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王东生:国内大循环为主新格局下的国内矿业政策建议

作者: 王东生,清华大学互联网产业研究院 发布日期:2020-09-19
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产业政策是国家制定的,引导国家产业发展方向、引导推动产业结构升级、协调国家产业结构、使国民经济健康可持续发展的政策,具有强大的政府宏观调控和干预作用,直接决定产业发展方向和布局。

回顾我国的矿业产业发展政策演变。计划经济时期,我国的工业基础十分薄弱,工业原材料极其短缺,加之封闭的国际环境,我国国民经济发展所需求的矿产资源只能依赖国内,国家矿业产业政策的特点是大力支持矿产资源勘查开发,在新中国成立初期,国家给与地质勘查人员高出全国其他行业的薪酬工资待遇,引导更多的青年投身找矿勘查事业,毛泽东主席题词“开发矿业”,国家有过全民报矿、大炼钢铁等矿业开发重大行动,由于国家的大力支持和国内相对较小的矿产资源需求,在计划经济时期,国内基本形成了矿产资源自给自足的局面。改革开放以来,我国坚持对外开放和以经济建设为中心的基本国策,在我国融入世界和经济全球化的良好环境下,考虑到国内矿产资源需求巨大,国内矿产资源总量不足、品质低劣而国际市场矿产品供给充足的情况,国家适时提出了充分领域两个市场、两种资源解决国内矿产资源供给的口号,实施了矿业企业走出去战略,同时在国内实施了国土资源大调查、国家重点找矿行动计划等重大工程,制定政策引导社会资金投资参与国家重大找矿行动、投资商业找矿勘查,陆续发现一批重要矿产资源,鼓励矿产资源开发,努力提升国内矿产资源供给能力,但是由于全球矿产资源分布的极端不均衡,以及中国经济快速发展对矿产资源的巨大需求及快速增长,国内对于国外矿产资源的依存度持续攀升,越来越多的矿产资源由出口演化为进口,主要的大宗矿产对外依存度超过50%。虽然国内矿产资源严重对外依存,但是在良好的国际环境下,依靠矿产资源全球供给,在过去的改革开放国民经济快速发展四十多年,我国的矿产资源需求依然得到良好保障。

最近,随着美国将中国视为主要战略竞争对手并全面调整对中政策,中国的国际发展环境必将不如以往,矿产资源过高的对外依存度、过低的国内保障能力,会对中国的经济安全构成威胁。2020年6月18日,在陆家嘴论坛上刘鹤副总理提出“一个以国内循环为主、国际国内互促的双循环发展的新格局正在形成”,国内循环为主具体到矿业产业,就是要提升矿产资源国内自给能力。但是另一方面,由于国内国外多重因素影响,近几年国内矿产资源保障能力不升反降,从2012年以来,矿产资源勘查开发投资快速下滑,国内矿产资源勘查投资从2013年的1246亿元下降到2018年的810亿元,其中非油气找矿勘查投资从2013年的460亿元下跌到2018年173亿元,矿产资源开发固定资产投资从2013年的14800亿元下跌到2018年9587亿元,其中非油气矿产资源开发固定资产投资从2013年的10995亿元下跌到2018年6957亿元,国内矿产资源勘查开发投资暴跌必将进一步加剧国内矿产资源供给不足的困境。

综合考虑国际国内形势,有必要优化国内矿业产业政策,抑制国内投资暴跌势态,引导、鼓励国内矿产资源勘查开发,稳定和提升国内矿产资源供给能力。为此就矿业产业政策提出如下建议:

一、基于国家经济安全红线,制定矿产资源保障能力底线

矿产资源是国家经济发展的物资基础。城市化、工业化过程是人类将自然资源转化成社会财富的过程,公路、铁路、机场、桥梁等基础设施和住宅、汽车、电脑、家用电器等财富积累需要大量耗费自然资源,是人类经济社会发展不可逾越的发展阶段。目前,我国正处于城市化、工业化中期,需要大量耗费矿产资源支撑经济快速发展。但是成矿地质条件限定,我国除稀土、钨、锑、锗、铟、锶、铍、石墨等优势矿产外,多数矿产资源的资源总量不多,矿产资源的国内供给严重不足,关系国计民生的大宗矿产资源严重对外依存。

我国矿产资源消费仍将维持在一个较高的水平上,在“以国内大循环为主、国际国内互促的双循环发展的新格局”下,国内矿产资源供给是国家安全和经济社会可持续发展的底线,需要从国家经济安全角度通盘考虑国内的矿产资源保障能力问题,建议以国家经济安全红线为依据,区别不同情况分类研究制定国内矿产资源保障底线。具体政策建议如下:

