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促进我省养老产业运用PPP模式的对策建议

课题负责人: 朱 圆
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完成人员:课题负责人:朱 圆 课题组成员:刘成墉 李春林 张章盛 庄锶锶 执 笔 人:朱 圆 签 发 人:胡建荣

 20179月福建省老龄委的统计数据显示,全省65周岁以上老年人口333万,占我省总人口的8.6%80周岁及以上高龄老人92.4万人,占总人口的2.39%。全省有空巢老人119.64万人,占老年人口的22.49%。而且,我国包括我省人口正呈现快速老龄化的态势。随着家庭的少子化、子女异地就业及科学技术的发展导致高龄人口数量增多,传统以家庭养老为主的养老方式已经不能满足老年人的养老需求。因此,发展机构养老是解决我省当前及未来老年人养老问题的必然选择。然而,养老产业的发展需要精心筹划,尤其需要社会各界资金和管理资源的支持。PPP(Public Private Partnership),即政府与社会资本合作,是指政府与社会资本合作提供本应由政府提供的公共产品或服务,并由此在政府与社会资本之间创建以利益共享和风险共担为特征的合作机制安排。本研究报告将主要从PPP角度探讨促进我省养老产业发展的路径,并集中分析如何推进社会资本参与我省PPP养老产业。

一、PPP模式是政府大力推动养老产业发展的重要机制

(一)国家和我省近年鼓励养老产业运用PPP模式的政策措施

近年来,国家将养老产业列入运用PPP模式的重点推进领域,出台了一系列相关政策举措。20149月,财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)明确提出,医疗和养老服务设施作为价格调整机制相对灵活、市场规模相对较大、需求长期稳定类型的项目,应成为政府部门着力关注的对象。20152月,民政部、发改委等十部委联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发[2015]33号),明确提出支持股份制、股份合作制、PPP等模式建设或发展养老机构,并对如何发展养老产业提出了具体的实施意见。20155月,《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号),将PPP模式上升为公共服务领域的国家战略部署,其中,养老是13个重点推进领域之一。201511月发布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》(国办发[2015]84号),提出探索政府和社会资本合作(PPP)的投融资模式20163月,人民银行、银监会等5部委联合印发了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(银发[2016]65号),提出支持各地采取政府和社会资本合作(PPP)模式建设或发展养老机构,鼓励银行、证券等金融机构创新适合PPP项目的融资机制,为社会资本参与养老服务业提供融资支持 20178月,财政部等部委联合发布了《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(财金[2017]86号),进一步细化了如何运用PPP模式支持养老服务业发展的相关规定。

    为加快我省养老服务产业发展,促进和支持社会力量与养老服务产业,我省也出台了多项政策措施。2014年,我省出台《福建省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(闽政[2014]3 号)。2016年,我省出台《十三五社区居家养老服务补短板实施方案》(闽政办[2016]125号)和《加快推进城乡社区居家养老专业化服务》(闽政办[2016]126号)。20172月,我省发布了《关于鼓励社会资本投资养老服务PPP工程包的实施方案》,支持和鼓励社会资本投入养老服务PPP工程包。20177月,省人民政府印发《十三五福建省老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》(闽政[2017]28号)明确指出,要探索政府和社会资本合作(PPP)的运营模式。

(二)运用PPP模式有助于促进养老产业发展

我省具有得天独厚的气候环境和良好的生态环境,我省的养老产业若发展得好,还可能吸引外省市有养老需求者迁居到我省养老。因此,养老产业具有成为我省经济发展新引擎的巨大潜力。将PPP模式运用到养老产业中,能有力推动养老产业。首先,能提高养老产业项目安全性和收益水平,缩短社会资本方投资回收期,有利于增加养老项目的吸引力;其次,能够充分发挥财政资金四两拨千斤的作用,减轻地方财政的负担,解决养老产业巨大的资金缺口,平滑年度间财政支出,促进公共服务的代际公平,对政府来说缓解了资金方面的压力及职能转换等方面的问题;最后,能够整合政府市场的各方优势,以资源整合加合理竞争的方式来提高养老服务的质量和供给效率。

二、我省养老产业运用PPP模式的现状及存在问题

从全国来看,当前我国养老产业PPP项目占全国PPP项目总量比较低。截止2016630日,全国养老PPP项目共239个,占据全国PPP项目总数9285个的2.57%。相比同是公共服务领域的教育(483个)和医疗卫生(433个),养老项目占比也比较少。从投资金额来看,同期全国养老项目投资总额1411亿元,占据全国PPP项目投资总额 10.6万亿元的1.33%。在这些养老PPP项目中,投资于养老业的项目数量最多,为137个(占57%),老年公寓项目50个(占21%),医养结合项目48个(占20%),其他项目4个。在回报机制方面,以使用者付费机制为主,占比74%,可行性缺口补助55个(占23%),政府付费项目7个(占3%)。截止201710月,国家财政部政府和社会资本合作中心公布的养老PPP项目共计307个,仅29个养老PPP项目进入执行阶段。

