建立上下游联防联控机制，是预防和应对跨省流域突发水污染事件，防范重大生态环境风险的有效保障。党中央、国务院高度重视跨区域流域环境应急协调联动机制建设工作。为有效预防和应对跨省流域突发水污染事件、妥善处理纠纷、防范重大生态环境风险，经国务院同意，生态环境部、水利部联合编制了《关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确了流域突发水污染事件中上下游的责任，提出了上下游联防联控机制的重点任务，将为有效保障我国流域水生态环境安全发挥重要作用。
一、我国突发水污染事件形势严峻
近年来，全国各类突发环境事件中，涉水突发环境事件占一半以上。随着风险防控和应急管理力度的逐年加大，突发水污染事件的总体数量呈明显下降趋势，但频次仍然很高。具体有以下特点。
一是突发水污染事件处置难度高、造成生态环境损害的几率大。突发水污染事件处置经常面临地势险峻、水文条件复杂等状况，污染物进入水体后难以控制，围堵拦截、投药降污等措施难以按照预期发挥作用，可溶性污染物最终大多依靠稀释达标，油类等不可溶污染物回收效率不足20%，水污染事件应急处置面临极大挑战。由于污染物难以控制和清除，水污染事件极易造成生态环境损害。2015年甘肃省西和县陇星锑业“11·23”尾矿库泄漏次生突发环境事件，应急处置历时67天才达到地表水持续稳定达标，造成部分地区地下水受到影响，257亩农田遭受污染，直接经济损失达到6120.79万元；2018年河南淇河污染事件，危及下游丹江口水库水质和南水北调沿线1.3亿人饮水安全。
二是突发水污染事件多跨界、易引起纠纷。突发水污染事件由于污染物迁移扩散速度快、围堵拦截困难，经常造成跨界污染。同时由于未建立上下游协商、赔偿机制，极易引起纠纷。2018年由于受台风引起的特大暴雨洪灾影响，安徽和江苏省界新汴河团结闸、新濉河枯河闸全流量泄洪，下游江苏省洪泽湖溧河洼入湖口附近区域出现养殖鱼蟹大面积死亡，引发公众和媒体广泛关注。
二、印发《指导意见》意义重大
（一）是落实《水污染防治法》等要求的具体举措。《水污染防治法》要求“有关省、自治区、直辖市人民政府，建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联合协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”；《水污染防治行动计划》要求“健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制”，“流域上下游各级政府、各部门之间要加强协调配合、定期会商，实施联合监测、联合执法、应急联动、信息共享”。《指导意见》以有效预防和应对跨省流域突发水污染事件、妥善处理纠纷、防范重大生态环境风险为目标，推动跨省流域上下游加强协作，建立突发水污染事件联防联控机制，明确上下游责任和任务，是对《水污染防治法》《水污染防治行动计划》等的深入贯彻和落实。
（二）有助于改善水污染事件防控难的现状。跨省流域水污染事件因涉及不同的行政区域及多层级政府，在政府间未有效建立联动机制的情况下，存在预警难、通报不及时和协调机制不畅等突出问题。例如，在甘肃省西和县陇星锑业“11·23”尾矿库泄漏次生突发环境事件中，由于上游未能准确研判预警污染扩散趋势、未及时向下游通报事件信息，导致下游未及时采取有效的污染拦截措施、未开展充分的应急准备，造成污染范围不断扩大并一度威胁到市级集中式饮用水水源地安全。针对以上具体难题，《指导意见》提出了加强研判预警、强化信息通报及相应的细化措施，通过联合会商，提前做好生态环境风险隐患排查治理、应急物资储备等工作，明确信息通报责任主体和对象等，能够有针对性地改善跨省水污染事件防控难的现状。
（三）有利于提升水污染事件应对措施的精准度。《指导意见》从事前预防、事中应对、事后管理全过程提出了上下游联防联控的重点任务，有助于促进跨界水污染事件制定精准、科学的应对措施。联合监测、科学拦污控污、协同污染处置等措施已在实践中被证明对优化事件处置效果有积极作用。例如，在湖南广东武水河（武江）跨省界“6·24”锑污染事件、陕西省宁强县汉中锌业铜矿排污致嘉陵江四川广元段铊污染事件中，上下游通过制定联合监测方案，统一监测断面、方法和频次，开展联合监测，准确反映污染状况，为科学制定处置方案提供了科学依据；通过上游断源控污、下游快速响应、联合水利调度等协同处置行动，达到了最优处置效果。
（四）有助于降低水污染事件可能造成的影响。在跨界水污染事件中，常常由于信息报告不及时、责任不清推诿扯皮等原因贻误处置先机，造成污染态势不能及时有效遏制、污染范围扩大。建立联动机制，通过强化信息通报、厘清上下游职责、明确责任主体，将协调沟通和信息共享机制化常规化，能够保障及时有效地开展先期处置，提高跨省应急处置的联动效果，避免因信息不畅或有关部门互相推诿责任而造成更加严重的事件后果。例如，在湖南广东武水河（武江）跨省界“9·4”砷污染事件中，韶关市生态环境局在事发后，按照两市签订的《关于建立边界应急联动工作机制的协议》，立即向湖南省郴州市生态环境局进行通报，要求采取相应措施，保障过境水质达标。经过湖南、广东两省相关部门协调配合，有效遏制了更大的生态环境损害发生。
