工数占全国幼儿园教职工总数约以年均3%的比例增长。这一时期幼儿园的总数增加2.2万所,在园幼儿人数增加653万名。2012年民办园的占比一度达到幼儿园总量的67.7%。但即便如此,学前教育供给数量仍远远无法满足人民群众日益增长的学前教育需求,最终引发了备受瞩目的“入园贵、入园难”等社会问题。在此背景下,2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展教育规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》),首次提出学前教育“坚持公益性和普惠性”,同一年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(简称“国十条”)印发,进一步提出“大力发展公办幼儿园”“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”,从而确立了学前教育普惠的基本方向和发展目标。

“普惠”是社会福利领域的专门用语,最早出自社会福利理论奠基人理查德·蒂特马斯1967年的经典论文《普惠性社会服务与选择型社会服务》。普惠性社会福利是根据公民身份由国家提供给全体公民的普遍待遇,人人拥有,没有歧视或排斥。1968年,联合国贸发会议倡议实行“普惠制”,意指发达国家对从发展中国家或地区进口的制成品、半制成品以及自然资源等给予普遍的、非歧视的、非互惠的关税优惠制度。西方国家又将其引入教育领域,将可获得、付得起、有质量的普惠性学前教育作为普及学前教育的基本定位与方向。我国虽然明确公益普惠的方向,但无论是《教育规划纲要》还是“国十条”都没有给出“普惠”的具体含义。冯晓霞认为,普惠性体现为“公共资金”和“面向大众”;王海英认为,“普惠性强调的是普遍惠及、人人享有,其核心属性是高包容性、非竞争性、非排他性”。秦旭芳则认为,“普惠”即普遍优惠,具有普遍性、非歧视性和非互惠性三个基本特点。再进一步结合各地市的普惠园的认定标准,如取“公约数”可以发现,普惠园在我国的基本表征有:面向大众、收费适度、质量保证,由公办园与普惠性民办园构成。普惠性民办园由此可以被定义为:国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向大众、办园规范、收费合理、有质量保证的民办园。这样一来,部分民办园就被纳入公益普惠学前教育公共服务体系,与公办园一样被赋予了公共责任。

我国从2016年才开始统计普惠园的覆盖率,2018年达到73.1%,比2016年增长了5.8个百分点。2018年全国共有公办园(含企事业单位办园、军队办园、街道办园和村集体办园)10万所,占37.8%,公办园在园幼儿2016.6万人,占43.3%;共有普惠性民办园8.2万所,占民办园总数的49.5%,普惠性民办园在园幼儿1386万人,占民办园在园幼儿总数的52.5%。从统计数据看,普惠园近一半是由民办园贡献的,在园幼儿数更是超过了50%。

二、普惠性民办园被认作“过渡模式”的背后成因

对于初具规模的普惠性民办园而言,2010年至今国家层面出台的关于普惠性学前教育建设的系列文件,从《教育规划纲要》到“国十条”再到2018年的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《意见》),都释放出了支持社会力量举办普惠园的强烈信号,一切都预示着普惠性民办园的美好前景。但在实地采访调研中却发现“事与愿违”,那些已经完成转型或正处在转型路上的民办园发展十分艰辛,既有对未来发展的迷茫,“不知道被普惠后应该怎样运营”;也有惧怕,担心办成普惠园就等于将出资人的“资产充公”;更有忧虑,要随时应对公共部门对公立幼儿园的过度投入,对自身造成的“挤出效应”。在理想和现实之间,他们更愿相信“过渡模式”的现实直觉,随时做好要么转化为公办园,要么彻底退出历史舞台的最坏打算。政治学把合理性理解为社会大多数成员的认同和可接受性,而不是单纯依靠强制力来维系,而是与社会占主导地位的价值观念相一致,并得到大多数成员自愿合作和普遍认可。造成当前普惠性民办园思想不统一、发展信心不足的原因,既有主观的,也有客观的。