从我省来看,截至201710月底,在国家财政部政府和社会资本合作中心公布的项目库中的我省养老PPP项目仅有5个,且均处于识别阶段。根据养老天地数据显示,我省养老院的机构数量在130家左右,其中厦门31家,福州市26家,宁德市6家,莆田市、泉州市、龙岩市、三明市、南平市各5家,漳州市1家。从以上数据来看,我省现有的养老机构还远不能满足社会现实需要。

总的来看,我省养老产业运用PPP模式存在以下几个方面的主要问题:一是在全国范围内养老型PPP的参与方主要以民营资本为主,而PPP的投入需要巨额资金付出,且回报期长,民营资本因畏于资金负担、政策和经营风险,不敢介入到我省养老型PPP产业中;二是政府推出的养老型PPP项目数量较少,一些民营企业并不知晓我省此类项目的参与机会;三是民营企业参与PPP项目面临的资金困境未得到根本解决;四是政府对养老型PPP的参与度较低,经济扶持主要体现为财政补贴。

三、促进我省养老产业运用PPP模式的对策建议

(一)形式多样带动民营资本投资我省养老产业

1.综合使用多种合作形式

PPP本身就是指包含多种合作方式的管理模式。在养老产业PPP的框架下,政府与企业合作的方式可以包括BOO(企业出资建设、政府与企业共同经营)、BOT(政府出资建设)、委托经营(企业创建养老的连锁品牌,以创办新养老院和接手原有养老院的方式来经营养老院)。此外,还可以通过政府购买服务的方式,支持民办养老机构接收城乡特困人员或是政府承担照料责任的其他老年人。鉴于养老产业未来具有广阔的利润空间,政府还可以以土地、现金等方式出资,引入房地产承包商、医疗机构等作为股东,参与整体谋划,与企业合作创办养老产业园,基于混合所有制的方式开展PPP。一般说来,我省可以借助授权经营、公办民营、公建民营、民办公助、公私合营、政府购买服务、运营补贴、投资补助等多种方式与民间资本进行合作。我省可借鉴美国等国家在鼓励社会力量参与养老事业方面的经验。在美国,政府与社会力量展开三方面的结合:一是普遍将管理权下放给社会组织。美国积极利用 PPP 模式,大力吸收民间资本用于养老机构建设。美国拥有三种公私合作模式,分别是个人或社会组织投资管理,由政府进行监督;政府与社会组织共同出资,由社会组织集中管理;完全由政府的财政资金进行投资,社会组织提供专业化及一体化的管理。二是力促大型养老企业成长。公私合营的 PPP 模式在上个世纪中旬被美国政府学习并开始广泛运用,截至今天美国的养老产业仍有大量优质企业相继进入,成就了如 North Castle PartnersElderhostel 等在养老领域有绝对优势的优秀企业。三是大力扶持养老公寓建设。老人公寓是美国养老机构建设采用 PPP 模式最多的,例如公租房或廉租房在建设纽约的老人公寓中广泛运用,为了保障老人公寓可持续地运营,政府通过投资补贴或税收优惠政策的形式鼓励民营企业或非营利组织参与老年人公寓的运营。

2.着力推行股权合作型PPP模式

PPP模式分为纯合同形式和制度化形式,前者指公共部门与私人部门仅通过合同关系如特许经营合同、政府购买合同等的合作,后者则指公私部门共同成立一个实体(通常为PPP项目公司),并在实体内进行资本合作,即股权合作型PPP模式。值得注意的是,股权合作型PPP模式在我国业已被广泛采用,它主要适用于需要盘活存量国有资产和重大基础设施项目的新建、扩建,如水利工程建设、铁路投资建设等。股权合作型PPP模式有着独特的运行机制。具体而言,股权合作型项目公司由社会资本方和政府指定的公共投资方共同出资设立。与特许经营型PPP政府缺口补贴不同,股权合作型PPP的公共投资方作为股东,参与PPP项目公司的融资、建设、运营等全过程,并以国有股东的身份在项目公司内部与私人股东进行博弈。

3.盘活闲置资产兴办养老机构

我国现存多种类型闲置机构,为充分利用好现有资源,支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构;支持民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造,用于养老服务。我省政府还可以明确鼓励商业地产库存高、出租难的地方,通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构。

