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蔡昉:促进数字经济良性发展须升级就业优先政策

作者: 蔡昉,中国社会科学院学部委员 发布日期:2021-08-03
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核心要点

技术进步的包容性或者说技术进步如何让全体人民共享的问题,在理论研究中进行过旷日持久的讨论,但是,关键性的问题迄今尚未在主流经济学圈中得到完美的回答。

正如鼓励新科技条件下经营模式和业态的创新一样,加强监管也是支持数字经济发展的重要部分。

科学技术的进步和产业结构的升级换代,成果分享的根本途径在于这些过程应该有利于扩大就业,并且从初次分配领域促进工资增长。

在发展数字经济的过程中,需要形成一个就业优先政策的更高版本,以不断有效地解决就业的总量、质量和结构矛盾。

数字经济健康、可持续发展,技术创新和制度创新都是题中应有之义。其中,就业促进和劳动者保护将始终是政府的职能和责任。

劳动要素的特点是以人为载体,因而不同于其他生产要素,并不能完全依靠市场供求信号进行配置。各国经验也都表明,劳动者的工资、就业和社保待遇、劳动条件等,从来就是通过劳动力市场与劳动合同、集体协商、最低工资等制度的协同作用来决定的。

以下为文章全文。

党的十九届五中全会作出的发展数字经济、推进数字产业化和产业数字化的部署,直接对标创新发展和高质量发展的要求。与此同时,我国已经进入新发展阶段,经济社会发展的根本要求是促进全体人民共同富裕,因此,发展数字经济也要以人民为中心,体现共享发展的理念。从新发展理念出发,数字经济发展的一个重要维度,即人文视角,应该成为相关领域研究以及决策的一个重要出发点和着眼点,以推进数字经济健康发展,同时使这个大趋势的成果得到充分的分享。

数字经济发展要秉持新发展理念

迄今为止人类社会出现过的科技革命,都或迟或早地引起了以相关突破性技术应用为特点的产业革命,相应地,科技革命便赋予产业发展以崭新的驱动力。世界经济论坛主席施瓦布教授认为,正在到来的新一轮技术变革必然导致第四次工业革命,其特点是互联网无处不在地得到运用,移动性大幅提高;传感器体积越来越小,性能却越来越强大,成本日益低廉;人工智能和机器学习方兴未艾。也就是说,数字经济将是新科技革命导致产业革命的必然结果和主要体现。

无论是从这种革命性变化本身着眼,还是从“十四五”乃至更长时期贯彻落实中央部署出发,经济学和其他相关学科都应该加强从数字经济的人文视角进行研究。技术进步的包容性或者说技术进步如何让全体人民共享的问题,在理论研究中进行过旷日持久的讨论,但是,关键性的问题迄今尚未在主流经济学圈中得到完美的回答。

在一些科技领先的西方发达国家,这方面占主导地位的经济学理念是所谓“涓流经济学”,认为虽然科技进步的成果为创新企业家率先获得,但是终究会以一种滴流的方式惠及普通劳动者和家庭。但是,不仅历史上技术成果分享的问题从未得到良好解决,例如,工业革命初期机器的使用对就业的冲击,导致了“卢德运动”的兴起并将相关思潮流传至今;而且事实上过去几十年的技术发展在很多国家造成了劳动力市场两极化、收入差距扩大和中产阶级萎缩的后果。

更有甚者,在美国等位居科技前沿的国家中,技术进步助长了民粹主义的经济社会政策,这种政策倾向和民族主义思潮进而演变为国际关系中的单边主义、贸易保护主义泛滥及至去全球化趋势。这样的结果最终也会反过头来影响国内政策,政府的政策被超大规模技术企业和跨国公司所俘获,阻碍了创新潜力的发挥和科技的健康发展,也扰乱了国际经贸秩序。

中国坚持以人民为中心的发展思想,使最广大的人民群众分享到科技进步和生产率提高的成果。作为新发展理念之一的共享发展理念本身,也摒弃了“涓流经济学”的虚幻假设。然而,技术创新还在进行,改革也不能停止。正如历史上所有的颠覆性技术革命一样,数字经济的发展自身不能解决广泛分享的问题,不可避免会产生诸如阻碍创新、排斥分享和扩大差距等一系列问题,必须通过相应的制度创新予以解决。

数字经济的分享性并非自然而然

面对数字经济发展中诸多具有挑战性的问题,我们需要从理论上给予令人信服的解答,在政策上作出必要的安排,在机制上作出顶层设计,同时加强相关制度的创新和建设。以下几个方面的问题,对中国数字经济发展具有直接的针对性,亟待从理论研究和政策制定的角度予以关注。

第一,数字经济必然加快自动化技术对人力的替代。从理论上说,在数字产业化和产业数字化的过程中,新的、更高质量的岗位也会被相应创造出来。但是,被技术替代的劳动者与有能力获得新岗位的劳动者,常常并不是同一批人群。最新的证据显示,在各国遭遇新冠肺炎疫情冲击的情况下,为保持社交距离而流行的网上远距离办公,再次把劳动者分化成不平等的人群,造成新的劳动力市场两极化现象。可见,如何把数字经济创造的就业机会与劳动者的就业能力及技能进行有效匹配,在理论上和实践中都是不能回避的挑战。