(一)根基不牢:普惠性民办园存在“普惠”与“逐利”的内生张力

普惠性民办园是普惠性学前教育催生的新事物,民办园的所有属性都应在“普惠”的统摄下。然而众所周知,我国的民办教育诞生于由计划经济向市场经济转轨的过渡期,是市场经济的产物。经济逻辑在民办教育发展史上占据重要地位,资本逐利性促进民办教育发展动力与竞争本能。这一点在民办园身上表现更为明显,学前教育市场一度被市场机制所主导。民办园一边以《民办教育促进法》允许民办学校以取得“合理回报”为掩护,大举赚取利润;另一边则心安理得地享受着《中华人民共和国教育法》给按上的“非营利性机构”的标签,以非营利之名行营利之实,坐收名利。民办园的公益属性逐渐被逐利性所掩盖,至少在不少公众心目中部分民办园已经沦为逐利的工具。

然而,“普惠”强调的是“惠及人人”,让普通大众负担得起,定价需接受政府指导价。逐利的办园定位,为保证盈利水平,收费标准难以实现作为普惠园的“低价位”目标,其服务对象也不会像“普惠性”那样广覆盖。即便是民办园自愿选择转型为普惠性民办园,出于“逐利”的制度依赖,自然不会心甘情愿地提供“物美价廉”的服务。“普惠”与“逐利”的内在冲突徒增了普惠性民办园发展的不稳定性。

(二)身份不明:对普惠性民办园的发展缺乏立法规范

普惠性学前教育必须通过政策和立法的正当程序,取得其合法性,才可能成为可靠的持久的制度设置。普惠性学前教育从提出至今已有十年的时间,这期间关于学前教育的立法一直处于缺位状态。在各方呼吁下,《中华人民共和国学前教育法草案》终于完成,于2020年9月面向全社会征求意见。但在《学前教育法》未正式公布之前,国家和地方出台的一系列政策文件仍然是普惠性民办园发展的主要遵循。然而,无论是政策还是办法都相对粗放,很多条款不规范、不具体、可操作性差。例如,对普惠性民办园缺乏统一认识,2018年通过的新《民促法》的颁布实施,引发了普惠性民办园“营利性”抑或“非营利性”性质定位的争议。通过对36份普惠性民办幼儿园的认定管理文件比较发现,各地的认定标准存在较大差异。对于普惠性民办园提出了补贴政策,购买服务、生均经费补助、减免租金、派驻公办教师、教师培训发展支持等在内的具体工作要求设置语焉不详。再如,国家出台了《营利性民办园的监督管理实施细则》,但对于普惠性民办园的监督管理却含糊不清,应由谁来监管、监管什么、怎么监管等问题尚未明确予以说明,较少地区有成立专门的财务监督和审计部门;另外只注重外部评估,却没有对幼儿园自身评估和指导的要求。

政策模棱两可带来的直接后果就是政策执行者对政策目标和内容的误解或曲解而造成政策执行的阻滞。各地政府在执行政策时具有较大的盲目性和随意性,对民办园的发展缺乏长远规划和系统设计。

(三)保障不力:对普惠性民办园缺乏政策与财政支持

既然普惠性民办园存在内生张力,那么大批民办园转向普惠的动力在哪里?归根结底,主要还是外力的驱动,这其中既有行政命令的压力也有优惠政策的引力,是诱致性制度变迁和强制性制度变迁相结合的产物。有学者认为强制将民办幼儿园转为普惠园,接受财政扶持、收费实行政府定价或接受政府指导价,这既增加了普惠园的数量,也大大地降低了收费,能比较快地解决“入园难”“入园贵”问题。国务院在发布的《关于学前教育事业改革和发展情况的报告》中指出“确保小区配套幼儿园办成公办园或普惠性民办园”。然而,对于普惠性民办园而言,除非有相应的支持政策,否则任何一个民办园都不愿在低价甚至是成本价以下提供学前教育服务。大部分地市在制定普惠园认定标准的同时也规定了支持的具体举措,包括生均定额补助、办园质量奖励、租金补助、派驻管理人员和骨干教师指导。