4. 鼓励政府办、社会资本运营

20152月,民政部等十部委发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发[2015]33号)规定,可以将政府投资举办的养老机构特别是新建机构,在明晰产权的基础上,通过公开招投标,以承包、联营、合资、合作等方式,交由社会力量来运营,实现运行机制市场化。有条件的地方,可稳妥开展把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作。国务院办公厅《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》(国办发[2017]21号),要求各省级政府制定整合改造闲置资源发展养老服务工作办法,推动公办养老机构改革试点,鼓励采取公建民营等方式,将产权归政府所有的养老服务设施委托企业或社会组织运营。基于以上文件精神,我省可以将政府出资办的养老机构交由社会资本运营,运营方式可以采用PPP形式。

(二)推出多种类型投资项目,匹配民营资本多元投资偏好

运用PPP模式投资于多层次的养老机构,这包括:基础养老机构(满足老年人养老基本需求的机构)、提高式养老机构(满足基本需求的同时,还为老年人提供人文关怀、设施提升、医疗保障等服务),以及高端养老机构(提供高端养老服务,需求较少,数量也少)。基础养老机构主要面向经济困难的老年人,将主要以政府购买服务、政府补贴的方式筹集运营经费,此类养老机构适合以公办民营、公建民营、民办公助的方式开展PPP项目的运营。提高式养老机构和高端养老机构则有盈利机会,可以用公私合营的方式运营PPP项目。

1.建设养老综合产业园

PPP模式适宜建立以养老为主的综合产业园。综合产业园可以包含公益性项目、准经营性项目和经营性项目,采用PPP的模式,使准经营性项目和经营性项目反哺公益性项目。养老产业园还可以根据不同消费群体进行分级收费,政府可以用产业园的利润贴补对困难老年群体的补助开支。我省可以鼓励并推动在养老服务项目建设、运营、管理等方面具有专业资质的社会资本方,通过兼并重组等方式,发展跨区域、跨行业的综合性养老服务集团,推动养老服务向品牌化、连锁化、专业化和规模化方向发展。

2.推进养老与医疗产业融合

医养结合是指医疗资源与养老资源相结合,实现社会资源利用的最大化。医养结合可以有四种形式,即鼓励原有医疗卫生机构开展养老服务、原有的养老机构增设医疗服务资质、医疗机构与养老机构协议合作以及医养结合进社区、进家庭(为社区和家庭老人提供上门服务)。发展我省养老产业,特别是发展医养结合型的社会养老体系,对于高龄老年人的养老具有特别明显的积极作用。医养结合养老服务,能够有力补充家庭养老模式下,我国人口少子化家庭结构无力对老年人提供护理的缺憾,也能克服家庭养老不能提供医疗护理的缺陷。一旦形成养老产业和规模经济效应,养老服务的社会供给成本将显著低于家庭供给成本,从而减轻整个社会养老的经济负担。与此同时,还能确保子女的日常工作不受影响,让他们可以全心全意地投入到社会工作中。进而言之,医养结合型养老一方面通过医疗或者借助辅助器具的帮助,使老年人的生理机能得到一定程度的恢复或代偿,从而提高其生活自理的能力,并减少其对其他家庭成员的依赖。

与普通养老院相比,医养结合型养老机构因为提供更高层次的医疗服务而导致收费较高。比如,北京市首家提供医养结合服务的恭和苑养老院根据户型每月收费标准分别为7800元、9800元和12800元。再如,合肥市滨湖医院所设的养老院如果只是提供生活照护,每月收费大约在3500-4000元,而如果提供医疗服务,则按正常住院费用结算。换言之,医养结合型养老机构收费一般是当地居民平均收入的2-3倍甚至更高,超出大部分老年人的承受能力。为使老年人享受更好的养老服务,我省政府应当通过PPP机制发挥的作用,力促提供医养结合服务的养老机构适度降低医养结合服务的价格,比如可以通过提供差别化医疗服务进行差异化收费,推动养老机构采取实际多种措施降低服务成本和收费水平。

3.创办支持居家养老的服务机构

社区居家养老是由社区统筹和支持,让社会化机构提供相关服务,老年人居住自己家中的一种养老模式。政府推动成立的PPP类型可以包括以支持居家养老为中心对象的机构。此类机构设立涉及的资金规模相对较小,对于民营企业而言,进入门槛相对较低,但辐射面广,能够为相当数量的老年人提供切实福利和便利,因此可以成为运用PPP模式的主要方向之一。居家养老服务企业和机构,可以上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医和上门照护等定制服务,提供规范化、个性化服务。政府支持社区建立健全居家养老服务网点,引入社会组织和家政、物业等企业,兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。在居家养老服务中,还应当引入智慧养老模式。

4.促进养老机构的规模化、连锁化和品牌化

鼓励社会力量通过PPP模式,举办规模化、连锁化的养老机构,鼓励养老机构跨区联合、资源共享,发展异地互动养老,推动形成一批具有较强竞争力的养老机构。扶持发展PPP模式龙头企业,培育一批带动力强的龙头企业和知名度高的养老服务业品牌,形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的品牌企业。

