“立”“破”并举,以有为政府构建全国统一大市场
——对《关于加快建设全国统一大市场的意见》的思考
字号

一、以超大市场规模优势应对疫情和逆全球化冲击

近年来,中美贸易摩擦、疫情、俄乌战争等黑天鹅事件频发,极大影响全球经济复苏与发展。2021年中央经济工作会议指出我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。需求端,消费和投资恢复迟缓,稳出口难度增大。供给端,我国产业链供应链受到冲击,芯片等核心部件供应被切断,能源价格出现大幅上涨,部分原材料供给受阻。预期端,房地产市场低迷、局部疫情影响企业经营发展、资本市场波动等对市场预期和信心造成较大打击。三重压力是我国经济实现高质量发展面临的主要障碍,充分发挥超大规模市场优势和内需潜力,建立全国统一大市场是应对这三重挑战的关键举措。

我国已形成了具有14亿消费人口、4亿中等收入群体、1.5亿户市场主体的超大规模市场,市场规模性优势是构建国内国际双循环新发展格局的基底。但我国市场整体呈现大而不强特征,规模效应弱,长期存在制度规则不统一、要素资源流动不畅、地方保护和市场分割等突问题,极大影响了市场功能的发挥,约束了市场活力。为充分发挥超大规模市场的优势和潜力,2022年4月,中共中央 国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》(下称《意见》),提出加快建设全国统一大市场,以破除我国市场发展的束缚,为构建新发展格局扫清障碍,推动我国实现经济高质量发展。

二、“立破并举”构建要素自由畅通流动的统一大市场

建立全国统一大市场,重点在“统一”,核心是保障市场在资源配置中的决定性作用,要打破地方保护和市场分割,“立破并举”,实现“有效市场”和“有为政府”的有机统一。“立”的关键在于以统一规则,实现“有效市场”;“破”的关键在于规范不正当竞争与不当干预,构建“有为政府”。

(一)“立”五大统一,实现“有效市场”

当前我国实行中央统筹、各地因地制宜的发展模式,地域发展的竞争性有效调动了各地的积极性,推动经济快速增长,但也不可避免地造成了区域市场分割的局面,主要反映在要素和资源市场建设不完善、商品和服务市场质量体系尚不健全、市场监管规则、标准和程序不统一等问题。如部分地区对特定行业设定规模、资质、股比等隐性门槛,质量认证结果无法跨区域互通互认,各地技术交易市场互联互通受限,跨区域消费纠纷维权难,物流跨区域收费负担重等问题仍然普遍存在,导致市场交易成本普遍偏高。

为进一步降低市场交易成本,《意见》指出要建立五个统一,以“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。一是统一的制度规则,通过形成统一的产权保护、市场准入、公平竞争和社会信用制度,为我国建设高标准市场体系、保障市场经济高效运行奠定制度基础。二是统一的流通体系,建设现代流通网络、信息交互渠道与交易平台,保障国民经济总体运行效率。三是统一的要素与资源配置,要打破阻碍要素自主流动的制度障碍,破除区域封锁和市场分割,保障土地、劳动力、资本、技术等要素在城乡间、区域间、行业间实现高效配置。四是统一的商品和服务市场,要在商品质量体系、标准和计量体系、消费者权益保护机制上加强制度设计。五是统一的市场监管,要推进市场监管标准化规范化建设,增强稳定性和可预期性。

(二)“破”不当竞争与干预,构建“有为政府”

阻碍全国统一大市场形成还包括区域封锁与地方保护主义、行业垄断与不正当竞争等问题,如部分地区在财政奖补、税收优惠等方面区别对待本地与外地企业;诸如平台企业数据垄断、平台经济和共享经济等新业态领域不正当竞争、对创新型中小企业原始创新和知识产权的保护不足等问题仍然突出。企业垄断、地方干预等“无形的墙”阻碍了市场的高效流通,极大影响了我国营商环境建设。

针对这类问题,《意见》提出要破壁垒、拆藩篱,“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为”。一是强化对反垄断及不正当竞争行为的治理,加强反垄断、反不正当竞争的执法监督,防止各种排除、限制竞争的行为。对市场主体、消费者反映强烈的重点行业和领域,要加强全链条竞争监管执法。二是规范市场干预,坚持市场化法治化原则,以市场主体需求为导向,积极贯彻简政放权,不断规范与减少政府对市场干预行为,为各类市场主体经营发展打造良好的营商环境。三是打破隐性的壁垒,要破除地方保护和区域壁垒、清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法,“不搞‘小而全’的自我小循环,更不能以‘内循环’的名义搞地区封锁”。

(三)释放市场活力是建设统一大市场的“根”与“魂”