但不同办园体制普惠园在所接受的资源,如教育经费、硬件设施、教职工配备等方面均会存在较大差异配置。研究还发现普惠性民办园享有的支持相对最少,在教育质量多个维度上得分都是相对最低的。有数据显示,民办园得到的公共财政资金生均经费只有公办园的5%。还不乏一些地市开出了“空头支票”,所谓的补贴只是“画饼充饥”。如果连最基本的财政补贴都无法保证,上面提到的减免租金、派驻公办教师、教师培训发展等间接支持方式更是无从谈起。很多普惠性民办园为了维持生计不得不走旁门左道,要么降低教师工资、要么办兴趣班收费等,办学质量也因此受到影响。这种“亲子”与“养子”的差别性支持方式,会严重损害民办园的积极性。

三、普惠性民办园成为“长期目标”的逻辑理路

尽管普惠性民办园从诞生到发展充满争议,但理论和实践决定了在当前及未来的很长一段时间,普惠性民办园将作为学前教育发展中的“长期目标”而存在。

(一)学理依据:民办园是准公共产品供给的重要构成

公共产品是我国有关教育运作机制理论探讨中涉及的一个核心概念。教育产品的属性定位在某种程度上决定了不同的供给逻辑。现代公共产品理论的建构者萨缪尔森把公共产品定义为:将该商品的效用扩展于他人的成本为零;无法排除他人参与分享。所有的社会产品据此可以分为三类:公共产品、准公共产品、私人产品。传统观念认为,公共产品理应关联于政府供给机制,私人产品关联于市场供给机制。由于教育的正向外溢性,很多国家都将学前教育列入公众责任和社会公共事业。但从20世纪60、70年代以来,随着福利国家危机的出现,一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。例如,世界民营大师萨瓦斯就认为很多公共服务中的低效率现象恰恰是政府垄断造成的,这些公共服务有很多并不需要通过垄断的形式来提供。世界各国尤其是那些背负巨大政府财政压力的高福利国家在“政府并非供给公共物品的唯一来源”上逐步达成共识。事实上,鉴于幼儿较弱的自理能力,相比其他阶段的教育形式,学前教育消费的竞争性和排他性显然更强些,大多数学者认同,学前教育属于准公共产品。如果连公共物品都可以通过市场化的方式提供,对于学前教育这样的准公共物品就更没有理由拒绝社会力量的参与,而且通过市场运作也能够同时满足民众对学前教育的多元化需求。从理论上讲,把民办园纳入普惠性学前教育公共服务体系可以成为缓解我国长期存在的“入园贵”“入园难”问题的突破路径。

(二)实践积累:发达国家普及学前教育的经验做法

世界上多数国家没有将学前阶段纳入义务教育。联合国教科文组织发布的2016—2017年数据显示,全球210个国家或地区中,仅有12.1%的国家或地区将学前阶段纳入义务教育,其中只有6个国家或地区将学前三年纳入义务教育,约占2.9%,且以分布在南美洲的小型国家为主。以美国为例,2013年美国前总统奥巴马提出了一项彻底的学校教育改革项目——普及学前教育。在美国先期实行的40多个州中,超过三分之一的儿童都在私立机构接受服务。又如,瑞典作为欧洲典型的福利国家,从20世纪90年代,政府开始缩减公共财政投入,对公共服务进行结构化调整与私有化改革,着力于新的瑞典模式私有化、放松管制、权力下放及其他以市场为导向的改革,通过多种途径扩大学前教育资源。荷兰超过70%的学校是私立学校。基础教育中私立学校比例如此之高,在整个西方国家都是很少见的,然而,私立学校大量存在的事实,并没有影响荷兰中小学的教学质量,在各种国际性的学业水平测试中,荷兰中小学生都有突出表现。而且,西方国家在不断将社会和私人资本引入学前教育的过程中,还开创了多种公私合营的办学模式,如特许经营、民建公租、补助、购买学位、购买教师服务、委托管理、购买评估、购买培训等,为我国民办学前教育的发展提供了借鉴参照。