(三)明确政府在PPP项目中应发挥的主导作用

1. 统筹策划设计养老PPP项目

养老产业是朝阳产业,正经历从无到有再到蓬勃发展的历程。这需要政府发挥智慧进行统筹规划设计,包括协调好机构养老、社区养老和家庭养老模式的关系,并对适宜以PPP模式开展机构养老的项目进行发起筹办。从我国PPP养老行业的整体发展来看,此类养老项目的发起人均为政府部门。由政府承担统筹规划的角色,这也有利于政府在养老产业中把握自己的核心利益,掌握主动权。

2.强化政府监督和平衡作用

社会养老关系国计民生,影响社会稳定,在公私合作过程中,公共部门的监督不可缺失,除了要考虑经济效益外,必须把社会效益放在合作首位。完全依赖私人投资难以实现良好的社会效益目的。因此,需要来自政府的统筹监管和谋划。PPP养老项目中,既包括提供护理型的软性服务,也包括基础设施建设类的硬性设施采购和建设。对后者容易用明确的指标考核运营成效,而对于前者,设定细致的操作和考核指标难度较大,需要政府更强力度的监督。社会资本的逐利性是把双刃剑,逐利的动因一方面是驱动社会资本参与养老型PPP的重要因素,也有助于积极推动社会资本所提供的服务努力达到社会民众的期望水平,实现设立PPP项目的初衷。然而,正基于社会资本天然的逐利性,不可避免滋生地区间养老服务供给不平衡和低收入人群养老服务无法保障的困境,为低收入阶层和欠发达地区创办的养老产业需要政府更积极和主动的参与。虽然PPP项目是公私合作经营,但经营失败的企业可以宣告破产或以其他方式离开合作经营项目,而政府却成为PPP项目质量的最终担保人和责任承担者。基于社会养老项目的公益性,在PPP养老项目中,政府更不能掉以轻心。另一方面,政府的公信力也成为许多老年民众选择养老机构的主要考虑。有政府参与的PPP养老项目相比较一般民营企业,能更好地吸引民众的兴趣和信任,也因此创造更多的经营机会。

(四)开辟多元化的资金融通渠道

1.加快养老型PPP基金的发行和募集

我省已经建立了养老产业投资基金。2016年经省政府批复同意设立的福建省养老产业投资基金总规模60亿元,基金首期规模30亿元。基于养老产业盈利的可预期性,依托养老型项目的PPP基金整体而言具有较强的推广性。同时,考虑到养老型PPP基金自身的公益性,可以加大向社会推广此类基金的力度。

2.吸引金融机构、社保和保险基金的参与

政府可以鼓励金融机构通过债权、股权、设立养老服务产业基金等多种方式,支持养老领域PPP项目,特别是积极支持社保基金、保险基金等投资于收益稳定、回收期长的养老PPP项目。政府还可以鼓励风险投资基金、私募股权基金等投资者积极投资处于初创阶段、市场前景广阔的养老服务企业。

3.开发和运用灵活的贷款形式

对运作比较成熟、未来现金流稳定的养老服务项目,可以用项目资产的未来现金流、收益权等为基础,探索发行项目收益票据、资产支持证券等产品。支持符合条件的金融机构通过发行金融债、信贷资产支持证券等方式,募集资金重点用于支持养老服务企业发展。

(五)完善土地利用及审批政策支持

在支持养老产业PPP项目发展过程中,应不断完善土地利用并优化审批环节。国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》(国办发[2017]21号)提出,应扎实有效放宽行业准入。制定社会力量进入医疗、养老、教育、文化、体育等领域的具体方案和跨部门全流程综合审批指引,推进一站受理、窗口服务、并联审批。该意见同时在土地政策方面给予了很大支持,提出医疗、养老、教育、文化、体育等领域新供土地符合划拨用地目录的,依法可按划拨方式供应。对可以使用划拨用地的项目,在用地者自愿的前提下,鼓励以出让、租赁方式供应土地,支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,与社会资本共同投资建设。应有偿使用的,依法可以招拍挂或协议方式供应,土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。支持实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。

(六)确立灵活的定价机制和长期回报机制

基于养老产业的长期性和公益性,养老产业PPP项目宜设定长期回报机制。长期的合作期间可以促使参与的民营资本认真营造良好的服务环境,打造优质养老服务品牌。目前我国养老产业PPP项目中,使用者付费占多数。未来养老产业PPP项目的收费可以灵活处理,根据物价和市场情况进行弹性调节,既要防止暴利,也要为参与的民营企业提供合理的利润空间,促进我省养老服务业健康可持续发展。

 

(该课题系2017年度福建省社科规划应用研究后期资助项目)

 

课题负责人:朱 

课题组成员:刘成墉  李春林  张章盛  庄锶锶

    人:朱 

    人:胡建荣