近年来中央一直坚持深化市场化改革,《意见》的出台,正式形成了新发展阶段指导我国市场化改革的行动纲要,是我国构建高水平社会主义市场经济体制的重要里程碑。加快建设全国统一大市场,核心是释放市场潜力,通过打通经济循环的堵点卡点,营造公平透明营商环境,推动生产、分配、流通、消费各环节更加畅通,促使国内市场实现“质”的提升,从而带动市场“量”的扩张,打开新的市场空间。与此同时,加快建设全国统一大市场,有利于推动国内市场和国际市场联通更加顺畅,形成对全球要素资源的集聚效应,能够提升我国国际话语权,推动我国在国际竞争和合作中取得新优势。此外,统一大市场能够加速创新要素在更大范围内有序流动和合理集聚,推动科技创新及相关产业业态发展,将我国超大规模市场资源禀赋转变为创新发展优势。

三、建设粤港澳大湾区是建设全国统一大市场的先行实践

粤港澳大湾区在区位、制度、产业体系、创新环境、资本市场拥有独特的优势,其生产、分配、流通、消费各环节占据全国重要地位,更是连接国内市场与国外市场的核心纽带,是国家构建新发展格局的最佳试验田。《意见》提出,鼓励粤港澳大湾区等区域,在维护全国统一大市场前提下,优先开展区域市场一体化建设工作,建立健全区域合作机制,积极总结并复制推广典型经验和做法。当前,大湾区已在市场设施联通、要素资源市场统一、市场监管统一以及规范不正当竞争领域积极探索与实践,为大湾区构建区域市场一体化提供重要支撑。

(一)市场设施联通:物流交通畅通搭建高效产业循环

粤港澳大湾区着力提升现代流通体系,畅通国内国外双循环。交通基础设施“硬联通”有序发展,港珠澳大桥、深中通道、以广深港高铁为主的城际轨道等基础设施建设极大提升大湾区的一体化程度,当前大湾区核心区高速公路密度达到每百平方公里8.7公里,媲美纽约、东京等世界主要湾区。物流网络“软联通”不断推进,当前已实施的“湾区一港通”以南沙港为枢纽港、珠江沿江内河码头为支线港,实现货物在珠江内河码头办理海关手续后,在南沙港可直接装卸国际航行船舶,全流程无纸化、系统化,“7×24小时”全年不停歇流转;“湾区一港通”已在广东省内广州、佛山、肇庆、云浮、中山等大湾区5个地市的12个内河码头推广应用,助力大湾区市场进一步畅通。

(二)要素市场统一:探索广东省与港澳的要素高效流动

粤港澳大湾区发挥与香港联通的优势,逐步走在要素和资源市场统一的前列,有序推进人才、资本的高效流通。在人才流通方面,香港积极开展“粤港澳大湾区青年创业资助计划”,鼓励香港青年到大湾区城市发展,同时广东省积极出台《关于加强港澳青年创新创业基地建设的实施方案》,明确提出构建“1+12+N”的港澳青年创新创业孵化平台载体布局与支撑体系,助力人才要素流通更加顺畅。在资本流通方面,大湾区以前海为试点,全力构建跨境人民币业务创新试验区,打造跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向股权投资、跨境双向资金池、跨境资产转让、跨境金融基础设施等“六个跨境”金融特色品牌,创新探索资本市场的国内与国际接轨机制。

(三)市场监管统一:积极探索国内监管与国际关键机制接轨

当前粤港澳大湾区积极探索内地与香港监管机制对接与融合,推进内地与港澳市场监管统一。2021年9月,国务院发布《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》,《方案》提出要求探索不同法系、跨境法律规则衔接以及完善前海合作区内适用香港法律和选用香港作仲裁地解决民商事案件的机制。大湾区以前海为试点,积极推行“港区调解”与“港区陪审”制度,推动“一国两制三法域”规则衔接与机制对接,前海法院与香港和解中心、粤港澳调解联盟等9家域外调解机构建立沟通联络机制,由此内地与香港民商事司法协助实现从无到有、机制不断优化完善的新阶段。

(四)竞争行为规范:积极推动大湾区竞争政策先行先试

广东积极强化竞争政策作用,营造公平竞争的市场环境。为推动粤港澳大湾区市场一体化水平,建设高标准市场体系,强化反垄断与反不正当竞争工作,广东省出台《进一步推动竞争政策在粤港澳大湾区先行落地实施方案》,推动竞争政策在粤港澳大湾区先行先试。《方案》提出积极组建广东省粤港澳大湾区竞争政策委员会、成立广东省粤港澳大湾区竞争政策委员会专家咨询组、全面落实公平竞争审查制度、加强和改进反垄断与反不正当竞争执法、提升地级以上市场监管机构竞争监管水平等实施措施,其中《方案》要求建立省、市、县三级反垄断工作联动机制,推动珠三角9市加强反垄断工作力量。

四、建立全国统一大市场,政府要当好市场“守夜人”

《意见》将“有为政府”作为建设全国统一大市场的基本原则之一,要求“更好发挥政府作用,强化竞争政策基础地位,加快转变政府职能”,实质是要政府重新审视自身与市场的关系,推动市场竞争替代地方政府竞争,从而推动市场对资源配置起基础性作用向决定性作用转变。