(三)现实需求:受制于我国教育资源紧缺的基本国情

普惠性学前教育服务完全由政府提供在发达国家难以实现,在我们这样一个发展中国家更是困难重重。其一,缺乏经济基础。我国是人口大国,我国的公共教育经费占国民生产总值的比重远远低于世界平均水平,且在教育投资上一向倾斜于高等教育、基础教育,2016年学前教育财政性经费仅占全国财政性教育经费的4.22%,幼儿园生均经费与普通小学相差2770元,与普通初中相差7380元,与普通高中相差8149元。2016年我国学前教育财政投入家庭负担的比例约为47.8%,为OECD国家平均水平的3倍,政府投入远低于OECD国家平均水平。由于目前我国实行的是“国务院领导、省市(地)统筹,以县为主”的学前教育管理体制,普惠性学前教育尚未被列入政府基本公共服务清单,当前学前教育财政投入的主体仍是地方政府,很多地方政府为此不堪重负。其二,不能满足众多家庭的差异化需求。受经济发展不均衡的影响和多元文化的冲击,我国消费者市场呈现出了典型的差异化需求,教育的需求也包含其中。传统的公立幼儿园受科层制管理模式和教育教学的标准化、统一化影响,并不能有效地满足不同群体对教育的多样性需求,也不能有效提供差异化教育,也就不能对不同个体因材施教。普惠民办园的出现能够在增加学前教育市场活力的同时,也带来具有个性化的服务产品。其三,民办园的办学权益要充分考虑。即使2011年后民办园数占比逐年下降,但民办园数、在园幼儿数、教职工数占比都超过50%。在民办园有了一定的社会根基后,将其从学前教育供给主体中一举清除是极不现实的。

四、实现普惠性民办园可持续发展的保障举措

普惠性民办园是我国普惠性学前教育服务体系构建中不可或缺的重要构成。然而,其面临的困惑与质疑却是不可回避的客观存在,推动其可持续发展必须完善相应的保障措施。

(一)体现普惠性民办园的公益属性

民办园在转为普惠性民办园后,就被纳入了普惠性学前教育服务体系,所承担的公共责任自然水涨船高。“没有法治,就没有秩序和效率,善治就无从谈起。”民办园首要的是通过内部治理结构的完善,淡化商业价值取向,重塑社会公益形象。新《民促法》在2004年出台的《民促法》规定民办学校“应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”的基础上,新增了“建立相应的监督机制”的要求。董事会(理事会)制度是现代学校制度的重要构件,也是民办学校实现自我监督管理的重要手段。形成以理(董)事会为核心的治理结构,是世界各国民办学校的普遍做法。目前,我国民办高校实行的是“董事会或理事会领导下的校长负责制”,董事会(理事会)已经成为民办高校的基本构成。相比之下,我国学前教育成立董事会(理事会)的比例相对较低,这已经成为制约民办园发展的一大短板。尤其是在转为普惠性民办园后,民办园的办学性质发生了很大的改变,完善以理事会(董事会)为核心的内部治理机制适时必要。在此基础上进一步优化理事会组织的成员构成,特别要引导社区、有关专业人士参与学校的管理和监督,充分体现办学的公益普惠性。另外,内部会计制度也需要作出变革,实行财务公开制度,加强内部评估,自觉接受政府部门的监督管理。