（五）有利于及时补偿、赔偿下游受害区域。在跨省界水污染事件中，下游区域往往是“城门失火殃及池鱼”的受害者角色，生态环境、社会经济等均无端遭受损失。例如，甘肃省西和县陇星锑业“11·23”尾矿库泄漏次生突发环境事件，造成下游陕西省、四川省直接经济损失上千万元。根据《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》关于落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度要求，以及中办和国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》提出的“损害担责”原则，下游区域不应为上游污染行为买单。《指导意见》规定了水污染事件引起的跨省级行政区域纠纷的协商原则，明确省级人民政府为协商责任主体，强调采取以资金补偿为主的方式解决，有助于下游受害区域及时获得赔偿，妥善化解纠纷。
三、落实《指导意见》，加快应急能力建设
（一）编制流域突发水污染事件应急预案。为落实《指导意见》提出的流域突发水污染事件联防联控各项要求，上下游相邻区域应共同开展流域水污染环境风险评估，并协同编制流域突发水污染事件应急预案，成立联合指挥机构，明确研判预警及应急响应程序，建立快捷、高效的信息报告及通报流程，确定规范、合理的联合应急监测工作方案，制定科学、可行的污染拦截、控制及处置措施。通过预案编制，将《指导意见》各项要求转化为可执行、可操作的具体任务和措施，并指定责任部门，促进《指导意见》落地实施。各省也可以按照《指导意见》的思路编制本省跨界流域上下游突发水污染事件联防联控工作方案或专项应急预案。
（二）提高突发水污染事件研判预警能力。在突发水污染事件易发期，各流域生态环境监督管理机构应提前分析研判流域生态环境风险，通过联合会商或专项会商，及时开展多种情形下的分析研判，及时发布预警信息。对于跨省流域突发水污染事件，研判预警往往面临时间紧、不确定性大以及水文条件复杂多变等挑战，对预测分析技术要求较高。因此，为落实《指导意见》要求，各地应基于环境风险评估对各类可能发生的突发水污染事件情景进行充分模拟预测，做好预警准备。同时鼓励研究机构加强预测预警技术研究和推广应用，为突发水污染事件研判预警提供技术支持。
（三）强化突发水污染事件监测能力。完善水污染监测网络体系，在流域主要水系的跨界断面、集中式饮用水水源保护区、高风险河段等重要区域建设自动监测站点，针对区域主要风险物质和易出现超标的重点污染物，增加常规污染物以外的重金属、有机物等监测项目。提升地市、区县环境应急监测能力，以地方环境监测中心为重点，配备必要的高精度监测分析设备和便携式监测分析仪器，定期开展监测人员培训，满足突发水污染事件应急监测需求。
（四）提升突发水污染事件处置水平。总结区域内典型突发水污染事件应急处置经验，结合地区环境风险特点、水文地势特点，通过编制或修订突发水污染事件应急预案，制定多种情景下科学、合理的监测布点方案和应急处置措施实施方案，建设突发水污染事件应急处置技术案例库，并将技术方法和案例库纳入信息平台。制定典型重金属、有机污染物、无机污染物突发水污染事件应急处置操作手册，明确应急处置的基本流程、职责分工以及不同情景下物理、化学工程措施实施的条件和具体方法。加强规范和引导，分类分阶段推动重点区域截流、导流工程建设，全面提升应急处置水平。
（五）建设区域环境应急物资储备库与信息平台。跨省流域相关区域应根据应急工作需求，共同建设区域应急物资储备库，针对区域风险特点，储备对应类型、适当数量的应急物资。同时通过签订协议、会商协商、预案约定等方式，与大型企业合作，建立社会化物资储备制度，形成灵活、多样的物资储备形式。此外，应注重整合区域现有资源，建立信息平台，共享物资储备信息，做到物资储备情况定期更新，物资储备地点、数量等具体信息实时可查，物资申请调用便捷高效，实现应急物资储备协同联动。
（六）创新突发水污染事件应急处置与损害赔偿市场机制。加快推动突发水污染事件环境责任保险制度，探索建立上游高环境风险企业强制性投保和下游政府为本行政区域的水生态环境质量投保制度，当发生突发水污染事件导致水生态环境受到污染或破坏时，鼓励保险公司组织专业机构或企业提供应急处置、污染修复、责任认定、损害赔偿等技术服务，创新生态环境损害赔偿与环境责任保险制度相衔接的制度政策，解决目前生态环境损害赔偿制度中赔偿资金无法及时用于应急处置的问题，发挥市场运作机制的灵活性，形成应急处置与损害赔偿资金闭环，提高应急处置与生态环境损害赔偿工作效率。
来源：《中国环境报》 发表时间：2020年6月3日
