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曹虹剑、祁慧君:透视欧洲各国“专利盒”政策

作者: 曹虹剑,湖南师范大学商学院;祁慧君,湖南师范大学中国经济史研究所 发布日期:2021-07-31
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创新是经济长期增长和可持续发展的核心动力与引擎。新一轮科技革命和产业变革正在重塑全球经济。在这种背景下,世界各国出台了许多鼓励创新的政策,其中也包括“专利盒”。“专利盒”(Patent Box)也被称为“创新盒”(Innovation Box)或“知识产权盒”(Intellectual Property Box),其核心在于对企业通过专利及其他知识产权获取的规定形式的收入适用较低的企业所得税税率。这种制度20世纪70年代起源于爱尔兰,在21世纪初被多个欧洲国家陆续引入,在世界范围内引起了广泛关注。

具有多个政策目标

创新固有的外部性特征会导致社会收益与创新企业自身收益不一致。为了进行创新,企业需要增加研发成本,但却可能无法获得创新成果带来的全部收益,在这种情况下,外部性因素会阻碍企业的研发投资和创新活动。而通过给予创新企业税收优惠,政府可以调控市场。具体来说,“专利盒”的政策目标是多方面的。

首先是促进研发投资和创新活动。与传统的前端(front-end)税收激励政策不同,专利盒是一项作用于创新活动后端(back-end)的政策。它通过降低知识产权收入的税率,增加企业创新成果收入来激励创新。其作用可概括如下:其一,降低企业研发成本,增加企业研发投资的预期回报,提高企业创新积极性,促进研发投资和知识产权开发;其二,鼓励企业应用创新成果并将其商业化,通过知识流动和溢出促进创新;其三,吸引(或留住)拥有大量专利等无形资产的企业,让它们在本国进行投资和创新活动,扩大无形资产持有量,通过地理溢出效应等促进创新。

其次是吸引来自知识产权收入的税基。知识产权虽然是能带来巨大经济利益的重要无形资产,但其流动性较高,所产生的收入也容易从一个国家转移到另一个国家。随着经济全球化与区域一体化的发展,来自知识产权收入的税基在各国之间流动,知识产权收入相关税收问题也越来越受到各国政府的重视。为了追求更高的利润,企业往往倾向于最大限度地少缴税费,为此可能把知识产权收入从原研发地所属国转移到其他低税收国家纳税。这种行为使得原研发地所属国的税收被侵蚀,而若企业在研发过程中享受了有关国家的前端激励政策,该国的利益损失会更大。因此,欧洲国家推出“专利盒”的另一目标是减少企业避税行为所造成的本国税基流失,增强税收政策吸引力,增加财政收入。对知识产权收入实施不同的优惠税率既可以留住本国与知识产权相关的税收,又能吸引相关国际税收流入。

最后是助推经济发展。在经济全球化背景下,拥有大量无形资产的跨国企业在全球经济发展进程中发挥着重要作用。通过吸引无形资产密集型跨国企业到本国投资,提升国内实体经济活力,创造新的就业机会,进而推动经济高质量发展,也是“专利盒”的重要战略目标。

各国政策内容不同

虽然各国“专利盒”政策的核心内容都是对符合条件的知识产权收入适用较低的企业所得税税率,但是其具体内容有所不同。

第一,涵盖的知识产权类型和范围不同。除发明专利外,各国“专利盒”涵盖的知识产权类型不尽相同。比如,在荷兰符合条件的知识产权仅包括由专利和技术研发活动产生的知识产权;在卢森堡符合条件的知识产权包括专利、欧盟药品补充保护证书(SPC)、外观设计、商标、实用新型专利和软件;在匈牙利和塞浦路斯,“专利盒”的覆盖范围更加广泛,包括专利、欧盟药品补充保护证书、外观设计、商标、商业名称、商业秘密、软件和其他版权。在知识产权的范围方面,除了适用于企业的自主研发成果所带来的知识产权外,一些国家的“专利盒”也适用于外购知识产权,但是对于外购知识产权各个国家的要求有所不同,荷兰、比利时、英国规定要对其进行进一步改进或开发才能享受优惠,而匈牙利、卢森堡没有这方面的要求。基于是否包含与市场营销相关的知识产权,以及外购知识产权是否需要进一步开发这两个特征,各国“专利盒”的侧重点也有所不同。在英国、荷兰、比利时等国,“专利盒”更倾向于鼓励创新和研发活动;而在匈牙利、塞浦路斯、卢森堡等国,“专利盒”更倾向于吸引知识产权收入相关税基。