(二)明确普惠性民办园的认定标准

当前普惠性民办园发展的阻力很大程度上源于定位的模糊性。对此,从中央到地方应形成统一认识,清晰界定普惠性民办园的办园性质。2020年9月份出台的《学前教育法草案》吸纳了以上观点,第十八条明确规定“接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园为普惠性民办幼儿园”,将非营利性列为普惠性民办园的前置条件,这样的做法值得肯定。但需要斟酌的是,新《民促法》全面实施与普惠园的认定管理存在时间差。按照省级政府发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》中对于民办学校营利性的选择过渡期规定,大部分省级单位过渡期为5年,要求在2022年9月1日或12月31日前完成分类登记。但普惠性民办园的认定使已经转型为普惠性民办园的必须完成“非营利性”的补充登记,这样一来难免存在裹挟的嫌疑,会让许多民办园措手不及,他们很有可能重回以非营利组织身份进行营利的老路上去。所以不妨给普惠性民办园营利也设立过渡期,借鉴香港地区对待“非牟利”幼儿园的做法,在此期间允许盈利额不超过5%,从而确保普惠园与新《民促法》执行上步调一致。在此基础上,进一步规范普惠性民办园的准入条件。

(三)落实普惠性民办园的支持政策

公办园和普惠性民办园都属于普惠园,承担着“公益普惠”的社会职责。从这点出发,各级政府应把普惠性民办园当成“亲生”孩子对待,将其与公办园放在一起统筹规划,而不是仅仅将普惠性民办园作为公办园呼之即来挥之即去的替补,公办园与普惠性民办园之间的占比应该充分结合本地实际制定,“公办园达到50%”作为参照指标而不应该成为硬性约束指标。创新财政扶持政策,统筹均衡公办园与民办园的支持资金,不能“厚公薄私”;扶持标准的设定应充分考虑办园规模和成本的差异性,同样的生均定额补贴如果刚能满足低端园,对于中高端园而言就会入不敷出,在实施政府补贴之前,应将成本会计纳入幼儿园管理系统,完整而准确地计算幼儿园的办园成本。实施分类补贴,提升扶持的精准度。支持的方式也不能仅限于生均定额补助,其他的办园质量奖励、租金补助、派驻管理人员和骨干教师等政策工具也要灵活运用。明确在学前教育投入中政府的财政性投入主渠道作用,建立省市与区县的三级财政分担机制,确定分担比例,使其在各级政府之间合理配置,经济发达的省份可以扩大到乡镇一级,增强区县级政府发展学前教育的财力,强化省级政府的统筹,并通过预算法等相关法律制度来规范政府责任。

(四)规范普惠性民办园的监督管理

如果国家制定的某项政策或制度缺乏相应的监督问责和激励机制,那么该项政策或制度很可能在执行过程中遇到障碍甚至无法有效实施。尤其对于根基不牢的普惠性民办园而言,公益普惠属性的保持离不开政府的监督管理。但这并不意味着监督管理的权限是无限的,必须以尊重民办园的办学自主权为前提,监管什么、如何监管、谁来监管都需要进一步明确,为此要制定专门的监督管理办法。监管为普惠目标服务,监管的重点自然应放在收费行为、办园质量及财政补贴等领域。比较而言,收费价格的监管相对容易,但也要警惕变相收费的问题,有必要对于普惠园可否开设“特色课”作出明确回应;质量是普惠性学前教育的应有之意,也是监管不可疏忽的重要组成,应甄选针对性和可操作性强的质量评价工具作为监管依据,避免将公办园和示范园的“高标准”直接移花接木到民办园身上;另外,要对补贴使用的原则、范围、内容予以规定,确保财政资助落到实处,用于办园质量的提升上。省级以下的各级地方教育督导机构应将普惠园正式纳入各级教育部门的督导评估体系,定期开展督导评估,并向本级政府报告督导评估结果,督导评估结果要及时向社会发布。既要按照《县域学前教育普及普惠督导评估办法》的要求,以区县为单位对学前教育普及普惠情况进行评估,也要将各级政府对学前教育的普及和普惠性目标及相关政策措施落实情况,作为对省级政府履行教育职责督导评估的重要内容。

来源:中国教育学刊公众号,https://mp.weixin.qq.com/s/Ff0cYsMfN8ECShZBR5moPw 发表时间:2021年9月5日