(一)减少政府干预,做好市场公平竞争的“裁判员”

当前我国市场有明显的 “政府选择性”特征,《意见》明确要求规范不当的市场干预行为,即是减少政府的主动竞争性行为,消除地方主导产业、替代市场的管理模式,重塑公平竞争的市场环境。政府要秉持“裁判员”的客观公正立场,要坚决避免下场做“运动员”。一是破解区域之间的恶性竞争关系。《意见》中明确指出防止招商引资恶性竞争行为,即是要停止在财政、税收、金融等方面实施区别性的优惠政策,避免区域性政策差异造成市场分割。同时《意见》倡导加强地区间产业转移项目协调工作,建立重大问题协调解决制度,推动产业合理分布。二是转变地方主导经济与产业发展的管理模式。在当前地方主导型产业发展模式下,政府能够有选择性地集中力量发展某些类别产业,部分政府为追求短期利益更是盲目布局和投资,导致产业重复建设、同质化严重等问题,形成了 “‘小而全’的自我小循环”。针对这类现象,《意见》提出“综合比较优势、资源环境承载能力、产业基础、防灾避险能力等因素,找准自身功能定位”;同时也应将规模导向的地方产业政策转变为创新与效率导向的产业政策。三是消除政府对不同企业设立的歧视性门槛。《意见》要求清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法,即是要求政府停止区域封锁与地方保护,禁止出台歧视性政策,不对本地企业与外地企业的经营活动设置差别化门槛,纠正妨碍公平竞争的行为,畅通跨区域生产经营活动。

(二)构建服务型政府,做好企业发展的“勤务员”

《意见》提出加快转变政府职能,实质上是要求逐步实现经济追赶型政府向服务型政府转变。一是继续深化“放管服”改革。通过深入推行“证照分离”、优化企业开办服务、畅通市场主体退出机制等商事制度改革,用好税收、信贷、社保等政策促进新设市场主体发展与精准扶持小微企业和个体工商户,优化专利资助奖励政策和考核评价机制等措施,逐步推动政府职能向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方向转变。二是加快构建智能数字型政府。在当前政府积极应用大数据、人工智能等技术手段提高政务服务能力的基础上,积极破解“信息孤岛”“数据烟囱”“连接壁垒”等问题,推动政府服务水平进一步提升;同时,全面推行“一网通办”,加快实现涉企证照电子化,积极引导平台型、科技型企业利用数字技术赋能中小微企业。三是积极营造稳定公平透明可预期的营商环境。建立健全各类企业平等参与涉企政策制定的体制机制,广泛听取企业家意见建议,同时要建立多渠道的政策宣传解读体系,健全政策评估程序。四是积极探索管理模式创新。系统梳理政府管理过程中存在的问题,建立解决问题、优化治理的任务清单;积极探索政府治理创新模式,形成可复制可推广的政策举措与改革方案,争取为全国基层治理创新提供改革创新经验。

(三)规范市场秩序,做好市场发展的“领航员”

要实现“有效市场”与“有为政府”的有机统一,推进政府市场监管现代化至关重要。面对自然垄断、外部性、公共产品供给不足和信息不对称等“市场失灵”问题,政府作为引导市场健康发展的“领航员”,需要建立相应的现代化市场监管体系。一是要强化竞争政策基础地位,建立公平竞争的市场环境。一方面要统筹提升反垄断和反不正当竞争监管能力,完善反垄断和反不正当竞争规则,健全市场竞争状态评估机制;另一方面,要统筹优化线上线下市场竞争生态,如引导平台经济有序竞争、加强新产业新业态新模式市场秩序监管、加大线上线下一体化监管力度等。二是要形成部门合力监管,严防监管漏洞。建立起横向协同、纵向联动的执法办案机制,健全信息通报、案件移交、执法反馈等日常监管与综合执法衔接协调机制。构建覆盖质量监管、安全监管各领域的多层次、立体化监管体系,推进事前事中事后全链条监管。三是完善市场监管的工具与机制。充分运用合规指南、行业公约、警告、检查执法等监管手段,完善基于企业信用的风险评估模式、社会监督举报奖励模式等社会化监管工具。健全信用监管长效机制,逐步完善信息归集公示、信用约束激励、信用风险分类管理机制,提升市场监管效能。四是探索建立跨区域协同监管机制。鼓励各地区构建跨区域的统一市场准入服务系统,统一身份实名认证互认、统一名称自主申报行业字词库、统一企业经营范围库,实现跨区域注册登记无差别标准。


黄振中 综合开发研究院(中国•深圳)新经济研究所
中国民生调查2022
敬请期待
协办单位更多
V
海关总署研究中心
V
中国石油集团国家高端智库研究中心
V
贵州省人民政府发展研究中心
V
成都高质量发展研究院
访问学者招聘公告

中小企业创新活力

问卷调查

关于我们
意见建议
欢迎对中国智库网提出宝贵的意见和建议!