第二,数字经济自身一如既往地解决不了垄断的问题。新科技革命的特点使科技公司具有更庞大的体量、更坚厚的进入障碍、更严重的信息不对称等性质,不仅从传统定义的角度来说都是强化垄断性的因素,还产生“赢者通吃”的新现象,即出现胜出者更容易遏制乃至扼杀竞争对手,可以更肆无忌惮地滥用消费者数字信息等新问题。因此,从促进竞争和创新以及保护消费者权益等方面的必要性出发,防止和打破垄断的任务不容掉以轻心。

第三,从数字经济的性质看,这一领域具有造成各种数字鸿沟的自然倾向。例如,由于在研发水平、科技人员禀赋以及投资支持等方面存在差异,大企业与中小微企业之间存在着应用数字技术的机会鸿沟;由于在家庭经济地位和人口特征方面存在差异,高收入与低收入人群之间、不同年龄段人群之间,也存在着在生产和生活中享受数字技术的能力鸿沟;此外,由于人力资本与技术应用之间存在不匹配,在公共服务机构或企业推进数字化的过程中,还出现了直接操作人员技能与数字化系统之间的不匹配情形。

第四,数字经济发展也造成了劳动者权益保障的难题。数字经济本身是新科技的应用,既创造出对人力资本有更高要求的高质量就业岗位,也创造出大量适宜采用灵活性就业模式的非熟练劳动岗位,造成劳动力市场非正规化程度的提高。相应地,灵活就业人员参与基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保障的程度趋于降低,通过劳动力市场制度保障自身权益的难度也增大,都给数字经济发展成果的分享带来新的挑战。

既然数字经济时代出现的新业态和新就业模式都与相关的技术特点相关联,这类技术本身是存在着解决这些社会保障和劳动权益问题方案的,关键在于要确立以人为中心的技术和产业发展导向。因此,必须真正认识到不存在“涓流效应”这回事,要把解决劳动者保护和成果分享问题的方案内生于数字经济发展本身。

正如鼓励新科技条件下经营模式和业态的创新一样,加强监管也是支持数字经济发展的重要部分。或者说,越是希望加快数字经济的健康发展,便越是需要解决好数字经济发展中可能遭遇的上述及其他各种问题。监管措施越是恰当和及时到位,越有利于避免事后惩戒可能造成的损失。

数字经济时代高版本就业优先政策

科学技术的进步和产业结构的升级换代,成果分享的根本途径在于这些过程应该有利于扩大就业,并且从初次分配领域促进工资增长。虽然从理论上说,新技术应用在“破坏”一部分旧岗位的同时也会创造出新岗位,但是,由于现实中存在的几个实际问题,即第一,破坏岗位与创造岗位的两个过程所对应的劳动者群体不同;第二,破坏的岗位在数量上往往少于新创的岗位;第三,转岗通常有时差和落差,往往会降低就业质量和工资待遇。因此,创造数量更多、质量更好岗位的目标,并不能自然而然达到。

数字经济健康、可持续发展,技术创新和制度创新都是题中应有之义。其中,就业促进和劳动者保护将始终是政府的职能和责任。因此,在发展数字经济的过程中,需要形成一个就业优先政策的更高版本,以不断有效地解决就业的总量、质量和结构矛盾。

首先,提高公共就业服务效率,降低自然失业率。充分就业并非失业率为零的状态,而是失业率仅反映结构性和摩擦性因素导致的自然失业的情形。自然失业率虽然总是存在,但是,自然失业并不“自然”,其水平的高低往往事在人为。由于结构性和摩擦性失业分别表现为劳动者数量和技能在供需双方之间的不匹配。因此,需要公共就业服务以及政府与社会合作促进就业的机制,有效率、有针对性地提供培训和职介等服务,以提高就业岗位在数量、技能、时间、地点等方面的供需间匹配水平。

其次,数字经济催生越来越多的新就业形态,要求社会保障体系和机制与之相适应。由于户籍制度改革尚未完成,我国城镇就业市场上仍然存在一个二元结构的社会保障制度,对从事灵活就业的农民工以及许多新成长劳动力覆盖不够充分。这意味着社会保障制度尚难以适应新就业形态的要求。一方面,加快推进以农民工落户为核心的户籍制度改革无疑是解决途径之一;另一方面,随着与数字经济发展相伴的就业形态变化,很多户籍人口也将难以充分被社会保障所覆盖,因此,还须按照增强普惠性的方向探索社会保障的新模式。

再次,探索数字经济时代劳动力市场制度新形式。劳动力资源的配置固然不是市场经济的例外,但是,劳动要素的特点是以人为载体,因而不同于其他生产要素,并不能完全依靠市场供求信号进行配置。各国经验也都表明,劳动者的工资、就业和社保待遇、劳动条件等,从来就是通过劳动力市场与劳动合同、集体协商、最低工资等制度的协同作用来决定的。数字经济固然会改变这些制度形式的作用方式,但不会减少对劳动力市场制度的需求。

最后,加强人力资本积累,更新劳动者技能,提高其劳动力市场适应能力。在数字经济时代,劳动技能是瞬息万变的,因此,从职业教育和培训中获得的专用技能绝不可能终身管用。相反,从通识教育中获得的认知能力和学习能力,却可以使劳动者立于不败之地。这就要求在构建终身学习体系的基础上,科学地平衡通识教育与职业教育的关系,而不是机械地将两者隔离,或简单地设立两者招生比例。并且,无论是作为一种社会投资还是作为家庭投资,教育的投入产出也是有风险的,因此,要增强基础教育的多样性和选择性,避免把鸡蛋放在一个篮子里。

来源:微信公众号:中国财富管理50人论坛,https://mp.weixin.qq.com/s/KwuKlOEcPSjlcIBmIUrcQA 发表时间:2021年6月2日