1、对于稀土、钨、锑、锗、铟、锶、铍、石墨等优势矿产,建议在保持自给自足的前提下,保持较强的矿产资源勘查开发能力,100%保障国内供给,适度出口国外保持比较竞争优势,占据国际市场优势地位。

2、对于关系国计民生但是国内缺口大的铁铜铝等重要大宗矿产,建议在努力维持国际供给的前提下,采取强力措施加大国内找矿勘查和开发力度,并支持资(本)产(业)学(校)研(究)紧密结合攻克中低品质矿产资源开发利用革新技术,多措并举提升国内矿产资源保障能力,争取将国内大宗矿产资源的保障能力提升到70%以上,在国际供给安全、充足时期保持国内供给能力50%左右的开发产能,国家储备30%左右的产能或可以储备的产品,在国际供给严重短缺的时期提升国内开发产能达到国内供给能力70%。

3、对于国内供给缺口不大的重要矿产资源,建议采取措施将国内供给能力提升到100%,在国际供给安全、充足时期保持国内供给能力70%左右的开发产能,国家储备30%左右的产能或可以储备的产品,在国际供给严重短缺的时期提升国内开发产能达到国内供给能力100%。

二、坚持生态文明建设与矿业经济协同发展,因地制宜科学制定不同生态区域的矿业产业政策,引导矿业产业稳定发展

客观、科学的分析生态环境问题,全球不同地域的生态环境现状主要是地球自然演化的结果,同时必须承认在人类文明发展过程中,工业化、城市化过程中的环境扰动也对生态环境造成了负面影响,特别是大气、水土污染极其严重。国内的情况与全球情况基本相似,不同区域的生态环境现状也是地球自然演化的结果,但是由于前一阶段的粗放式发展,在生态环境方面也出现了许多特殊问题。具体到矿业行业,由于国内经济快速发展对于矿产资源的旺盛需求,在满足需求引领下一度出现过大矿大开、小矿小开、有水快流的局面,在利益驱动下出现过投资过热、粗放开采、严重破坏环境的问题。

针对国内经济发展中出现的问题,党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局,正式拓展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”。近几年来,我国的生态文明建设治国理念得到强力落实,生态环境至上深入人心、贯彻于各个方面,坚持经济建设与生态环境协调发展已经在国家各个层面、各个行业、各个领域达成广泛的国家共识。

具体到矿业行业,今后国内的矿产资源勘查开发,需要以保障国家经济安全提升矿产资源国内供给能力为使命,坚持生态文明建设与矿业经济协同发展。但是在执行过程中,出现了全国不同区域政策雷同、生态脆弱区和生态优良区都严禁矿业活动和简单以海拔高程为标准划定禁止矿业活动区域的政策性问题,解决国内矿产资源供给不足路在何方?到底应该到生态环境脆弱区还是优良区投资发展矿业?如何在不同区域开发矿业?已经成为困扰矿业行业发展的重大问题,也成为危机国家经济安全的重大问题,本人作为在矿业行业一员,强烈呼吁国家科学研究、因地制宜制定不同生态环境区域的矿业发展政策,引导矿业产业健康持续发展,并结合个人的认知提出相关政策建议,为了叙述方便,根据生态环境现状和恢复能力在此将生态环境区域简单划分为生态环境脆弱区、过度区、优良区。

1、生态环境脆弱区域矿业产业发展政策建议

生态环境脆弱区是生态环境本底差、恢复能力差的地区,西南喀斯特地区、西北干旱黄土沙漠戈壁地区、青藏高原高寒区是我国最主要的生态环境脆弱区。生态环境脆弱区的形成,主要是自然生态退化的结果。

关于生态环境脆弱区域是否适宜矿业活动的问题,国外没有明确的禁止政策,目前是国内的争论焦点。历史的看待问题,国内外均有生态脆弱区发展矿业产业的经历,只是在对待生态环境问题上采取了不同的理念和方式方法,国外现有矿山多数分布在生态脆弱区,西方国家及其矿业企业在生态脆弱区投资开发矿业,基本理念是绝对不人为改变自然,所采取的办法是尽最大努力减少对生态环境的扰动,以实现矿业活动对环境的最小影响。国内矿业企业以往在生态脆弱区投资开发矿业,基本理念是人定胜天、改变自然,所采取的办法是人为努力改善自然,人工种草植树,修建矿业新城,其结果是在矿山寿命期内,矿区环境较周边极大优化,一旦矿山资源枯竭,城市失去生机成为死城,环境回归自然;另外国内在生态脆弱区的矿产资源开发也出现过大矿大矿、小矿小开、无差异对待全面开发的政策,特别是小矿小开加剧了生态环境破坏程度。总体上,如果排除人为造城、植树绿化等活动,在生态脆弱区域单纯的矿业开发活动对于生态环境的扰动相对于大自然的影响微不足道。