第二,知识产权收入覆盖范围不同。除了各国“专利盒”中普遍包括的特许权使用费,一些国家也给予转让收入、内嵌收入(嵌入知识产权价值的商品和服务的销售收入)等其他知识产权收入优惠。这些国家的“专利盒”除了鼓励企业将知识产权商品化,也鼓励它们将技术创新成果用于自身的生产流程、产品和服务等。

第三,税率优惠比例不同。各国“专利盒”优惠税率可以分成三档:第一档为低于5%,第二档为5%—10%,第三档为高于10%。“专利盒”优惠税率占各国企业所得税普通税率的比例也可以大致分为三类:法国、英国、匈牙利的优惠税率占比接近50%,西班牙的优惠税率占比约30%,荷兰、卢森堡和比利时的优惠税率占比低于20%。

第四,计税依据不同。推行“专利盒”的欧洲国家对相关费用的处理方式不同,特别是在对当期费用和过去发生的研发费用的处理上存在差异,区别主要在于是否能在税前抵扣。匈牙利、比利时和葡萄牙以总收入作为计税依据,而英国、法国、荷兰、卢森堡等国的计税依据是营业利润。

政策效果存在争议

虽然“专利盒”在欧洲广受欢迎,但是该政策也受到了质疑和批评,一些国际组织和学者认为其实施效果并不理想。

一方面,使用“专利盒”这种税收政策工具,可能带来全球税基损失、各国税制恶性竞争的不良后果。经济合作与发展组织2013年发布的“税基侵蚀和利润转移行动计划”将“专利盒”列为潜在的有害税收实践。该行动计划认为“专利盒”下的知识产权税收优惠没有与实质性研发活动保持一致,而与实质性研发活动缺乏联系的税收优惠制度可能会被企业用来进行利润转移,不公平地侵蚀其他国家的税基,还可能扭曲资本和服务活动等的地点。随着越来越多的国家开始实施“专利盒”政策,各国普遍降低税率被认为会导致企业所得税制度方面的“逐底竞争”,而企业通过税收筹划可能使自身的某些收入适用零税率,这样实施了“专利盒”政策的国家和未实施“专利盒”政策的国家都将蒙受损失。

另一方面,“专利盒”作为一种创新政策工具,似乎并不能有效地激励企业进行更多的研发活动。由于“专利盒”作用于创新活动后端,只有将成果成功商业化并获得利润才能享受税收优惠。但是企业进行创新活动的过程本身具有较大风险和不确定性,相比研发抵免等前端税收激励政策,“专利盒”激励创新、降低企业风险的作用有限;仅靠增加创新成果净收入也难以解决企业研发投资不足的问题。此外,“专利盒”在吸引企业创新投资方面的作用也受到怀疑。有关制度让企业获得了进行税收筹划的空间,企业可能只是利用“专利盒”转移符合条件的收入以达成少缴所得税的目的,而不会改变其开展实际研发活动的地点。“专利盒”还有可能引发机会主义行为。例如,企业可能为了获得优惠而申请不利于技术进步的低质量专利,而不是进行有价值的研发活动。

为了提升本国税收政策的国际竞争力,创造一个对创新活动有吸引力的环境,未来各国在优化税收政策体系时,仍有可能考虑采用“专利盒”。但是“专利盒”的问题和弊端也不容忽视。为了符合“税基侵蚀和利润转移行动计划”提出的标准,目前已经有一些国家修改了本国的“专利盒”政策或推出新的政策。在笔者看来,提高“专利盒”提供的税收优惠与实质性研发活动的关联度能在一定程度上减少企业税收转移行为,加大“专利盒”在激励创新、推动经济增长方面的积极影响。“专利盒”的有效性与相关制度安排密切相关。总之,尚且年轻的“专利盒”仍需要国际组织的监督和各国政府的调整完善才能更好地发挥作用。

来源:中国社会科学网-中国社会科学报,http://www.cssn.cn/gjgxx/gj_ozyj/202105/t20210525_5335760.shtml 发表时间:2021年5月25日