建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。经过60多年努力，我国已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、自然资源、地质遗迹，保存自然遗产，改善生态环境质量和维护国家生态安全等方面发挥了重要作用。然而，部分保护地范围划定和功能分区不尽合理，生态空间、生活空间、生产空间交叉重叠。另外，不同类型自然保护地之间也存在交叉重叠、多头管理、边界不清、权责不明，保护与发展矛盾突出、违法违规开发建设活动等各种问题不同程度存在。

为加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，提供高质量生态产品，推进美丽中国建设，迫切需要对自然保护地范围及功能区进行优化调整。近期，全国各类自然保护地整合优化工作全面展开，其中包括自然保护区范围及功能分区优化调整。笔者根据多年来自然保护地相关研究的经验，提出一些思考和建议，以期为自然保护地整合优化，加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设提供参考。

一是坚持生态优先，协调发展。生物多样性是人类赖以生存的条件，建立自然保护地是对生物多样性进行就地保护最有效的途径之一，是不断满足人民日益增长的美好生活需要、增强人民群众生态环境获得感的重要方式。开展自然保护地整合优化工作，是通过对国土空间的合理区划，协调生物多样性保护、科学研究、生产生活等需求的有效解决方案，为永续发展留足生态空间。坚持自然资源依法合规利用，着力解决自然保护地范围内的突出问题，不以牺牲生态环境和浪费自然资源为代价，换取经济发展。努力改善生态环境质量，满足人民日益增长的优美生态环境需要，筑牢中华民族永续发展的生态环境根基。

二是坚持尊重历史，实事求是。我国以自然保护区为代表的自然保护地始建于上世纪五十年代。由于技术水平和历史原因，部分保护区在划定之初，确实存在边界不清或划定面积偏大的情况，甚至将城市建成区或建制镇等区域划入自然保护区范围。据初步统计，仅国家级自然保护区内就有建成区29个（2个位于核心区），建制乡镇建成区531个（72个位于核心区），且建成区和建制乡镇早于自然保护区设立。自然保护区内人口约400万（核心区约40万人），耕地146万公顷（核心区17.9万公顷），其中永久基本农田92.8万公顷（核心区8.3万公顷），原住居民生产生活与保护管理矛盾突出。类似这样由于历史原因，且矛盾突出的区域，在优化调整时要具体问题具体分析。在实事求是、尊重历史的基础上做减法，解决历史遗留问题，调整自然保护地范围；在本底调查、空缺分析的基础上做加法，优化自然保护地范围，做到应保尽保。

三是坚持生态完整，打破边界。我国包括自然保护区在内的大部分自然保护地按行政区边界划分，对生态系统、物种栖息地或生境完整性统筹考虑不足。建议相关行政主管部门打破行政管理边界，统筹协调跨省、市、或县级行政区的自然保护区优化调整。加快推进自然保护地管理体制改革，结合优化调整工作，该合并的合并（面积合并，机构合并），该转型的转型，该新建的积极新建。同时，积极探索自上而下的国家公园设立机制，在综合评估的基础上，打破行政区划边界，选取条件成熟的区域，推动设立国家公园，为优化以国家公园为主体的自然保护地体系空间布局奠定基础。

四是坚持积极推进，稳扎稳打。我国幅员辽阔，各地经济发展和科技水平不同，自然保护地的投入、管护基础、动态监测、科研水平也不尽相同。为此，要划分车道，稳步推进。保护区问题矛盾少，或自然资源本底和主要保护对象动态变化清晰的自然保护区，进入快车道快速推进。基础差的保护区，特别是省级以下保护区，不能及时开展科学评估的保护区，积极推进相关工作，尽快完成综合科考和基础调查，并在此基础上进行优化调整。存在中央环保督察、绿盾专项行动整改不到位的重大生态环境破坏点位，要踩紧刹车，尽快完成问题整改。整合优化工作重点在顶层设计，难点在统筹协调，关键在稳步推进。整合优化既要做到压力传导，又要做到悉心指导。对于地方在保护地优化整合过程中反映的现实问题和困难要悉心指导，精准帮扶。借整合优化推动解决保护地存在的历史问题和矛盾，稳扎稳打，快速推进，做到优化整合一批，科学评估一批，认真整改一批，并在此基础上全面完成自然保护区优化调整。对于优化调整后的自然保护地，建议设置2年过渡期，暂时按新的边界范围试行管理，过渡期结束后根据需要进一步完善边界和功能区划，并在此基础上完成勘界立标。在此期间，建议加大对自然保护地内未完成整改销号问题的监督检查，坚决杜绝“以调代改”“带病调整”，避免出现“按下葫芦浮起瓢”的现象。

五是坚持公正公开，社会监督。保护地存在的问题和矛盾不是一年两年形成的，解决问题也不可能一蹴而就，切忌急功近利。优化调整工作要以“面积不减少、强度不降低、性质不改变”为原则，以自然保护地实际存在的矛盾和问题为导向。既要统筹平衡好局部优化与坚持总面积不减的关系，又要依法依规处理好整合优化同落实环保督察问题整改的关系，确保高质量完成优化整合工作。既要“医治”好自然保护地沉疴顽疾，又要避免出现新问题。由于我国国情和历史原因，国有土地、集体土地，林场、农场、牧场、传统养殖，水利设施、交通路网、电力通讯设施等在保护地范围内不同程度存在。以自然保护区为例，其土地权属涉及面广、利益相关方众多。建议在优化调整过程中，“开门”做工作，广泛听取利益相关方的意见或建议。将土地权属划归保护地管理机构，或与利益相关方签署共管（代管）协议，妥善解决土地权属问题。范围及功能分区优化调整后的方案建议通过地方政府或相关媒体、网站公开征求意见，并在自然保护地及周边社区广泛宣传，听取社会和群众声音。

六是坚持分类施策，精准管护。自然保护地随着周边经济社会发展，有效管护的压力日趋明显。以自然保护区为例，不同类型的自然保护区发挥的功能各不相同，有的自然保护区以保护珍稀濒危物种及其栖息地为主，有的自然保护区兼具多重功能。以候鸟、洄游等季节性分布物种为主要保护对象的湿地生态系统类型自然保护区和水生生物自然保护区为例，建议依据主要保护对象栖息繁衍和分布变化设立季节性动态功能分区，分时段动态管控自然保护区及周边人类活动。根据《自然保护区条例》，在自然保护区的外围可以划定一定面积的外围保护地带。纵观我国自然保护区，划定自然保护区外围保护带的保护区少之又少，导致管护压力增大，建议各自然保护区根据周边发展对其造成的影响，科学合理设立外围保护带，分类施策，精准管护，将当地社区及周边发展对自然保护区的不利影响降至最低。

作者：

罗建武

李俊生

刘方正

张立博

来源：微信公众号“中国环境科学研究院”，https://mp.weixin.qq.com/s/14uICfnrpJGzao0HS7xivg 发表时间：2020年6月28日