基于以上认识,建议国家组织相关部门客观、科学研究论证生态脆弱区的矿业活动政策问题,对于矿业活动对生态环境影响较小的区域,支持投资开发大型矿产资源项目,禁止开发小型矿产资源项目,引导企业更新生态环境理念、学习先进经验,在矿业活动中最大限度减少认为改变自然环境的做法,实现人与自然环境和谐发展。

2、生态环境优良区域矿业产业发展政策建议

生态环境优良区是生态环境本底好、生态环境修复能力强的地区,是大自然赋予人类及其地球生命的共同财富,是适宜人居生活的生态环境优美地区,属于地球的稀缺资源。

关于生态环境优良区域是否适宜矿业活动的问题,国内外均有悠久的历史实践,在人类文明发展过程中,人类优先开采利用了身边的矿产资源,在矿业活动中不可避免的扰动了生态环境,虽然生态环境优良区域的自我修复能力很强,但是矿业活动对于地貌的改变难以修复,对于水土的污染影响长远,因此在全球范围内,矿业活动总体从生态环境优良区域被禁止或严格限制。

基于以上认知,建议国家制定生态环境良好区域的矿业退出、禁止政策,允许已有矿山继续开采已有矿产资源,禁止投资勘查开发新的矿产资源,逐步杜绝矿业活动对于生态环境优良区域的扰动和影响。

3、生态环境过度区域矿业产业发展政策建议

生态环境过度区域是生态环境本底较好、生态环境修复能力较强的地区,是适合发展工业的自然区域。我国的中西部多数地域属于生态环境过度区。

关于生态环境过度区域的矿业活动,国内外均有成功的历史实践,在以往的工业化、城市化过程中,人类社会经济发展所需要的矿产资源多数源自生态环境过度区域。在生态环境过度区域的矿业活动,较好的实现了矿山与城市和人居的分离,矿业活动对于人居环境的影响有限,加之生态环境过度区域的自我修复能力较强,因此在全球范围内,生态环境过度区域的矿业活动总体属于鼓励范畴。

基于以上认知,建议国家鼓励生态环境过度区域的矿业活动,根据人居、动植物分布、水体分布等综合生态环境要素,科学划出生态环境保护区,严格禁止在保护区从事矿业活动,同时支持鼓励保护区以外的矿产资源勘查开发活动。

三、支持资产学研结合,引导资本与矿业紧密结合,支持融资创新和资产学研结合创新,提升矿业投资能力和技术水平

矿产资源勘查属于高风险高收益投资行为,矿产资源开发投资需求大,对于高风险、大投资活动,国际国内成功经验是面向社会融资、分散风险共享收益,具体做法是支持金融创新,支持设立矿业基金,建设风险勘查融资市场和矿业融资市场。但是我国改革开放四十多年,唯独矿产资源勘查没有与国际接轨,没有建立起风险勘查融资市场,导致国内的矿产资源勘查投资能力严重不足,缺乏持续性,直接动摇了矿业可持续发展基础。在矿产资源开放方面,我国的矿产资源品质低劣,运用传统采选冶技术很难取得成本竞争优势,需要跨界合作,联合攻克革新技术,提升中低品质矿产资源利用技术水平。

基于以上认知,建议国家支持矿业金融创新,重点支持矿产资源勘查融资,支持找矿勘查专项基金创立,适时建设风险勘查融资市场,提升矿产资源勘查投资能力,为提升国内矿产资源保障能力奠定基础。同时支持资本与生产、教学、科研创新结合,攻克中低品质矿产资源高效利用技术,提升国内矿产资源利用效率、效益。

四、政府参与,为国内矿产资源勘查开发营造良好政策环境

中国的国情不同于国外,政府引导至关重要,解决关系国家经济安全的国内矿产资源保障能力问题,需要调动社会力量积极参与。在实施国内矿产资源勘查开发过程中,政府参与是营造良好政策环境的基本要素,更是坚定社会投资的定心丸。

基于以上认知,建议在金融创新过程中,政府积极参与,引导社会投资勘查开发矿产资源。

综上所述,在以国内循环为主、国际国内互促的双循环发展的新格局下,维护国家经济安全,提升国内矿产资源保障能力势在必行,提升国内矿产资源保障能力需要优化政策,解决矿业产业到哪里投资发展、投资什么矿种、如何融资等制约矿业发展的一系列重大问题。这里基于个人阅历提出了一些初步想法和建议,供大家讨论参考,欢迎批评指正。

来源:微信公众号:清华大学互联网产业研究院,https://mp.weixin.qq.com/s/0QUM-KAkYH1Z_CRvYC9apQ 发表时间:2020年8月10日